資源型城市產(chǎn)業(yè)轉型升級路徑研究
——從“資源詛咒”到“資源祝福”

趙秋運,蔣 美,朱 歡

(1.北京大學 新結構經(jīng)濟學研究院,北京 100080;2.江蘇大學 財經(jīng)學院,江蘇 鎮(zhèn)江 212013;3.上海大學 經(jīng)濟學院,上海 200444)

一、引 言

2017年6月,習近平總書記視察山西時指出,“實現(xiàn)資源型地區(qū)經(jīng)濟轉型發(fā)展,形成產(chǎn)業(yè)多元支撐的結構格局,是山西經(jīng)濟發(fā)展需要深入思考和突破的重大課題”。許多國家和地區(qū)都存在依賴某種特定資源的城市,這些城市在長期對某種特定資源開采的過程中逐漸形成了以資源產(chǎn)業(yè)為主導的經(jīng)濟結構,如何擺脫資源依賴、破解資源詛咒,實現(xiàn)資源經(jīng)濟轉型是一項艱苦的持久戰(zhàn)。迄今為止,全球資源經(jīng)濟轉型成功的案例屈指可數(shù),即便是公認成功的德國魯爾區(qū),其當前的經(jīng)濟發(fā)展水平也還落后于周邊區(qū)域。資源型城市如何實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展成為一個備受關注且迫切需要解決的研究問題。“資源富集時不想轉,資源枯竭時不能轉”的現(xiàn)象普遍存在。自2001年中國確定阜新市為第一個資源枯竭型城市以來,中國政府為推進資源型城市可持續(xù)發(fā)展先后出臺多個政策,譬如2007年《國務院關于促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》、2013年《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013—2020)》、2021年《推進資源型地區(qū)高質量發(fā)展“十四五”實施方案》等,其中,2013年12月3日發(fā)布《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013—2020年)》(以下簡稱《規(guī)劃》)指出全國共有262個資源型城市,其中地級行政區(qū)126個,占48%,縣級市62個,占24%;縣(包括自治縣、林區(qū)等)58個,占22%,市轄區(qū)16個,占6%。然而受自身條件的約束,大多數(shù)資源型城市在轉型升級過程中仍面臨著諸多挑戰(zhàn)。資源型城市應該早做打算,久久為功。

在過去幾十年中,資源型城市主要依靠資源開發(fā)及其加工產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)了快速增長,然而,隨著自然資源枯竭和環(huán)境污染加劇等問題的出現(xiàn),這些城市面臨經(jīng)濟衰退、發(fā)展動力不足等新困境,“資源詛咒”(1)一般自然資源較豐富的經(jīng)濟體,經(jīng)濟發(fā)展反而更差,所以被稱為資源的詛咒。現(xiàn)象頻頻發(fā)生。許多學者就該現(xiàn)象開展了一系列研究,但仍未能達成一致見解,如部分學者[1-4]提出人力資本錯配、不良政府行為、資源價格波動導致的經(jīng)濟不穩(wěn)定以及資源依賴導致的產(chǎn)業(yè)結構單一等因素均會導致“資源詛咒”,但是其中具體的機制和因果關系尚不明確。林毅夫[5]認為“資源詛咒”現(xiàn)象的發(fā)生主要源于(自然)資源豐富的國家或地區(qū)更容易發(fā)展趕超型的先進產(chǎn)業(yè)。這種產(chǎn)業(yè)違背比較優(yōu)勢,且在自由、競爭、開放的市場中缺乏自生能力,這就需要政府持續(xù)的保護和補貼。而補貼往往導致政府尋租和腐敗,以及政府被利益集團綁架的問題。(自然)資源越豐富的國家和地區(qū),對這種產(chǎn)業(yè)投資的沖動、涉及的面、支撐的力度會越大,持續(xù)的時間會越長,這是資源成為經(jīng)濟發(fā)展的“詛咒”的主要原因。為此,這就需要資源型國家或地區(qū)的政府在資源富集時征收稅收。通過有為政府動用資源收益中的一部分來消除限制具有比較優(yōu)勢的非資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的軟硬基礎設施的瓶頸,以降低交易費用,使符合(潛在)比較優(yōu)勢(2)意指一個地區(qū)的要素成本處于“洼地”,但是交易成本尚較高,企業(yè)無法進行生產(chǎn)。的產(chǎn)業(yè)能夠迅速變成具有(現(xiàn)實)比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè),逐步實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構的順利升級。

二、文獻綜述

資源型城市通常是指以本地區(qū)自然資源開采和加工為主要經(jīng)濟支柱的專業(yè)性職能城市,往往具有資源優(yōu)勢、資源的高度依賴性、經(jīng)濟結構的趨同性和空間布局的分散性等特征[6-8]。自1993年Auty[9]提出“資源詛咒”現(xiàn)象以來,國內外學者基于不同的研究視角對其進行原因剖析,如,Mendoza[10]提出貿易是經(jīng)濟發(fā)展的重要影響因素,而資源初級產(chǎn)品貿易條件的下降是“資源詛咒”產(chǎn)生的根本原因;Gylfason[11]認為過度依賴資源出口會導致經(jīng)濟出現(xiàn)荷蘭病效應(3)荷蘭病效應是指資源出口帶來的經(jīng)濟繁榮和收入增長會導致其他產(chǎn)業(yè)相對衰退的現(xiàn)象。,這將會抑制農(nóng)業(yè)、制造業(yè)以及服務業(yè)的發(fā)展,從而造成“資源詛咒”現(xiàn)象;Auty[1]提出資源豐富的地區(qū)會產(chǎn)生資源依賴效應,資源產(chǎn)業(yè)的過度擴展易產(chǎn)生擠出效應,不利于人力資本的積累,從而導致“資源詛咒”現(xiàn)象的發(fā)生;Torvik[12]、Mehlum et al.[13]認為政府的制度尋租行為和腐敗問題是形成“資源詛咒”的重要原因,在該情況下企業(yè)往往需要依賴政府關系、行賄等手段來獲取資源和利益,造成資源分配機制的扭曲,阻礙了產(chǎn)業(yè)結構順利升級和經(jīng)濟發(fā)展;張生玲等[3]提出資源型城市在發(fā)展過程中會產(chǎn)生路徑依賴,使得城市缺少其他可替代性產(chǎn)業(yè),轉型升級愈發(fā)困難,從而形成結構固化以及“資源詛咒”現(xiàn)象;Haryanto[4]提出政府治理水平和財政表現(xiàn)是導致“資源詛咒”的主要原因,資源豐富但政府治理能力較低的地區(qū)在前期主要通過資源消費來保證政府的正常運行,而資源一旦枯竭將會導致政府出現(xiàn)嚴重的財政赤字。

還有部分學者就資源型城市如何克服“資源詛咒”難題以及城市轉型升級進行了大量研究,如,胡援成和肖德勇[14]研究發(fā)現(xiàn)提高人力資本積累是解決“資源詛咒”問題的關鍵;武芳梅[15]提出資源豐富地區(qū)可以通過大力發(fā)展非資源型產(chǎn)業(yè),促進產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展等措施,達到長期穩(wěn)定增長目標;景普秋[16]提出自然資源收益分配機制的合理性、相關法律法規(guī)的完善性皆是資源型城市避免“資源詛咒”的重要影響因素;賀燦飛和朱彥剛[17]認為資源密集型產(chǎn)業(yè)可以通過產(chǎn)業(yè)集群的方式吸引資源流入,從而促進已有資源型產(chǎn)業(yè)轉型升級;Sala-i-Martin和Subramanian[18]采用尼日利亞相關數(shù)據(jù),實證得出自然資源對經(jīng)濟增長具有非線性負相關,并提出自由資源分配給公眾可以有效解決“資源詛咒”難題;王偉和孫雷[19]提出資源型城市可以通過增加創(chuàng)新投入,產(chǎn)生正反饋疊加效應,從而提高產(chǎn)業(yè)競爭力;曾堅和張彤彤[20]通過整理國外資源型城市轉型升級成功經(jīng)驗,提出資源型城市應切實發(fā)揮政府財政作用、大力發(fā)展資源替代產(chǎn)業(yè);李博和張旭輝[21]提出推進資源型城市轉型升級需要充分考慮其所處工業(yè)化階段,逐步推動服務業(yè)和制造業(yè)融合發(fā)展。孫天陽等[22]構建DID模型,提出資源枯竭型城市扶持政策對其人均GDP、就業(yè)以及轉型升級均具有重要促進作用;余利娥和佟乾瑞[23]在分析政府、企業(yè)和居民三方利益的基礎上,提出資源型城市轉型升級既需要政府的財政支持,同時也離不開企業(yè)和居民的積極參與。

綜上所述,學者就“資源詛咒”現(xiàn)象的原因和解決途徑進行了大量研究,但是,主流經(jīng)濟學理論尚無法真正揭示這一現(xiàn)象背后的本質。因此,本文基于新結構經(jīng)濟學理論,提出資源型城市由“資源詛咒”邁向“資源祝福”的正確思路,并且采用增長甄別與因勢利導(Growth Identification and Facilitation Framework,以下簡稱GIFF框架)進行案例分析。本文創(chuàng)新點可能包括以下三點:第一,基于新結構經(jīng)濟學理論,從要素稟賦及其結構所決定的比較優(yōu)勢的視角論述“資源詛咒”現(xiàn)象出現(xiàn)的原因以及資源型城市產(chǎn)業(yè)轉型升級的必要性和內在邏輯;第二,采用GIFF框架,從要素稟賦及其結構出發(fā)確定資源型城市產(chǎn)業(yè)轉型升級的方向,并進一步探究政府因勢利導對資源型城市轉型升級的重要作用;第三,選擇大同市進行典型案例分析,以為其他資源型城市轉型升級提供通用的邏輯和框架。

三、新結構經(jīng)濟學關于資源型城市轉型的分析框架

新結構經(jīng)濟學是以“一個中心,三個基本點”(要素稟賦及其結構為中心,結構內生、扭曲內生和運行內生為三個基本點)作為研究視角,以一個經(jīng)濟體的要素稟賦及其結構(自然資源、勞動力和資本)作為分析起點。具體而言,在一個經(jīng)濟體中,每個時點上的要素稟賦決定了該經(jīng)濟體在特定時點上的總預算,而要素稟賦結構決定了要素的相對價格。競爭性市場中的要素相對價格能夠反映要素的相對稀缺性,只有存在這樣的價格體系,企業(yè)家才會為了自己的利潤最大化而去按照要素稟賦結構所決定的比較優(yōu)勢來選擇技術和產(chǎn)業(yè)。一個經(jīng)濟體的生產(chǎn)結構內生于其要素稟賦結構,因為要素稟賦結構決定在每個時點上經(jīng)濟體的比較優(yōu)勢,進而決定最適宜的產(chǎn)業(yè)結構和技術結構,不同的產(chǎn)業(yè)和技術具有不同的特征,對資本、技術、基礎設施、制度安排的要求也不盡相同,因此要最大程度地釋放產(chǎn)業(yè)和技術的生產(chǎn)力,需要最適宜的基礎設施和制度安排。所以基礎設施和制度安排也內生于一個經(jīng)濟體在每個時點上由要素稟賦結構所決定的生產(chǎn)結構。隨著要素稟賦及其結構的逐步升級,企業(yè)會自發(fā)地選擇具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)并根據(jù)要素稟賦結構的提升而升級其產(chǎn)業(yè)結構和技術結構,相應地,“硬”的基礎設施和“軟”的制度安排也會逐步完善,這是促進產(chǎn)業(yè)結構和技術結構升級的基本保障。反過來,最適宜的上層建筑能夠通過促進生產(chǎn)結構轉型,促使要素稟賦結構得以更快地提高,也即要素稟賦結構決定生產(chǎn)結構[24],進一步?jīng)Q定上層建筑中“硬”基礎設施和“軟”各種制度安排,而上層建筑的各種制度安排反作用于生產(chǎn)結構。如果一個經(jīng)濟體按照這種方式運行(圖1),則能夠發(fā)揮要素稟賦結構的內生作用,實現(xiàn)經(jīng)濟體制與經(jīng)濟效率的良性循環(huán),獲得較大的經(jīng)濟剩余。

圖1 新結構經(jīng)濟學“結構循環(huán)傳導”圖

(一)新結構經(jīng)濟學視角下“資源詛咒”現(xiàn)象的本質及發(fā)生機制

自然資源是指地球上存在的、可以被人類用于生產(chǎn)和生活的物質和能源,具有有限性、稀缺性、價值性、非替代性和互動性等特點。自然資源是人類社會生存和發(fā)展的重要基礎,對經(jīng)濟體發(fā)展有著重要作用,但同時資源的有限性、稀缺性,也使得只依賴于自然資源的經(jīng)濟無法實現(xiàn)長期穩(wěn)定發(fā)展[25]。“資源詛咒”現(xiàn)象是指資源豐富的地區(qū)發(fā)展弱于其他城市的現(xiàn)象,即資源優(yōu)勢反而抑制經(jīng)濟長期可持續(xù)增長,許多經(jīng)濟學理論對該現(xiàn)象產(chǎn)生原因進行論述,但仍然存在較大的爭議。基于新結構經(jīng)濟學理論,林毅夫[5]認為造成“資源詛咒”現(xiàn)象發(fā)生的原因主要源于以下幾個方面(見圖2):其一(資源總量未知),自然資源在某一時點的存量無法準確估計,且開發(fā)和利用涉及到政府、企業(yè)和社會公眾的多方利益關系,使得資源開發(fā)權的獲取和資源利益的分配中存在嚴重的信息不對稱問題,導致私營企業(yè)可能以低價或非正當手段獲取資源開發(fā)權,更容易產(chǎn)生政府尋租、賄賂和腐敗問題。其二(供需彈性較小,價格變動幅度大),自然資源供給量相對固定且技術、成本限制較高,資源價格波動將導致產(chǎn)業(yè)和政府的收入面臨著較大的不確定性。一方面,資源價格變動將直接影響資源型產(chǎn)業(yè)利潤收入,使得產(chǎn)業(yè)利潤收入和盈利能力波動幅度較大,不利于產(chǎn)業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展。另一方面,要素的相對價格在一定程度反映要素的豐裕程度,資源價格波動較大將使得要素相對價格變動頻率升高,這不利于政府及時調整發(fā)展戰(zhàn)略,并且資源的價格波動也將導致政府無法準確預判財政收入,不利于政府在產(chǎn)業(yè)轉型升級過程中充分發(fā)揮因勢利導作用。其三(自然資源總量固定),自然資源具有一定的數(shù)量和儲量,隨著人類不斷的開發(fā)利用和消耗,自然資源逐漸變得非常稀缺甚至消失,此時與該資源密切相關的產(chǎn)業(yè)將不再具備原來的比較優(yōu)勢,企業(yè)的自生能力與盈利能力也將大大減弱,企業(yè)將面臨著巨大的發(fā)展瓶頸和挑戰(zhàn),此時若無新的增長點將可能導致經(jīng)濟停滯甚至崩潰。其四(引進不具有比較優(yōu)勢的先進產(chǎn)業(yè)),豐富的自然資源更容易讓政府實施趕超戰(zhàn)略,大力引進先進產(chǎn)業(yè)以助力經(jīng)濟的結構轉型和升級。但基于資源型國家或地區(qū)當下資源要素稟賦現(xiàn)狀,引入的先進產(chǎn)業(yè)并不符合比較優(yōu)勢,從而導致先進產(chǎn)業(yè)缺乏自生能力、存活概率較低,政府不得不增加對其的財政補貼以維持企業(yè)的基本需求,最終將擠出其他基礎設施建設等經(jīng)濟發(fā)展的必要投入,產(chǎn)生政府尋租和腐敗問題,不利于經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

圖2 “資源詛咒”分析示意圖

(二)新結構經(jīng)濟學視角下資源型城市產(chǎn)業(yè)轉型升級的必要性和內在邏輯

新結構經(jīng)濟學強調要素稟賦及其結構驅動的產(chǎn)業(yè)結構升級的理論機制,指出隨著一國或地區(qū)經(jīng)濟的不斷發(fā)展,要素稟賦及其結構也處于動態(tài)變化之中,產(chǎn)業(yè)結構也將隨之發(fā)生改變,即要素稟賦及其結構驅動產(chǎn)業(yè)結構升級[26-28]。一般而言,資源型城市是指以自然資源開發(fā)和加工為主導的城市,其經(jīng)濟發(fā)展高度依賴于資源的開采和利用。依賴著豐富的自然資源,經(jīng)濟發(fā)展初期資源依賴型產(chǎn)業(yè)得到迅速發(fā)展,擠占了本地區(qū)大量土地、勞動力和資本等市場要素,導致資源配置的偏向,農(nóng)業(yè)、服務業(yè)和傳統(tǒng)制造業(yè)等其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢[29],隨之而來的是資源型產(chǎn)業(yè)結構變得固化且單一,最終將導致經(jīng)濟脆弱性和不可持續(xù)性風險較大。基于上述分析,本文認為資源型城市必須通過產(chǎn)業(yè)轉型升級以減弱資源依賴性問題,從而獲得經(jīng)濟可持續(xù)增長。一方面,產(chǎn)業(yè)轉型升級通過加快非資源型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,提升產(chǎn)業(yè)多樣性和多元化,從而增加資源型城市經(jīng)濟的韌性和適應力,不斷推動資源型城市往更加可持續(xù)的發(fā)展方向轉變;另一方面,產(chǎn)業(yè)轉型升級可以促進傳統(tǒng)資源型產(chǎn)業(yè)向高附加值、技術密集型產(chǎn)業(yè)轉型,減少其對自然資源的依賴,降低環(huán)境污染,保護生態(tài)環(huán)境,實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調發(fā)展。

基于新結構經(jīng)濟學的視角,在資源型城市的經(jīng)濟發(fā)展過程中,其自然資源消耗不斷減少,勞動力成本逐漸增加,資本要素逐漸積累,資本勞動比逐步提高,從而導致要素稟賦及其結構將會隨著時間的推移而發(fā)生改變,由要素稟賦所決定的(潛在)比較優(yōu)勢也在發(fā)生改變,產(chǎn)業(yè)為獲得最低生產(chǎn)成本需選擇使用最便宜、最富裕的生產(chǎn)要素,即需要發(fā)展符合(潛在)比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。具體而言,在資源型產(chǎn)業(yè)方面,資源紅利的逐漸消失以及要素稟賦及其結構的不斷升級將使得資源型產(chǎn)業(yè)不再符合當下的比較優(yōu)勢,此時需要對資源產(chǎn)業(yè)進行結構調整和轉型,使其轉向更加多元化和高附加值的產(chǎn)業(yè)領域,從而減少對傳統(tǒng)資源的依賴。一方面,資源型產(chǎn)業(yè)通過技術創(chuàng)新、研發(fā)投入和產(chǎn)業(yè)升級,實現(xiàn)從資源驅動型到技術驅動型的轉變,即進行產(chǎn)業(yè)內升級;另一方面,資源型產(chǎn)業(yè)還可以通過抱團轉移等方式,通過整合資源、規(guī)模效應以及產(chǎn)業(yè)集聚效應,實現(xiàn)更廣泛的合作與競爭,進行產(chǎn)業(yè)鏈條和價值鏈的延伸,推動產(chǎn)業(yè)鏈的轉型升級。在非資源型產(chǎn)業(yè)方面,資源優(yōu)勢的逐漸消失使得資源型產(chǎn)業(yè)的擠出效應減弱,從而給其他產(chǎn)業(yè)提供了巨大的發(fā)展空間。非資源型產(chǎn)業(yè)對有限的自然資源依賴性較少,且在長期內更具可持續(xù)性和穩(wěn)定性,可以有效替代資源型產(chǎn)業(yè)的主導地位;此外,非資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期需要更多的資金用于技術創(chuàng)新、產(chǎn)品研發(fā)和市場推廣等,隨著資本要素逐步積累,高附加值的非資源型產(chǎn)業(yè)逐漸符合該時點下的該地區(qū)(潛在)比較優(yōu)勢,具有可持續(xù)發(fā)展?jié)摿?見圖3)。

圖3 資源型產(chǎn)業(yè)和非資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑

在資源型城市發(fā)展過程中,不僅需要以要素稟賦及其結構所決定的具有動態(tài)效應的比較優(yōu)勢來決定產(chǎn)業(yè)結構,還需要充分考慮有效市場和有為政府的協(xié)同效應對產(chǎn)業(yè)轉型升級的重要作用。一方面,要素稟賦的相對稀缺性需要通過相對價格來體現(xiàn),基于供求關系和市場競爭的經(jīng)濟邏輯,要素稟賦所決定的比較優(yōu)勢需要依賴有效市場發(fā)揮作用。市場的價格機制可以反映生產(chǎn)要素的相對稀缺性,是企業(yè)在有限資源下進行合理的決策和行為的前提,可以助力產(chǎn)業(yè)及時調整要素投入以獲取最大的經(jīng)濟利潤,同時市場的競爭機制可以使得有限的資源得到更好地利用,推動資源優(yōu)化配置到具有競爭力的產(chǎn)業(yè)和領域。另一方面,資源型城市的產(chǎn)業(yè)轉型升級也離不開政府的因勢利導作用。政府可以推動產(chǎn)業(yè)按照要素稟賦結構所決定的(潛在)比較優(yōu)勢進行轉型升級,使得產(chǎn)業(yè)所使用的生產(chǎn)要素成本最小、凈資本積累最快。同時,除生產(chǎn)成本外,企業(yè)利潤還應受到交易成本的影響,交易成本主要包括管理費用、外部協(xié)調費用以及軟的制度安排和硬的基礎設施等,有為政府通過完善符合(潛在)比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)發(fā)展的軟的制度安排,并不斷完善硬的基礎設施來降低交易費用,如物流費用等。在產(chǎn)業(yè)轉型升級過程中,因勢利導的有為政府還將發(fā)揮激勵作用,對開創(chuàng)性企業(yè)采用財政手段進行補貼以推動其創(chuàng)新發(fā)展并維持其在新興產(chǎn)業(yè)中的優(yōu)勢地位。

(三)資源型城市轉型的方法:增長甄別與因勢利導模型

基于新結構經(jīng)濟學理論,本文認為產(chǎn)業(yè)結構的轉型與升級應從要素稟賦及其結構出發(fā),根據(jù)要素的相對價格選擇具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)作為未來發(fā)展方向,使得企業(yè)在生產(chǎn)過程中具備最少的生產(chǎn)成本,通過有效市場和有為政府的協(xié)同效應降低交易成本,實現(xiàn)最大的營業(yè)利潤,最終提升產(chǎn)業(yè)的競爭力和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。[30]

為更好地判定并識別經(jīng)濟體產(chǎn)業(yè)轉型升級的方向,基于產(chǎn)業(yè)結構內生于要素稟賦及其結構的理論基礎上,林毅夫教授和塞萊斯汀·孟加[31]提出GIFF框架,在市場通過價格機制有效反映不同要素稀缺程度的基礎上,通過甄別經(jīng)濟體要素稟賦及其結構所決定的(潛在)比較優(yōu)勢來選擇合適的產(chǎn)業(yè),并充分發(fā)揮政府的因勢利導作用來不斷完善企業(yè)所面臨的軟的制度安排和硬的基礎設施等來降低交易費用。與主流經(jīng)濟學理論中對照參考發(fā)達國家的產(chǎn)業(yè)結構來進行轉型升級的做法相比,GIFF框架主要有以下優(yōu)勢:一是,GIFF框架充分考慮到地區(qū)要素稟賦結構的差異性以及勞動生產(chǎn)率的變動,通過人均GDP、資本勞動比、產(chǎn)業(yè)結構等指標來找尋合適的參照目標對象,并基于自身要素稟賦及其結構選取具有(潛在)比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)作為產(chǎn)業(yè)轉型升級的方向,可以有效避免照搬發(fā)達城市或地區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策導致脫離實際的產(chǎn)業(yè)培育。二是,GIFF框架在市場的基礎上重視政府對經(jīng)濟發(fā)展的重要干預作用,通過診斷產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中各種軟硬基礎設施約束對政府促成產(chǎn)業(yè)轉型升級提出具體政策建議,從而充分發(fā)揮政府的因勢利導作用,避免政府因“無知”而“無為”或“亂為”[32-33]。該框架具有諸多優(yōu)勢,目前已被國內外學者廣泛運用,如Xua和Hager[34]基于GIFF框架來分析尼泊爾的增長機會以及未來轉型升級的路徑,提出尼泊爾應積極承接中國工業(yè)轉移,以創(chuàng)造大量就業(yè),并促進結構性轉型;Lin和Xu[35]、Dehghan等[36]、Afolabi等[37]、Gurbuz和Tuncer[38]分別將GIFF框架應用于伊朗、多哥、烏干達以及土耳其等國家,為其未來產(chǎn)業(yè)轉型升級提供重要方向。同時,國內學者趙祚翔[39]以毛里求斯、埃塞俄比亞以及盧旺達作為典型案例,闡述GIFF分析框架的合理性;胡凱等[40]、朱蘭等[41]、邢蕓和曾曉東[42]分別以GIFF框架分析了蘭州新區(qū)、寧波以及中國農(nóng)村教育的發(fā)展問題。

GIFF分析框架主要分為兩個大模塊和六個具體步驟,因此該方法又被稱為兩軌六步法,其中,兩軌主要是指甄別具有(潛在)比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)和政府的因勢利導,六個具體步驟包括:

第一步,甄選具有潛在比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。使用要素稟賦結構和人均收入為判斷依據(jù),找尋與研究對象要素稟賦結構相似、且人均收入處于其2-3倍或與其20年前發(fā)展水平相似的高速增長經(jīng)濟體作為目標參照物,分析其已經(jīng)發(fā)展成熟的產(chǎn)品和對經(jīng)濟貢獻較大的主導產(chǎn)業(yè),并將這些產(chǎn)業(yè)視為研究對象可能具有(潛在)比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè),列舉出未來可能發(fā)展的產(chǎn)業(yè)清單。

第二步,剖析已自發(fā)形成的具有(潛在)比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足的原因。對于本地區(qū)已經(jīng)有部分企業(yè)涉及的(潛在)比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),對比研究對象與目標參照地區(qū)在技術水平或產(chǎn)業(yè)環(huán)境上的差異,找到可能阻礙企業(yè)良性發(fā)展或阻礙后來者進入該產(chǎn)業(yè)的基礎設施障礙或制度環(huán)境障礙,并有針對性地采取政策措施消除障礙。

第三步,采用招商引資等方式培育尚未進入的具有(潛在)比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。對于目前尚未進入的具有(潛在)比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),政府可以通過培育本地新產(chǎn)業(yè)和招商引資國內外企業(yè)兩種途徑。通過對比研究對象與目標參照在基礎設施、營商環(huán)境等方面的差距,進一步通過政府干預等手段對其進行改善以消除這些新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的軟、硬障礙。

第四步,基于研究對象特殊的稟賦發(fā)展具有需求的新產(chǎn)業(yè)。隨著科技進步和社會發(fā)展,各種新產(chǎn)業(yè)不斷涌現(xiàn),新產(chǎn)業(yè)不僅在經(jīng)濟上具有巨大潛力,也會對社會和環(huán)境產(chǎn)生深遠影響。因此,政府還應深入挖掘本地獨特的資源稟賦,開發(fā)符合市場需求的新產(chǎn)品和服務,密切關注和支持本地區(qū)特色新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

第五步,改善研究對象基礎設施和營商環(huán)境。在基礎設施落后、商業(yè)環(huán)境欠佳的國家,政府資源有限導致無法顧及地區(qū)整體基礎建設的改善,因此,往往可以通過設立經(jīng)濟特區(qū)或產(chǎn)業(yè)園區(qū)等措施,集中改善基礎設施和營商環(huán)境,吸引企業(yè)投資于具有潛在比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè),形成產(chǎn)業(yè)集群,提高產(chǎn)業(yè)競爭力。

第六步,通過財政補貼、稅收優(yōu)惠等措施激勵補償先行企業(yè)。符合比較優(yōu)勢的先行企業(yè)或處于發(fā)展初期的產(chǎn)業(yè)往往需應對巨大的技術風險、市場不確定性和資金壓力,需要政府提供限定期限的政策優(yōu)惠對先行企業(yè)進行外部性補償,幫助企業(yè)逐步提升自生能力。

四、大同市產(chǎn)業(yè)轉型升級案例分析

(一)發(fā)展現(xiàn)狀:因煤而興、因煤而困

大同市是中國山西省下轄的地級市之一,以煤炭資源豐富而聞名,是中國重要的能源基地之一。改革開放以來,大同市的煤炭產(chǎn)業(yè)得以快速發(fā)展,大型煤礦相繼建立,煤炭產(chǎn)量逐年增長,煤炭產(chǎn)業(yè)得到快速發(fā)展并成為當?shù)亟?jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)。2019—2022年,大同市規(guī)模以上工業(yè)增加值增速分別為6%、7.7%、9%和5.5%,與此同時煤炭工業(yè)增加值增速分別為10.8%、7.9%、12.4%和4.6%,非煤工業(yè)增加值增速分別為1.5%、7.6%、5.3%和7.3%。

(二)要素稟賦結構及其比較優(yōu)勢分析

從自然資源來看,大同市煤炭等資源儲量較大,自然資源優(yōu)越。煤炭作為大同重要的資源稟賦,盡管目前仍有巨大存量,但與改革開放時期的存量相比存在明顯差異,并且受當前能源開采相關規(guī)定的限制,煤炭等自然資源的比較優(yōu)勢正在逐漸消失,僅僅依靠煤炭已經(jīng)無法支撐整個城市的發(fā)展。除煤炭資源外,大同市還具有多種金屬和非金屬礦物、礦產(chǎn)資源,這些金屬和非金屬礦產(chǎn)資源的發(fā)現(xiàn)與開發(fā),對于大同的經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結構調整具有積極意義。從勞動力稟賦來看,大同市勞動力數(shù)量相對充裕,工資較低。據(jù)2022年人口抽樣調查,大同常住人口約為310.0萬人,相對于2021年的309.9萬人有所增加,人口總量仍然較大且有著豐富的勞動力存量。此外,2022年大同市城鎮(zhèn)新增就業(yè)為5.2萬人,在崗職工平均工資約為82387元,低于山西省及全國平均工資。從資本稟賦來看,大同市前期資本積累不足,資本短缺問題嚴重。2021年大同金融機構本外幣各項存貸款余額分別為4355億元和2263億元,比年初增長約12.4%和13.8%,金融機構的存貸比約為52%,低于我國全國平均水平,這說明大同市金融機構具有一定的債務杠桿壓力,對新增投資提供資金和貸款的壓力較大。從基礎設施建設來看,2021年大同市年末實有城市道路面積為2582萬平方米,人均城市道路面積(4)人均道路面積=年末實有城市道路面積/年平均人數(shù)。約為8.17平方米,與太原市和全國平均水平均具有較大差距。從地理位置和歷史文化來看,大同市地理位置優(yōu)越,交通便利,距離北京約330公里、太原約290公里,是連接華北和西北地區(qū)的重要樞紐城市,也是我國42個綜合交通樞紐城市之一,交通設施較為齊全。并且大同市作為我國九大古都之一,具有獨特的人文、自然景觀,在發(fā)展旅游業(yè)方面具有強大潛力。

基于大同市稟賦結構分析,本文認為目前大同市仍然具有一定的比較優(yōu)勢,可以發(fā)展能源密集型和勞動密集型的產(chǎn)業(yè),并且大同市地理位置優(yōu)越、交通網(wǎng)絡發(fā)達,可以充分發(fā)揮自然資源和歷史文化稟賦,不斷利用自身獨特優(yōu)勢積極融入京津冀市場,率先突破文旅康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)。

(三)基于GIFF框架下大同市產(chǎn)業(yè)轉型升級方向

基于對大同市要素稟賦及其結構的分析,本文使用GIFF框架確定大同市未來轉型升級的方向和路徑。一方面,確定具有(潛在)比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)目錄。2021年,大同市人均GDP為54391元,三大產(chǎn)業(yè)結構占比分別為6.05%:42.47%:51.48%,以第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)為主。按照目標參照城市選取原則,本文將2021年人均GDP在108782-163173元之間且以第二、三產(chǎn)業(yè)占比相似的城市按照GDP增長率進行排序,選取5個城市作為參照城市,依次為泰州市、煙臺市(產(chǎn)業(yè)結構最為相似)、宜昌市、蕪湖市、馬鞍山市(5)人均GDP在108782-163173元之間且以第二、三產(chǎn)業(yè)占比相似的城市主要有天津市、包頭市、南通市、揚州市、鎮(zhèn)江市、泰州市、舟山市、紹興市、寧波市、合肥市、馬鞍山市、蕪湖市、龍巖市、廈門市、青島市、濟南市、煙臺市、武漢市、宜昌市、長沙市、珠海市等城市,其中,排除城市等級差異較大的城市即天津市、合肥市、廈門市、寧波市、濟南市、武漢市、長沙市等直轄市和省會城市,以及排除城市規(guī)模和自然資源差異較大的城市即珠海市、南通市、揚州市等。,相關指標得分如表2所示。

表2 2021年大同市及其目標參考城市人均GDP、地區(qū)生產(chǎn)總值和各產(chǎn)業(yè)占比

通過對比分析以上城市的主導產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)(見表3),可知在參照城市的產(chǎn)業(yè)中,汽車產(chǎn)業(yè)、精細化工產(chǎn)業(yè)、高端裝備產(chǎn)業(yè)、生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)、新材料產(chǎn)業(yè)、電子信息產(chǎn)業(yè)等七大產(chǎn)業(yè)皆具有比較優(yōu)勢,可成為未來大同市產(chǎn)業(yè)轉型升級的重點發(fā)展方向。

表3 大同市所參考目標城市的主導產(chǎn)業(yè)

結合大同市要素稟賦及其結構所選擇的具有比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。首先,依據(jù)大同市資源要素稟賦優(yōu)勢,著重發(fā)展新能源和新材料產(chǎn)業(yè)。大同市可以利用豐富的煤炭資源,推動清潔能源技術的研發(fā)和應用,例如發(fā)展煤制油、煤制氣等清潔能源項目,也可考慮發(fā)展太陽能、風能等可再生能源產(chǎn)業(yè),促進新能源與傳統(tǒng)能源的協(xié)同發(fā)展。此外,大同市還具有豐富的石墨資源,在新材料產(chǎn)業(yè)具有比較優(yōu)勢,有利于發(fā)展具有領先水平的石墨烯產(chǎn)業(yè)。

其次,依據(jù)大同市能源和勞動密集的優(yōu)勢,積極發(fā)展能源密集型和勞動密集型的汽車產(chǎn)業(yè)和電子信息產(chǎn)業(yè)。新能源汽車產(chǎn)業(yè)及其配套產(chǎn)業(yè)在山西省已經(jīng)初步完成建設,因此,大同市可以依托山西省豐富的自然資源稟賦,以及自身的能源密集和新能源優(yōu)勢,大力發(fā)展新能源汽車產(chǎn)業(yè)。同時,大同市具有初級勞動力的稟賦優(yōu)勢與低廉電價,可以為勞動力和能源雙密集的電子信息產(chǎn)業(yè)提供良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎。

再次,依據(jù)大同市優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢和豐富的文旅資源,積極融入京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)體系,大力發(fā)展文旅產(chǎn)業(yè)。大同市具有臨近京津冀的地理優(yōu)勢,通過加強與周邊地區(qū)的聯(lián)系,大力承接京津冀的上游制造業(yè)產(chǎn)業(yè),實現(xiàn)資源共享、互補協(xié)作,加快融入京津冀一體化建設。另外,大同市還擁有眾多自然景觀、歷史文化遺跡等文旅資源,可以將文旅康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)作為未來非資源型產(chǎn)業(yè)轉型重點方向。

最后,依據(jù)良好的醫(yī)藥生產(chǎn)基礎和高端裝備產(chǎn)業(yè)基礎,大力發(fā)展醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)和裝備制造產(chǎn)業(yè)。大同擁有大批醫(yī)藥類企業(yè),已形成了以醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園為核心,發(fā)酵原料藥及中間體、現(xiàn)代制劑藥、中草藥提取制劑藥等三大制藥領域協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)集群格局,未來應基于現(xiàn)有醫(yī)藥生產(chǎn)基礎,大力發(fā)展大宗化學原料藥生產(chǎn)。此外,大同還具備高端裝備制造基地,齒輪產(chǎn)業(yè)和軌道交通裝備產(chǎn)業(yè)基礎較為雄厚,未來可以依托中車等龍頭企業(yè),吸引更多裝備制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)進駐大同,并大力發(fā)展機械配件加工、重型汽車及配套、煤機制造等產(chǎn)業(yè)服務于裝備制造業(yè)。

(四)基于GIFF框架下有為政府因勢利導主要舉措

根據(jù)新結構經(jīng)濟學理論,政府需要因勢利導地制定產(chǎn)業(yè)政策,破除產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸,將具有(潛在)比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)轉化為具有(現(xiàn)實)比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè),以此助推產(chǎn)業(yè)發(fā)展和實現(xiàn)資本積累,從而更好地實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉型升級。基于GIFF框架,本文從以下五個方面來論述有為政府的因勢利導作用:

其一,針對于已有的且具有比較優(yōu)勢的醫(yī)藥產(chǎn)業(yè),大同市政府應分析該類產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸,找到可能阻礙其提升產(chǎn)品質量、降低交易費用的基礎設施或制度環(huán)境等障礙,并采取政策措施消除這些障礙。在醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中,大同市政府應依托國家級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)政策,積極引導資源、資本、技術、項目、人才向醫(yī)藥園區(qū)集中,竭力打造國內獨具特色的中草藥生產(chǎn)研發(fā)基地和規(guī)模化功能型養(yǎng)生養(yǎng)老基地,不斷完善園區(qū)基礎設施,在招商引資、地方政策、人才扶持和行政服務等方面給予大力支持。在裝備制造業(yè)方面,大同市政府應該依托自身的要素稟賦結構決定的比較優(yōu)勢,對既有裝備制造業(yè)進行升級,完善裝備制造業(yè)產(chǎn)業(yè)的頂層設計,形成裝備制造產(chǎn)業(yè)集群,推動大同市裝備制造業(yè)發(fā)展。

其二,針對于尚未涉足的具有潛在比較優(yōu)勢的新能源、新材料、信息技術等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),大同市政府可以通過定向招商、以商招商等方式加快構建產(chǎn)業(yè)基礎,并消除產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的軟、硬障礙。不斷完善對外開放政策,最大限度放寬投資準入限制,加大招商引資和產(chǎn)業(yè)升級對接力度;著力構建對外開放合作交流平臺,優(yōu)化投資環(huán)境,增強服務功能,吸引世界和國內500強企業(yè)聚集;積極引進資金、技術、管理、人才、經(jīng)營模式和優(yōu)秀團隊,實現(xiàn)“引資”與“引智”的有機結合。

其三,針對特有稟賦條件下的具有(潛在)比較優(yōu)勢的通用航空產(chǎn)業(yè),大同市政府應加快推動民航基礎設施完善,為通用航空留出發(fā)展空間,重點建設大同機場國際航站改造和擴能項目,擴建航站樓、延長跑道,進一步完善通用航空基礎設施。加快實施靈丘通用航空產(chǎn)業(yè)園項目和陽高通用機場建設項目,提升通用中小型機場運營能力,鼓勵政府購買服務,采用多元化機隊,強化人工增雨、農(nóng)業(yè)航化作業(yè)、航空護林、電力巡檢、工業(yè)勘察等作業(yè)效率。加強公安、消防等多方聯(lián)動,開展京津冀區(qū)域應急救援、城市消防、空中巡邏、環(huán)境監(jiān)測等服務,強化城市精細化、智能化管理。

其四,針對大同市目前基礎設施和營商環(huán)境的改進措施。大同應匯集多元力量進行基礎建設,打造與轉型升級產(chǎn)業(yè)相適應的產(chǎn)業(yè)園區(qū),加大園區(qū)基礎設施和公共服務平臺建設的投入力度,在保障園區(qū)水、電、路、通訊、網(wǎng)絡等硬的基礎設施通暢的基礎上,將特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)打造成為集工作、生活、娛樂為一體的區(qū)域性整體,通過完善軟硬基礎設施降低企業(yè)入駐的生產(chǎn)生活成本,提高入駐意愿。

五、結論及政策建議

本文基于新結構經(jīng)濟學理論,以要素稟賦及其結構作為邏輯起點,從理論上闡述了“資源詛咒”形成的原因以及轉型升級的必要性與緊迫性,并基于GIFF框架探究資源型城市進行產(chǎn)業(yè)轉型升級的路徑。本文選取陜西省大同市這個典型的資源型城市作為研究對象進行案例分析,從而為資源型城市轉型升級提供重要的借鑒和參考。基于上述分析,本文主要有如下幾點政策建議:

第一,資源型城市為避免陷入“資源詛咒”應發(fā)展具有(潛在)比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè),大力推動產(chǎn)業(yè)轉型升級,積極發(fā)展非資源型產(chǎn)業(yè)。資源型城市應基于要素稟賦及其結構決定的(潛在)比較優(yōu)勢,積極推進產(chǎn)業(yè)結構調整,加快發(fā)展以高新技術、服務業(yè)、現(xiàn)代制造業(yè)為主導的非資源型產(chǎn)業(yè)。在找尋產(chǎn)業(yè)轉型升級方向上,各地區(qū)應合理利用GIFF框架來找尋產(chǎn)業(yè)轉型升級方向,從要素稟賦及其結構、經(jīng)濟發(fā)展階段等方面選擇具有(潛在)比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè),從而避免趕超導致的選擇失誤等問題。

第二,資源型產(chǎn)業(yè)和非資源型產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程中具有不同的特點,應根據(jù)當時點下地區(qū)要素稟賦及其結構來實施產(chǎn)業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略。針對不具備(潛在)比較優(yōu)勢的資源型產(chǎn)業(yè),政府應通過引導和支持企業(yè)進行技術創(chuàng)新、產(chǎn)品升級等措施,使產(chǎn)業(yè)向技術密集型、知識密集型方向轉型,提高產(chǎn)業(yè)附加值和市場競爭力,實現(xiàn)資源型產(chǎn)業(yè)新舊動能轉換。針對具有(潛在)比較優(yōu)勢的非資源型產(chǎn)業(yè)如高端制造業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)等,政府應通過鼓勵投資、減稅優(yōu)惠等產(chǎn)業(yè)政策,不斷吸引和扶持新興產(chǎn)業(yè)相關企業(yè),逐步形成產(chǎn)業(yè)集群。同時,政府還應加快推進園區(qū)和技術平臺建設,不斷完善基礎設施建設、降低交易成本,提高企業(yè)自生能力。

第三,資源型城市應充分利用有效市場和有為政府的互動調節(jié)機制,充分利用政策工具的因勢利導作用來推動產(chǎn)業(yè)轉型升級。產(chǎn)業(yè)轉型升級的過程離不開政府的因勢利導作用,各地區(qū)應立足于各產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀以及與先進產(chǎn)業(yè)的發(fā)展差距,不斷完善軟的制度環(huán)境和硬的基礎設施,降低產(chǎn)業(yè)交易成本,將(潛在)比較優(yōu)勢轉化為(現(xiàn)實)比較優(yōu)勢,按照比較優(yōu)勢來發(fā)展經(jīng)濟[43]。但在實施過程中也要避免政府的趕超,應當注重市場機制的作用,尊重市場規(guī)律和企業(yè)主體地位,以市場為導向,推動產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展,實現(xiàn)政府與市場有效的互補與協(xié)同。