公物倉建設的探索與思考

侯艷艷 盛國家 徐 紅

1.北京工業大學國有資產與實驗室管理處 北京；

2.北京市教育資產與財務管理事務中心 北京

為貫徹落實黨中央關于“過緊日子”的要求，有效推進資產共享共用和調劑使用，建設公物倉已成為資產管理的一種新途徑。2020年，國家機關事務管理局印發了《關于開展中央行政事業單位政府公物倉試點工作的通知》，明確在中央行政事業單位內分級建立公物倉和公物倉資產調劑機制。2021年，北京市財政局印發了《北京市市級行政事業單位公物倉管理辦法（暫行）》，建立市級公物倉，實現資產在主管部門和市級層面的兩級統籌。北京市教委及所屬單位也積極開展了公物倉探索與實踐，建立健全公物倉的政策機制，依托公物倉管理平臺盤活存量資產，優化資源配置，提高資產使用效益。

一、公物倉的發展與現狀

早期公物倉主要是存儲罰沒、閑置等物資的實體倉庫。2005年無錫市出臺公物倉管理辦法，豐富了公物倉入倉范圍，新增大型會議、撤銷合并單位等資產被納入公物倉管理。2015年，財政部《關于進一步規范和加強行政事業單位國有資產管理的指導意見》（財資〔2015〕90號）提出，“鼓勵開展‘公物倉’管理，對閑置資產、臨時機構（大型會議）購置資產在其工作任務完成后實行集中管理，調劑利用”。在財政部明確提出公物倉的概念后，各地積極開展公物倉建設實踐活動，管理制度和流程不斷規范，管理模式不斷創新。2017年成都建成“虛擬公物倉信息化管理系統”，公物倉建設模式由早期的“實體倉”慢慢向“虛擬倉+實體倉”轉變。近幾年，按照“資產管理和資金管理有機結合”的原則，公物倉管理開始探索與預算管理銜接流程。2021年溫州市財政局明確單位申報下一年度資產配置及年度中間追加預算優先從公物倉調劑；臨時機構、重大會議、大型活動等一次性資產購置，優先從公物倉借用，同時強調了組織機構和人員配置的重要性。

相較于各級地方政府的公物倉，教育行業公物倉建設探索較少。近年來，部分高校參照政府公物倉模式，建立校級公物倉。2022年大連大學通過建立公物倉調劑平臺，實行“線上+線下”雙載體運行模式，推行“分散+集中”存儲模式，實現公物倉資產管理透明、調配高效。2023年北京石油化工學院搭建學校、二級部門、資產使用人三級公物倉運行組織機構，同步制定學校公物倉管理辦法，建設公物倉管理信息化平臺，實現存量資產盤活的效益最大化。

2022年，財政部印發《關于盤活行政事業單位國有資產的指導意見》（財資〔2022〕124號），鼓勵有條件的縣級以上財政部門牽頭建立公物倉，會同有關主管部門建立健全公物倉管理機制。主管部門結合行業特點探索建設公物倉，有利于創新管理理念，優化運行機制，實現資產盤活利舊、降本增效。

二、公物倉建設中存在的問題與成因

1.政策機制尚不完善

公物倉建設和良性運轉離不開制度的保障。各單位是資產管理的責任主體，單位間缺乏有效的調劑機制，使用調劑資產的意愿也不強，在各單位間推行資產的共用調劑，主管部門首先需要建立制度和機制來規范、約束、引導和激勵。在公物倉具體建設過程中，也需要明確管理機構、職責劃分、入倉范圍、工作流程等，防范權責不清、銜接不暢、推諉扯皮現象發生。

2.共享意識不足

公物倉不同于傳統封閉式管理，它是一種創新型資產管理方式，但多數單位對公物倉并不了解，不能準確領會其背后所蘊含的共用共享、集約節約理念。在“誰占有誰使用”的思想影響下，資產都在單位內部封閉運行，資產配置多以新購為主。各單位之間資產配置不均衡，出現了閑置與短缺、經費緊張與資產低效并存。對于通過公物倉調劑解決資產配置的方式，供需雙方積極性都不高。供給方單位對價值較高的閑置資產不舍得移交公物倉，對搬用有難度的資產寧愿放置報廢也不愿意進入公物倉；需求方單位對于使用公物倉資產，多數存在喜新厭舊的心理，寧愿等待新購也不愿調劑、租借公物倉資產。臨時機構、重大會議、大型活動借（租）公物倉資產到期后，因缺乏共享意識往往歸還不及時，資產又進入閑置狀態。

3.管理平臺尚未建立

公物倉管理平臺是虛擬倉建設的關鍵，能夠實時反映在倉資產的詳細信息及增減變動情況，有利于主管部門的監督和管理。一方面在平臺開展資產調撥、租借、出入倉、與預算銜接等流程，主管部門實時掌握業務進展情況，及時開展審核管理。對不符合條件的入倉資產及時退回，避免公物倉成為“廢物倉”。在申請預算前要求單位先從公物倉調劑，無法調劑的再申請預算購置。另一方面平臺數據也為主管部門定期開展監督檢查和績效評價提供支撐。通過對匹配不成功的原因進行分析，為后續制定優化政策提供依據。

三、公物倉建設的探索與思考

公物倉整體建設思路是，落實“過緊日子”的要求，探索資產管理與預算管理有機結合的新機制，通過盤活所屬單位存量資產資源，推進國有資產共用共享和調劑使用，實現“花錢少、用得好”目標，如圖1所示。本文從制度建設、運行機制、平臺搭建三個方面闡述主管部門公物倉建設的探索和思考，見圖1。

圖1 公物倉建設思路

1.制度建設

根據市級文件精神，結合工作實際，制定公物倉管理辦法。管理辦法對公物倉建設具有指導和規范作用，同時對共享共用意識也起到了引導和強化作用。

首先，主管部門作為基層單位、市級倉中間重要連接點，按照上下聯動、左右聯動方式建立市級、部門級、單位級三級層面統籌機制，助力推進跨單位、跨層級、跨系統的資產調劑和共享共用體系的建設。

其次，制度中要明確規定納入公物倉管理的資產范圍、主管部門及單位職責分工、“虛擬倉+實體倉”管理程序及與預算相銜接的流程。入倉資產既包括長期閑置、超標配置等使用率低下的資產，也包括因機構變動、政策變化原因形成適合調劑的資產和臨時機構、大型活動結束后收回的臨時性資產。主管部門主要負責公物倉的政策指導和管理監督，所屬單位要執行落實公物倉政策，同時要建立單位內部資產調劑及共用共享機制，積極推動單位內部資產的盤活利用。按照“資產管理和資金管理有機結合”的原則，公物倉管理與預算管理要聯動，單位在預算編制和執行中涉及新增資產配置的，應優先調劑使用符合條件的公物倉資產，確實無法調劑使用的再安排預算資金購置新增資產。公物倉管理也要與資產日常管理聯動，定期開展資產清查盤點，及時將符合入倉要求的資產納入公物倉。對已入倉資產負有日常保管維護責任，保證資產正常完好。公物倉管理還要與財務管理聯動，對入倉未匹配成功的資產繼續進行財務核算，確保資產賬與財務賬保持一致。對已匹配調撥成功的資產，辦理資產銷賬手續。

最后，建立監督檢查和評價考核制度。從制度建設、匹配運行、降低預算等方面設立評價指標。對考核優秀單位給予獎勵，建立激勵機制。

2.運行機制

公物倉運行本質是對低效資產的再配置，資產供給方通過公物倉平臺分享資產的信息，匹配需求方使用需求，實現資產共用共享和調劑使用，提升資產使用效率。按照供需匹配的運作機理，公物倉的運行機制可以分為三個層次，即信息層、匹配層、業務層。

信息層是指供給方和需求方的資產信息進入與退出，以及在倉資產信息的發布與傳遞。具體工作流程有資產入倉、資產出倉、在倉資產信息發布、需求信息發布（見圖2）。資產供給方單位提出入倉申請，將資產信息從資產管理系統推送至公物倉管理平臺，經審核通過后進入公物倉管理，入倉后的資產統一由公物倉進行信息發布，傳遞到需求方單位。有資產需求的單位可通過公物倉提交資產需求申請，經審核同意后需求信息發布至各供給方單位。對于長期未匹配的資產，供給方單位可申請退倉返回至資產管理系統。

圖2 信息層工作流程圖

匹配層是指需求方從尋找到確定資產供給方的過程。具體工作流程有資產查詢、現場核驗、資產確認（見圖3）。需求方單位提出查詢申請，如果有同類資產，通知供給方單位，雙方開展現場核驗確定相關資產是否適用，如果適用進行資產確認，啟動后續資產調撥、出借（租）審批流程。如果不適用，需求方單位填寫不適用原因，經審核后，資產繼續在倉等待匹配。

圖3 匹配層工作流程圖

業務層是指資產匹配成功后開展具體業務程序。具體工作流程有資產調撥、出借（租）（見圖4）。需求方單位提出業務申請，供給方單位確認，經上級部門審批同意后，雙方辦理實物資產交接手續。調撥業務進行賬務處理，依據調撥單需求方單位辦理資產入賬，供給方單位辦理資產銷賬。借（租）用業務結束后，資產重新入倉，實物歸還供給方單位。

圖4 業務層工作流程圖

3.平臺搭建

以“虛擬倉+實體倉”相結合管理模式搭建公物倉管理平臺，實現平臺與各單位資產管理系統、市級公物倉的數據聯動，對閑置、低效、臨時、不適用等資產實施管理、調配和處置。公物倉平臺與各單位資產管理系統對接，實現數據互聯互通，入倉時資產編號、規格型號、購置年限等信息從資產管理系統中獲取，出倉時直接返回至資產管理系統，避免重復錄入、數據標準不一致情況出現。公物倉平臺也要與市級公物倉實現對接，在規定時間內主管部門倉無法調劑、借（租）資產推送到市級公物倉調劑共享。在一定時間內在市級公物倉未匹配成功的，可返回主管部門倉進行處置。公物倉平臺按照運行機制建立業務流，動態展示在倉資產信息，建立健全信息發布機制，開展出入倉、查詢統計、調撥、出借（租）、與預算銜接等業務。促進資產由盤活向在用轉化，從低效向高效轉化，打通單位間的盤活通道。

四、提升公物倉管理效率的思考

在公物倉建設過程中，不僅要關注管理機制構建，同時也需要關注運行效率提升。已有文獻中對于如何提高供需匹配度，提升出入倉積極性鮮有研究。本文從五個方面開展了初步探索和思考。

一是擴大入倉資產范圍。根據與所屬單位的調研和座談，除閑置、超標準配置資產外，有的單位存在無法滿足現有工作需要仍具有使用價值的資產，有的單位存在雖到最低使用年限仍具有使用價值的資產，將上述兩類資產納入公物倉，擴大入倉資產范圍。

二是提升信息傳遞的效率。信息傳遞的準確有效直接關乎供需雙方的匹配率。首先建立資產信息定期公告和需求信息發布流程，實現供給方、需求方信息雙向傳遞。同時對所屬單位信息傳遞提出要求，規定單位建立公物倉信息定期公示制度，打通信息傳遞的“最后一公里”問題。

三是對入倉資產使用年限提出明確要求。原則上資產已計提折舊年限應距足額計提折舊年限不少于兩年，避免嚴重老化、不可用資產進入公物倉，公物倉變成“廢物倉”。

四是開展有組織的對接。通過分析各單位的配置、使用、處置情況，發現各單位資產管理周期存在差異，主管部門開展有組織的供需對接，提高匹配率。如A單位的計算機更換較快，B單位的計算機整體較為陳舊，更新預算有限，組織兩單位進行供需對接，通過公物倉實現資產調劑和共用共享。

五是明確劃分管理與維護職責。實物入倉后交接前，資產由供給方負責管理，保證資產在實物交接前安全完整。同時明確資產交接中費用的承擔方，在實物交接中涉及的拆裝及運輸的費用由需求方負責。

五、結語

公物倉的建設是踐行集約節約、共用共享理念，提升資產盤活利用效率的一種新方式。主管部門通過建立健全公物倉運行機制，指導所屬單位通過公物倉盤活存量資產，有效推動資產在本部門所屬單位間盤活利用，提升教育類資產使用效益。