自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記改革的制度檢視與立法完善

關(guān)鍵詞：自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記；自然資源所有權(quán)；物權(quán)保障；生態(tài)空間登記

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記（以下簡稱“自然資源登記”）是所有權(quán)維度以自然資源為對象展開的制度謀劃。作為一項在不動產(chǎn)登記已成體系后提出的新探索，如何界定自然資源登記的功能、性質(zhì)、范圍、法律效力，既關(guān)系到自然資源所有權(quán)“由虛向?qū)崱钡膶嶓w法律規(guī)則走向，更是有效統(tǒng)合自然資源登記與不動產(chǎn)登記，促進登記制度體系化的重要問題。一方面，2019年自然資源部等部門印發(fā)的《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）提出自然資源登記旨在“推動建立歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”。這表明自然資源登記改革的制度定位系“公私兼顧”，同時支撐作為法定物權(quán)的所有權(quán)行使和行政監(jiān)管權(quán)的履行，但公私雙重目標的關(guān)系構(gòu)造、權(quán)重配置、實現(xiàn)順位并未得到政策明示，尚有待立法厘清。另一方面，《自然資源部2024年立法工作計劃》將《不動產(chǎn)登記法》列為首項擬出臺類立法項目。《不動產(chǎn)登記法（征求意見稿）》將“國家自然資源所有權(quán)”納入不動產(chǎn)登記法律體系，確立了自然資源登記與不動產(chǎn)登記一體適用《民法典》物權(quán)登記原理的基本立法路徑，奠定了自然資源登記應突出物權(quán)登記屬性、顯化財產(chǎn)利益的立法導向。

通過上述自然資源登記改革政策與立法探索的交互檢視，可以發(fā)現(xiàn)如下法律問題：第一，當前自然資源登記改革的政策實踐側(cè)重服務于生態(tài)監(jiān)管的保護性登記目標，登記范圍力求針對全部自然資源實現(xiàn)“全覆蓋”。這與《不動產(chǎn)登記法（征求意見稿）》將具有財產(chǎn)屬性的自然資源納入物權(quán)登記的立法布局存在一定沖突，且導致自然資源登記與行政調(diào)查的功能混同。自然資源登記承載的“保護嚴格、監(jiān)管有效”等公法目標的實現(xiàn)限度，如何與物權(quán)登記規(guī)則協(xié)調(diào)亟待立法回應。第二，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革在國有和集體領(lǐng)域一體推進，《暫行辦法》規(guī)定自然資源登記堅持資源公有（第2 條），登記自然資源的所有權(quán)（第3 條），界定各類自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)主體、劃清全民所有和集體所有之間的邊界…… 劃清不同集體所有者的邊界（第4 條）。但自然資源登記實踐主要針對國家所有權(quán)展開，集體所有權(quán)游離于自然資源登記和不動產(chǎn)登記之間，其登記能力和法律地位應如何設(shè)計，集體所有權(quán)的權(quán)益內(nèi)容如何表彰，需要作出因應性的規(guī)則設(shè)計。第三，作為一項全新的登記改革舉措，生態(tài)空間的整體登記沒有在不動產(chǎn)登記中作出立法回應，生態(tài)空間登記的功能、法律性質(zhì)及效力如何確定，特別是生態(tài)空間的資產(chǎn)化整體設(shè)權(quán)、流轉(zhuǎn)及物權(quán)保護需求如何依托登記予以呈現(xiàn)，以落實《暫行辦法》提出的“流轉(zhuǎn)順暢”產(chǎn)權(quán)目標。上述問題需要在理論層面進行研判，為自然資源登記改革的制度定型和法治推進提供指引。

1 自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記改革的制度檢視

1.1 登記功能的重公輕私：置重生態(tài)監(jiān)管的保護性公法目標

自然資源登記是生態(tài)文明背景下完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系的重要制度構(gòu)成。因產(chǎn)權(quán)改革提出于保護優(yōu)先的生態(tài)目標下，而兼顧生態(tài)保護和高效利用的雙重任務，這奠定了自然資源登記與不動產(chǎn)登記的重要差異，形成了服務行政監(jiān)管和物權(quán)行使的公私復合登記目標。

自然資源登記的宏觀制度目標公私兼顧，但微觀落實側(cè)重于生態(tài)監(jiān)管的保護性公法目標，物權(quán)行使的財產(chǎn)化私法目標受到抑制。2015 年《中共中央 國務院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》指出：“通過登記明確國土空間的自然資源資產(chǎn)所有者、監(jiān)管者及其責任。”2017 年《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》第21 條亦提出了：“國家建立自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度，推動建立歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，促進生態(tài)空間有效保護。”根據(jù)官方解讀，自然資源登記兼顧自然資源部門“兩統(tǒng)一”職責，即統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間管制和生態(tài)保護修復職責。與之相應，登記成果應支撐國家所有權(quán)和行政監(jiān)管權(quán)的“兩權(quán)”行使。然而，從改革的實踐推進來看，生態(tài)保護和監(jiān)管是自然資源登記的主導目標和實然功能。2019 年《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導意見》（以下簡稱《產(chǎn)權(quán)改革指導意見》）提出：“重點推進國家公園等各類自然保護地、重點國有林區(qū)、濕地、大江大河重要生態(tài)空間確權(quán)登記工作。”自然資源部公開的登記實踐工作進展顯示，第一輪（本輪）登記改革局限于重要區(qū)域的國家公園、自然保護地等生態(tài)空間登記[1]。而生態(tài)空間登記主要登載生態(tài)保護空間的客體范圍及其管制要求，為之配備的制度工具以用途管制為核心，涵蓋劃定保護范圍、制定準入條件、落實空間用途及轉(zhuǎn)用許可等管理措施。這些措施均屬行政行為，空間登記也因此呈現(xiàn)鮮明的公權(quán)屬性和生態(tài)保護特點。就登記的法律效力而言，生態(tài)空間以紅線為界，分為禁止開發(fā)和限制開發(fā)區(qū)域，分別指向?qū)ψ匀毁Y源使用權(quán)的剝奪、限制關(guān)系。《暫行辦法》第5 條第2 款規(guī)定：“自然資源確權(quán)登記涉及調(diào)整或限制已登記的不動產(chǎn)權(quán)利的，應當符合法律法規(guī)規(guī)定，依法及時記載于不動產(chǎn)登記簿。”這類以生態(tài)管制為核心的“權(quán)利限制性登記內(nèi)容”迥異于保障有償使用的物權(quán)效力，無法順利承接《暫行辦法》第1 條提出的“流轉(zhuǎn)順暢”產(chǎn)權(quán)目標，也不能有效支撐《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機制試點方案》（以下簡稱《委代試點方案》）提出的“行使權(quán)利”“落實權(quán)益”所有權(quán)內(nèi)容。這些以財產(chǎn)利益為核心的權(quán)利內(nèi)容需依托自然資源的有償使用予以實現(xiàn)，由登記為自然資源之上的權(quán)利層次和派生關(guān)系提供公示依據(jù)。但當前以管制性保護為主的登記沒有表彰所有權(quán)作為物權(quán)的財產(chǎn)權(quán)屬性。

1.2 自然資源“全覆蓋”登記：與物權(quán)法定的登記原則沖突

自然資源登記是針對國土空間內(nèi)所有自然資源的“全覆蓋”登記。2015 年《生態(tài)文明體制改革總體方案》強調(diào)對“所有”自然生態(tài)空間統(tǒng)一確權(quán)登記，旨在將全部國土空間內(nèi)的自然資源納入登記簿。此種登記契合總登記的法律性質(zhì)。登記理論認為，總登記是具有普查性質(zhì)的登記，目的在于使登記機構(gòu)能夠清晰、準確、全面地掌握本行政轄區(qū)內(nèi)的自然資源及其上的權(quán)屬狀況[2]。然而，《暫行辦法》第2 條規(guī)定，自然資源登記堅持“物權(quán)法定”的基本原則，該原則是《民法典》物權(quán)編規(guī)定的物權(quán)基本原則。據(jù)此，自然資源登記的權(quán)利類型是具有物權(quán)屬性的自然資源所有權(quán)。“全覆蓋”登記與登記奉行的物權(quán)法定原則存在以下內(nèi)容沖突。

第一，“全覆蓋”導致登記對象的無差別泛化，沒有限定自然資源作為物權(quán)客體的實質(zhì)約束條件。總登記的特性之一是全面登記[3]，而物權(quán)登記則立足自然資源的財產(chǎn)屬性，指向能夠以某種有償方式加以經(jīng)營利用的經(jīng)濟物，即自然資源需要形成“資產(chǎn)”意義。當前登記實踐沒有區(qū)分某類自然資源是“經(jīng)營性資產(chǎn)”還是“公益性資源”，而無差別的統(tǒng)一納入登記簿。根據(jù)登記理論，物權(quán)登記旨在服務于財產(chǎn)流轉(zhuǎn)的公示需要[4]。沒有財產(chǎn)屬性的自然資源如純保護的紅線空間、無償許可使用的公益性資源，無必要也不應納入登記客體范圍。

第二，受到“全覆蓋”的行政調(diào)查功能制約，物權(quán)權(quán)利要素的登記事項存在簡化設(shè)置問題。“全覆蓋”旨在完成行政調(diào)查，不直接產(chǎn)生保障物權(quán)運行的法效果。通過通告、地籍調(diào)查、審核、公告、登簿5 個環(huán)節(jié)，給自然資源“上戶口”[5]。正如學者所述，作為一種“摸家底”的管理性行為，資源登記缺失物權(quán)法上的效力[6]。“全覆蓋”登記模式下，重在以自然狀況核查解決“所有權(quán)的對外行使”問題，即劃清集體和國家的權(quán)利邊界，實現(xiàn)定分止爭的初步目標。但對于“所有權(quán)如何具體行使”的權(quán)利要素采取簡化登記態(tài)度。一方面，在主體上，登記的權(quán)利主體仍是“虛化”的主體形態(tài)。2019 年《暫行辦法》第10 條規(guī)定：“全民所有自然資源所有權(quán)代表行使主體登記為國務院自然資源主管部門…… 中央委托相關(guān)部門、地方政府代理行使所有權(quán)的，所有權(quán)代理行使主體登記為相關(guān)部門、地方人民政府。”登記的權(quán)利主體為省級或市級人民政府時，囿于其同時具有行政主體身份，尚難以實現(xiàn)權(quán)利主體的分離要求，且無從支撐所有權(quán)人具體行權(quán)的主體特定性需要。另一方面，在內(nèi)容上，所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容沒有直接登記，而是統(tǒng)一記載“按照某省或某市地方政府代理履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責的自然資源清單行使相關(guān)內(nèi)容”。清單反映政府在自然資源管理中的權(quán)責內(nèi)容，同時體現(xiàn)政府和市場的運行機制[7]。這決定了權(quán)責清單同時包括監(jiān)管內(nèi)容和權(quán)利內(nèi)容，概括適用清單的登記規(guī)則導致所有權(quán)的行政化和權(quán)能內(nèi)容的空泛化。

第三，“全覆蓋”登記導致自然資源登記與自然資源調(diào)查的功能混同和僭越替代。2021 年《委代試點方案》在“主張所有”中同時提出自然資源調(diào)查和確權(quán)登記，二者共同支撐所有者“主張所有”的行權(quán)內(nèi)容，但功能應有所差異。在針對全民所有自然資源資產(chǎn)的數(shù)量、質(zhì)量、分布、用途進行統(tǒng)一調(diào)查后，確權(quán)登記旨在遴選其中具有財產(chǎn)屬性的自然資源并明確權(quán)利主體和內(nèi)容以保障行權(quán)。就目前自然資源登記承擔的總登記“普查”功能而言，是一種“行政調(diào)查統(tǒng)計登記”[8]，而非具有產(chǎn)權(quán)意義的物權(quán)登記。確權(quán)登記范圍和事項與自然資源調(diào)查等工作之間沒有體現(xiàn)制度分工。

1.3 財產(chǎn)利益不彰：生態(tài)空間登記的物權(quán)保障效力缺失

2016 年《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》（以下簡稱《試行辦法》）在水流、森林、山嶺、草原等自然資源登記基礎(chǔ)上，創(chuàng)新規(guī)定“國家公園、自然保護區(qū)、濕地”可作為獨立登記單元，引入了法定單一自然資源類型之外的、聚合多類自然資源單體要素的空間集成概念。2019 年《暫行辦法》和2020 年《自然資源確權(quán)登記操作指南（試行）》（以下簡稱《操作指南》）亦延續(xù)該規(guī)則，將“自然資源所有權(quán)和所有自然生態(tài)空間”納入登記。

自然資源基于財產(chǎn)性和生態(tài)性特質(zhì)，法律屬性呈現(xiàn)復合性[9]。當自然資源作為空間概念時，具有聚合性和生態(tài)性的客體特點，不同于不動產(chǎn)的單體性和經(jīng)濟性。首先，在聚合性方面，生態(tài)空間具備集合物的客體形態(tài)。這既指登記客體在《憲法》《 民法典》規(guī)定的法定自然資源類型之外增加了濕地、國家公園、自然保護區(qū)的新類型，也指當某一資源品種作為自然生態(tài)空間時，是通過主導資源類型識別的聚合概念。對于前者的空間屬性一般較好理解，對于后者的解讀可以參考如下登記實踐。如在水流登記領(lǐng)域，根據(jù)2023年12 月完成的我國首條省級水流江蘇潼河自然資源登記情況，該水流登記單元面積為359.15 hm2，權(quán)屬狀況皆為國有，登記單元內(nèi)森林資源143.51 hm2，水流資源133.21 hm2，草原資源0.32 hm2，其他類型面積82.11 hm2[10]。當水流作為生態(tài)空間進行登記時，水流登記單元內(nèi)同時包括水流、草原、森林等自然資源類型。這本質(zhì)上已不再是單要素的水資源登記，而是以水流為主體的多種資源要素的空間集成登記。其次，在生態(tài)性方面，生態(tài)空間屬于生態(tài)型法律客體。根據(jù)2017 年《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》對自然生態(tài)空間的界定，它是以提供生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務為主導功能，涵蓋需要保護和合理利用的森林、草原、濕地、河流等。可見，自然生態(tài)空間是承載生態(tài)利益的客體類型，不同于承載財產(chǎn)利益的不動產(chǎn)客體。

當前，生態(tài)空間登記的基本設(shè)定是奉行生態(tài)保護優(yōu)先的管制單元，缺失服務物權(quán)行使的財產(chǎn)蘊意。一方面，從登記目的來看，空間登記直接映射整體保護的治理理念。自然資源登記改革將登記對象由不動產(chǎn)拓展至自然生態(tài)空間。自然生態(tài)空間不是獨立于自然資源的新概念，而是對自然資源作為生態(tài)系統(tǒng)的空間形態(tài)整體確認[11]。這契合“山水林田湖草沙是一個生命共同體”的自然資源一體化治理理念，強調(diào)按照生態(tài)功能及各類資源的生態(tài)關(guān)聯(lián)程度對自然資源進行整體保護，防止分別管理和碎片化利用導致的保護不足問題。另一方面，從登記的權(quán)源基礎(chǔ)來看，空間單元基于“保護與管制”的公權(quán)需求，在實體法上對應的權(quán)利（力）基礎(chǔ)是行政監(jiān)管權(quán)的管理邊界，而非指向作為法定物權(quán)類型的所有權(quán)。正如學者所述，自然生態(tài)空間之上確權(quán)登記的權(quán)利（力）基礎(chǔ)是國家的監(jiān)管權(quán)，具有顯著的公法屬性[12]。自然資源登記簿在空間登記單元內(nèi)部不僅設(shè)置了“全民所有自然資源不動產(chǎn)單元”，而且涵蓋集體面積。以自然保護地登記為例，《暫行辦法》第14 條規(guī)定的登記規(guī)則為：“登記范圍內(nèi)存在集體所有自然資源的，應當一并劃入登記單元。”在法解釋上，因登記單元內(nèi)部兼容集體所有權(quán)，有違“一物一權(quán)”的物權(quán)法基本原則，而更符合行政監(jiān)管權(quán)的權(quán)力屬性。

空間登記的規(guī)則調(diào)整重心在于落實保護性的管制效力。這雖能起到促進生態(tài)空間供給的作用，但未能及于生態(tài)空間財產(chǎn)利益的登記保護[13]，導致空間登記缺失應有的物權(quán)保障效力。就自然資源而言，生態(tài)功能的實現(xiàn)既可借助行政監(jiān)管權(quán)的強制保護路徑實現(xiàn)，但也可能是所有權(quán)綠化后的新型權(quán)能形態(tài)[14]。登記改革僅考慮生態(tài)空間登記的管制效力，沒有充分識別生態(tài)空間作為物權(quán)客體的財產(chǎn)屬性，不能為生態(tài)空間整體的財產(chǎn)化利用提供登記支撐。

1.4 在不動產(chǎn)登記與自然資源登記之間：集體所有權(quán)的登記地位模糊

集體自然資源所有權(quán)是《民法典》物權(quán)編規(guī)定的法定自然資源類型。《民法典》第250 條規(guī)定：“森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，屬于國家所有，但是法律規(guī)定屬于集體所有的除外。”同時，第260 條第（一）項明確了“集體所有的不動產(chǎn)包括法律規(guī)定屬于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂”。關(guān)于集體自然資源所有權(quán)的登記能力，2016 年《試行辦法》第12 條第2 款在自然資源首次登記中僅規(guī)定“對登記單元內(nèi)全部國家所有的自然資源所有權(quán)進行的全面登記，在不動產(chǎn)登記中已經(jīng)登記的集體土地及自然資源的所有權(quán)不再重復登記”。自然資源登記改革規(guī)定的首次登記僅指向國家自然資源所有權(quán)，并暗含集體自然資源的登記應通過不動產(chǎn)登記完成的可能解釋。

根據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例》第5 條的規(guī)定，集體土地所有權(quán)被納入不動產(chǎn)登記。但集體所有的自然資源，除森林之外，登記地位并未得到明確規(guī)定。在不動產(chǎn)登記中，《不動產(chǎn)登記暫行條例》第2 條第2 款對不動產(chǎn)的界定是“土地、海域以及房屋、林木等定著物”。登記單元的劃定奉行“土地吸收地上物”的載體理論，諸如森林、草原等作為土地承載的地上定著物，被一體納入不動產(chǎn)登記范疇，通過集體土地所有權(quán)的不動產(chǎn)登記解決集體自然資源的所有權(quán)確權(quán)問題。依據(jù)不動產(chǎn)客體理論，土地作為重要的不動產(chǎn)形態(tài)，土地權(quán)利是使用土地并獲取產(chǎn)出物的財產(chǎn)權(quán)利，不能涵蓋自然資源的生態(tài)功能及生態(tài)性的經(jīng)營利用內(nèi)容。正如學者指出的，林地的所有權(quán)和森林所有權(quán)不同，前者是承包經(jīng)營林地且出產(chǎn)林木所有權(quán)，后者涵蓋森林環(huán)境的經(jīng)營權(quán)[15]。就此而言，將集體自然資源所有權(quán)歸入不動產(chǎn)登記，導致集體自然資源的生態(tài)功能以及集體所有的生態(tài)空間之經(jīng)濟價值，沒有得到登記確認。

自然資源登記雖未直接將集體自然資源所有權(quán)作為登記的權(quán)利類型，但出于落實全覆蓋和整體保護的公法要求而附帶登記集體資源的基本情況。根據(jù)《操作指南》 4.3.1 規(guī)定的登記單元劃定原則，全部國土空間的國有自然資源以及自然保護地等自然生態(tài)空間內(nèi)涉及的集體所有自然資源，符合自然資源登記單元條件的，均應劃入自然資源登記單元。登記實踐中，自然保護地、水流、濕地、森林等自然資源登記單元內(nèi)部，不但可容納集體所有的權(quán)利形式，甚至存在集體自然資源占絕大比重的情況。例如，騰沖北海濕地省級自然保護區(qū)，登記單元總面積為1 628.14 hm2，其中集體面積為1 524.98 hm2[16]。

自然資源登記中所登載的集體自然資源，法律效力主要體現(xiàn)在服務于整體登記單元的保護功能維持需要，對集體所有權(quán)施加義務限制和管護要求。根據(jù)2017 年《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》第23 條的規(guī)定：“國家鼓勵地方采取協(xié)議管護等方式，對生態(tài)保護紅線進行有效保護…… 采取協(xié)議管護方式的，由有關(guān)部門或相應管護機構(gòu)與生態(tài)空間的相關(guān)土地權(quán)利人簽訂協(xié)議，明確雙方權(quán)利義務，約定管護和違約責任…… 強化用地監(jiān)管和檢查。”可見，集體自然資源之所以被納入自然資源登記單元，源于落實統(tǒng)一管制要求，集體所有權(quán)的權(quán)利行使服從于其所在的國家所有權(quán)單元，登記簿側(cè)重展現(xiàn)集體所有權(quán)的權(quán)利負擔。這決定了集體自然資源的權(quán)利登記事項設(shè)置簡化且規(guī)則粗疏，僅在“登記單元總面積”欄目登記集體所有面積，不登記具體資源類型、所有權(quán)代表行使主體、所有權(quán)行使內(nèi)容，集體自然資源所有權(quán)的權(quán)益內(nèi)容無法通過登記表彰。

上述分別登記和附帶登記有違所有權(quán)的平等保護原則，造成集體所有權(quán)相較于國家所有權(quán)的法律地位矮化。是否要對集體所有權(quán)開展確權(quán)登記，是自然資源登記需要回答的重要改革命題。根據(jù)確權(quán)登記改革的制度初衷，自然資源登記服務于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革后的權(quán)利行使，而產(chǎn)權(quán)改革同時統(tǒng)攝國有和集體兩部分自然資源。因此，從產(chǎn)權(quán)改革的更大背景來看，自然資源登記應同等作用于資源公有下的國家所有權(quán)和集體所有權(quán)。2016 年《試行辦法》和2019 年《暫行辦法》均規(guī)定了“堅持資源公有、物權(quán)法定，明確全部國土空間各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體”的登記目標。可見登記的權(quán)利類型并非局限于國有領(lǐng)域。但現(xiàn)行登記制度框架下，集體自然資源所有權(quán)與國家自然資源所有權(quán)分別登記，在劃入自然生態(tài)空間中附帶登記集體所有自然資源，均強化了置重國家所有權(quán)登記的制度傾向，造成國家所有權(quán)的登記優(yōu)位。

2 自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記改革的立法完善

2.1 根據(jù)物權(quán)行使和限制的二元內(nèi)容分設(shè)公私目標的效力實現(xiàn)路徑

《暫行辦法》提出的公私復合目標分別對應自然資源所有權(quán)的行使與限制要求。對于自然資源所有權(quán)而言，歸屬清晰、落實權(quán)益、流轉(zhuǎn)順暢是所有權(quán)質(zhì)的規(guī)定性，構(gòu)成權(quán)利行使的利益內(nèi)容，要求形成明晰化的財產(chǎn)關(guān)系。權(quán)責明確、保護嚴格、監(jiān)管有效是所有權(quán)的義務性體現(xiàn)，構(gòu)成權(quán)利行使的限制性內(nèi)容，二者缺一不可，結(jié)成所有權(quán)的完整規(guī)范要義。自然資源登記法律制度不僅指向登記簿設(shè)置、登記流程等程序規(guī)范，而且具有物權(quán)實體法的規(guī)范屬性[17]。這源于《民法典》物權(quán)編賦予登記對自然資源（不動產(chǎn)）物權(quán)的確權(quán)效力， 此確權(quán)效力并非僅對權(quán)屬的確認，而是具有明確物權(quán)內(nèi)容的功能[18]。這里的物權(quán)內(nèi)容既應包括正向的行使內(nèi)容，也包括負向的限制內(nèi)容。為落實自然資源登記與自然資源物權(quán)的實質(zhì)關(guān)聯(lián)，應當將自然資源登記改革歸入物權(quán)行使和限制的法治軌道，以此明確公私目標的效力實現(xiàn)路徑。

第一，物權(quán)財產(chǎn)利益實現(xiàn)的私法目標通過所有權(quán)行使的登記規(guī)則落實，突出自然資源登記的權(quán)益導向。自然資源登記與不動產(chǎn)登記相同，在物權(quán)法定的原則指引下，均應具備服務物權(quán)行使的權(quán)利登記屬性。一方面，自然資源所有權(quán)本身不能進行交易，而是通過權(quán)能派生，在所有權(quán)之上設(shè)定用益物權(quán)和擔保物權(quán)，這是自然資源所有權(quán)的獨特財產(chǎn)權(quán)行使方式和特殊的“交易”形態(tài)。從產(chǎn)權(quán)體系的法律表達來看，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革提出推動所有權(quán)和使用權(quán)分離，探索所有權(quán)的多種實現(xiàn)方式。而傳統(tǒng)所有權(quán)“虛化”的癥結(jié)在于公有制下所有權(quán)的資源配置功能被抑制，需要通過用益物權(quán)的制度機制實現(xiàn)[19]。基于這一原理，特定自然資源之上將生成權(quán)利鏈條[20]，涉及不同權(quán)利主體之間的財產(chǎn)利益分配。為落實所有權(quán)行使的獨特需要，應通過“權(quán)利內(nèi)容的登記”以確定所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)利邊界。這種服務于所有權(quán)行使和確定權(quán)利內(nèi)容的登記，宜被認定為物權(quán)登記。另一方面，在法律上，權(quán)利客體的邊界和權(quán)利之間的邊界是完全不同的兩個概念。2019 年《產(chǎn)權(quán)改革指導意見》規(guī)定：“清晰界定全部國土空間各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，劃清各類自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)的邊界。”其中所有權(quán)的邊界指向物權(quán)客體的空間邊界，所有權(quán)和使用權(quán)的邊界指向的是不同權(quán)利主體財產(chǎn)權(quán)益的權(quán)利邊界，即定歸屬、明權(quán)益。就“定歸屬”而言，是當前登記工作的主要方向，而就“明權(quán)益”而言，現(xiàn)有的登記制度支撐仍較為薄弱，未能形成完善的權(quán)利內(nèi)容登記規(guī)則，需要通過物權(quán)登記的產(chǎn)權(quán)路徑加以強化。就此而言，自然資源登記的制度功能應回歸至物權(quán)行使的財產(chǎn)法范疇，從程序法角度補強自然資源所有權(quán)、特別是國家所有權(quán)的財產(chǎn)法運行規(guī)則。

第二，生態(tài)保護的公法目標通過所有權(quán)限制的登記規(guī)則落實。保護目標需要納入物權(quán)登記的制度框架進行立法轉(zhuǎn)化。在物權(quán)登記的定位下，登記不直接為生態(tài)保護等行政監(jiān)管權(quán)履行提供依據(jù)，其之所以承擔保護功能，在于保護要求能夠轉(zhuǎn)化為所有權(quán)的物權(quán)限制。將自然資源登記歸入物權(quán)登記范疇具有立法依據(jù)和政策支持。首先，在實體法上，《民法典》規(guī)定的自然資源屬于特殊的不動產(chǎn)，自然資源所有權(quán)是法定的物權(quán)類型。公有制下自然資源所有權(quán)的特殊性表現(xiàn)為保護性要求構(gòu)成了物權(quán)內(nèi)容本身。而登記是物權(quán)的法定公示方法，需要對物權(quán)內(nèi)容（包括限制）進行完整展現(xiàn)。其次，在程序法上，依照《全國人大常委會2024 年度立法工作計劃》和《自然資源部2024 年立法工作計劃》，當前頂層立法思路是以《不動產(chǎn)登記法（征求意見稿）》統(tǒng)一自然資源登記與不動產(chǎn)登記，沒有在該法之外另行制定“雙軌制”的“自然資源登記法”。這表明《暫行辦法》須受上位法（未來的《不動產(chǎn)登記法》）的效力約束。再次，在政策規(guī)定上，《暫行辦法》第1 條目的條款具有宣誓性和宏觀性，雖設(shè)定了自然資源登記公私兼顧的復合目標，但并不意味著無所側(cè)重的同等保護。第1 條目的條款受到第2 條（物權(quán)法定）原則條款的價值牽引。因此，在不違背物權(quán)法定原則的前提下，自然資源登記應在物權(quán)登記范疇下融入生態(tài)保護目標。具體而言，保護性功能的保留標準是：一是與直接承擔行政管理和保護的他項規(guī)則不能重疊，即自然資源登記與調(diào)查、生態(tài)空間規(guī)劃用途管制的制度分工要清晰。二是自然資源登記規(guī)則內(nèi)部不能沖突。無差別的全覆蓋登記與自然資源所有權(quán)的物權(quán)屬性存在抵牾，導致內(nèi)部體系混亂，故應剝離。當保護性功能對于確定自然資源所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容具有高度關(guān)聯(lián)性時，則應予以保留。自然資源作為物權(quán)客體時，不同于土地、房屋等典型不動產(chǎn)，其客體特性在于自然資源的財產(chǎn)化程度和權(quán)利化的具體形態(tài)受到所在空間區(qū)位的整體保護要求以及用途管制的“先在約束”。自然資源所有權(quán)的使用、收益物權(quán)權(quán)能與權(quán)能的保護性限制相伴而生。因此，保護性的管制要求制約所有權(quán)的行使方式和財產(chǎn)利益實現(xiàn)范圍[21]。這內(nèi)在決定了自然資源登記簿有必要保留保護性登記功能，方能表彰真實的所有權(quán)權(quán)能內(nèi)容。

2.2 完善自然資源所有權(quán)的物權(quán)登記事項設(shè)置規(guī)則

根據(jù)《民法典》第209 條的規(guī)定，登記是不動產(chǎn)物權(quán)變動的法定公示方式。對于自然資源而言，所有權(quán)登記雖然不具有創(chuàng)設(shè)權(quán)利的設(shè)權(quán)力，但并非完全沒有物權(quán)公示的法律效果。自然資源登記可以緩解所有權(quán)立法“重權(quán)利宣誓、輕權(quán)利行使”的實體法規(guī)則疏漏問題，依托登記為所有權(quán)的法律調(diào)整“由虛向?qū)崱碧峁┮?guī)則依據(jù)。對此，應將自然資源所有權(quán)納入物權(quán)公示原則的規(guī)范射程，并進行“基于立法目的擴大法律條文適用范圍”的目的性擴張解釋[22]，即登記不僅服務于不動產(chǎn)物權(quán)變動的公示需要，而且為自然資源所有權(quán)的行使提供公示依據(jù)。以擴張解釋后的物權(quán)公示原則為指引，結(jié)合未來出臺的《不動產(chǎn)登記法》，運用體系解釋方法，將《民法典》第209 條第2 款解釋為“自然資源所有權(quán)依法進行登記，所有權(quán)的具體行使主體、權(quán)利內(nèi)容根據(jù)自然資源登記簿確定”。主體特定、客體特定、權(quán)利明確是構(gòu)建所有權(quán)民法技術(shù)手段的基本范疇[23]。通過自然資源登記中權(quán)利行使主體、客體、內(nèi)容的記載，實現(xiàn)所有權(quán)權(quán)利要素的特定化，發(fā)揮登記的程序法規(guī)則對所有權(quán)的實體法規(guī)則的功能補位。

明確自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的權(quán)利類型是法定物權(quán)中的自然資源所有權(quán)，即《民法典》中的自然資源所有權(quán)。此種所有權(quán)有別于《憲法》規(guī)定的自然資源所有制和資源單行法規(guī)定的自然資源行政監(jiān)管權(quán)[24]，具備財產(chǎn)利益、能夠通過創(chuàng)設(shè)各種類型的使用權(quán)由其他主體進行自然資源開發(fā)利用。按照所有權(quán)的物權(quán)屬性定位，完善所有權(quán)“主體— 客體— 內(nèi)容”的各類登記事項。

一是完善所有權(quán)行使主體的登記事項。在自然資源登記簿中增設(shè)“所有權(quán)具體行使主體”和“所有權(quán)行使的授權(quán)方式”事項。根據(jù)《委代試點方案》的規(guī)定，委托代理自上而下的縱向鏈條止于省級、市地級政府，但能夠在同一層級上進行橫向延展，由政府有關(guān)部門、派出機構(gòu)、事業(yè)單位等受該級政府的轉(zhuǎn)委托，承擔特定范圍的所有權(quán)行使事項。為了呈現(xiàn)各地所有權(quán)委托代理機制改革的制度成果，應通過所有權(quán)具體行使主體和授權(quán)來源方式的登記，彌補概括登記為地方政府導致的行政主體和權(quán)利主體身份重合問題。

二是完善所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容登記事項。國家所有權(quán)和集體所有權(quán)不同于純粹的私人所有權(quán)，行使主體所實際處分的所有權(quán)利益實則歸屬“全民”“集體”等公共性主體形態(tài)。因而不是一種負面管理的、無所不包的“扣減權(quán)”，是一種權(quán)能內(nèi)容正面列舉的“加計權(quán)”[25]，其具體的行使方式和權(quán)能內(nèi)容，需要明確規(guī)定并通過登記簿展示。為體現(xiàn)所有權(quán)的公共目標約束，應按照權(quán)能法定的要求，增設(shè)“所有權(quán)的行使方式”登記事項，明確特定自然資源所有權(quán)的具體實現(xiàn)方式，如出讓、出資或入股、租賃、特許經(jīng)營等。增設(shè)“主體功能”登記事項，明確所有權(quán)行使的內(nèi)容和范圍的限制。特別是伴隨生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的改革進程，探索為生態(tài)空間整體出讓，森林、濕地、草原碳匯等生態(tài)經(jīng)營內(nèi)容進行登記公示。

三是完善所有權(quán)客體登記事項。按照物權(quán)登記的定位，物權(quán)作為財產(chǎn)權(quán)的重要類型，納入自然資源登記的自然資源并非全部國土空間內(nèi)的自然資源，而是具有財產(chǎn)屬性、能夠資產(chǎn)化的可經(jīng)營性自然資源。對此，可借鑒自然資源部自然資源所有者權(quán)益司對于資源成為資產(chǎn)提出的判定條件：稀缺性；能夠產(chǎn)生經(jīng)濟價值，且這種經(jīng)濟價值能夠評價；能夠在市場上實現(xiàn)、產(chǎn)權(quán)主體明確[26]。按照這一標準，服務于公共利益保障目標、以無償劃撥方式供應的公益性資源被排除在登記之外。通過自然資源核查對這類資源的空間范圍、面積種類、質(zhì)量稟賦等情況作出調(diào)查，為自然資源行政管理提供依據(jù)。此外，除《民法典》列舉的各類自然資源登記外，仍應保留聚合多類資源的生態(tài)空間整體登記單元。但有必要指出的是，此種登記單元是以有償使用為導向的、整體流轉(zhuǎn)的生態(tài)空間登記。為防止生態(tài)空間過度財產(chǎn)化損及生態(tài)保護要求，應通過關(guān)聯(lián)登記的方式展示生態(tài)空間之上的管制要求，以對空間內(nèi)自然資源使用行為進行必要限制。

2.3 完善整體流轉(zhuǎn)下的生態(tài)空間登記物權(quán)規(guī)則

2021 年《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》要求完善體現(xiàn)生態(tài)價值的自然資源資產(chǎn)有償使用制度。2021 年《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》提出“豐富自然資源資產(chǎn)使用權(quán)類型…… 依托自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記明確生態(tài)產(chǎn)品權(quán)責歸屬”。這創(chuàng)設(shè)了在財產(chǎn)權(quán)框架內(nèi)探尋自然資源生態(tài)功能的物權(quán)化保護登記要求。在物權(quán)保障的主導定位下，當前以整體保護為內(nèi)容設(shè)置的生態(tài)空間登記單元需要重塑其登記效力，由保護性轉(zhuǎn)向財產(chǎn)性效力，為生態(tài)空間的整體有償使用提供登記保障。空間整體在財產(chǎn)法上的登記效力雖沒有為自然資源登記系列規(guī)范性文件所確認，但立法中已有涉及。例如，2023 年《青藏高原生態(tài)保護法》第43 條2 款規(guī)定：“國家通過開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，探索確定青藏高原生態(tài)產(chǎn)品權(quán)責歸屬，健全生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)機制。”該條款提出了自然資源登記法治應服務于生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)的財產(chǎn)法規(guī)則需求。作為立法回應，應當將生態(tài)空間登記規(guī)則進行服務財產(chǎn)利益實現(xiàn)的重構(gòu)。

第一，基于生態(tài)性整體開發(fā)和統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的財產(chǎn)范圍，確定生態(tài)空間登記單元的劃定范圍。伴隨物的觀念從靜態(tài)歸屬到動態(tài)利用的轉(zhuǎn)變，整體進入交換領(lǐng)域的“財產(chǎn)群”更新了何為一物的判定標準[27]。生態(tài)空間的整體開發(fā)經(jīng)營形成了生態(tài)空間資產(chǎn)。基于生態(tài)關(guān)聯(lián)所結(jié)成的空間整體性開發(fā)利用，是生態(tài)產(chǎn)品在使用方式上的獨有特點，這延展了物權(quán)客體的形態(tài)，增拓了物權(quán)的生態(tài)化權(quán)利內(nèi)容。這類空間是受到所有權(quán)使用和收益權(quán)能所調(diào)控的、具備可排他使用性和可交易性的新型物權(quán)客體。作為登記保障，登記單元的劃定亦應根據(jù)一體流轉(zhuǎn)的交易需要進行規(guī)則跟進。在土地經(jīng)營權(quán)登記改革領(lǐng)域，基于農(nóng)地集中流轉(zhuǎn)的實踐需求，探索了土地經(jīng)營權(quán)打包流轉(zhuǎn)的整體確權(quán)規(guī)則。自然資源部印發(fā)的《土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)登記簿頁證書樣式（試行）》規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)登記簿頁以宗地為單位編成，依據(jù)不動產(chǎn)單元進行填寫。對于依法向他人流轉(zhuǎn)設(shè)立的土地經(jīng)營權(quán)，流轉(zhuǎn)的土地集中連片的，設(shè)定為一個不動產(chǎn)單元，編制一個不動產(chǎn)單元號。可見，登記單元的劃定具有鮮明的服務于交易需求的功能主義取向[28]。在自然資源登記中，根據(jù)整體流轉(zhuǎn)的自然資源類型、范圍可打包設(shè)定生態(tài)空間資產(chǎn)登記單元。

第二，完善生態(tài)空間整體利用中所有權(quán)與使用權(quán)的關(guān)聯(lián)登記規(guī)則。所有權(quán)層面的整體登記表彰空間內(nèi)多要素的“集合打包”整體利用方式，這在使用權(quán)設(shè)立層面形成了多項自然資源要素的“組合式供應”需求。對此，實踐中探索了多元化的自然資源組合設(shè)權(quán)方式，如“取水權(quán)+養(yǎng)殖權(quán)+水域景觀開發(fā)經(jīng)營權(quán)”“水資源使用權(quán)+ 森林資源使用權(quán)+ 土地使用權(quán)的整體開發(fā)”的資產(chǎn)包形式[29]。這些不同類型的用益物權(quán)、準物權(quán)看似彼此獨立在不動產(chǎn)登記中進行確認，但基于“所有權(quán)— 使用權(quán)”的權(quán)利派生關(guān)系，在所有權(quán)這一權(quán)源上各類資源因生態(tài)關(guān)聯(lián)而存在于同一生態(tài)空間，并且各類使用行為受到牽連和限制。因而應當在關(guān)聯(lián)登記中反映所在生態(tài)空間的自然屬性、整體利用及限制要求，以充分展現(xiàn)不動產(chǎn)登記中各類自然資源使用權(quán)設(shè)定的所有權(quán)權(quán)源依據(jù)和具體內(nèi)容。

第三，完善生態(tài)空間登記的“共有登記”特殊規(guī)則。生態(tài)空間整體使用情形下，基于一體開發(fā)與流轉(zhuǎn)形成的財產(chǎn)范圍根據(jù)空間內(nèi)各類自然資源的生態(tài)關(guān)聯(lián)決定，因而常存在跨越國家和集體，以及不同集體組織的復雜權(quán)屬關(guān)系，形成各類所有權(quán)并存的“共有”法律關(guān)系。針對該情形，不應僵化沿循既有的國家所有權(quán)單元吸收單元內(nèi)集體所有權(quán)的機械登記方案，而應按照所有權(quán)平等保護的基本原則，完善各類所有權(quán)“共有登記”規(guī)則，按照生態(tài)空間資產(chǎn)的空間范圍、主體功能等確定并增設(shè)登記空間所有權(quán)份額，按登記的份額比例分享生態(tài)空間資產(chǎn)的經(jīng)營收益權(quán)，以支撐生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)等生態(tài)空間類的資產(chǎn)性改革部署。

2.4 明確集體自然資源所有權(quán)的登記能力及登記單元劃定標準

增設(shè)集體自然資源所有權(quán)的登記能力確認規(guī)則，從登記對象的全覆蓋轉(zhuǎn)向所有權(quán)的全覆蓋，同時為《民法典》物權(quán)編中的集體所有權(quán)和國家所有權(quán)提供登記保障。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革是國家和集體面臨的共同改革任務，集體所有領(lǐng)域需要通過所有權(quán)確權(quán)和行使規(guī)則，為集體資產(chǎn)經(jīng)營管理以及解決虛化問題提供制度依據(jù)①。作為立法落實，自然資源登記不僅登記國家所有權(quán)，還應一并納入集體所有權(quán)。在登記單元劃定上，改變當前全覆蓋下集體所有權(quán)的附帶登記地位，設(shè)立與國家自然資源所有權(quán)并行的、獨立的集體所有權(quán)登記單元。實現(xiàn)所有權(quán)登記的統(tǒng)一后，根據(jù)權(quán)屬不同，自然資源登記單元應包括：國家所有權(quán)單元、集體所有權(quán)單元和國家與集體的共有單元。在登記事項上，2024 年通過的《集體經(jīng)濟組織法》在實體法層面明確了集體經(jīng)濟組織作為集體所有權(quán)代表行使主體的法律地位，第5 條規(guī)定了集體經(jīng)濟組織具有“合理開發(fā)利用耕地、林地、草地等土地資源”“組織開展集體財產(chǎn)經(jīng)營”等所有權(quán)行使的職能。作為登記保障，自然資源登記中應比照國家所有權(quán)登記事項，增設(shè)集體所有權(quán)行使主體、權(quán)利內(nèi)容的具體事項。

以集體自然資源登記地位理順為前提，協(xié)調(diào)自然資源登記與不動產(chǎn)登記中的登記單元劃定標準。在不動產(chǎn)和動產(chǎn)的物權(quán)客體基本分類下，自然資源不是另設(shè)的、獨立于不動產(chǎn)的新概念，而是特殊的不動產(chǎn)。其特質(zhì)集中體現(xiàn)在具有“空間性”。空間性要求在劃定登記單元時，改變“土地吸收地上物”的載體性不動產(chǎn)登記觀點，而是采取“資源吸收土地”的空間性登記單元劃定標準。《暫行辦法》第16 條規(guī)定：森林、草原、荒地登記單元原則上應當以土地所有權(quán)為基礎(chǔ)，按照國家土地所有權(quán)權(quán)屬界線封閉的空間劃分登記單元，多個獨立不相連的國家土地所有權(quán)權(quán)屬界線封閉的空間，應分別劃定登記單元。但自然資源登記沒有規(guī)定承載森林、草原的土地登記，而是按照自然資源吸收土地的觀念，將特定自然資源所在整體空間內(nèi)的土地納入一個登記單元。例如，森林登記實踐中，登記單元內(nèi)區(qū)分“自然資源總面積”和“單元內(nèi)耕地、建設(shè)用地等非自然資源總面積”[30]。自然資源登記僅將單元內(nèi)自然資源納入登記對象，排除沒有承載資源的耕地和建設(shè)用地。該規(guī)則很好地解決了“何時登記為土地，何時登記為資源”的兩類登記分工問題。未來在所有權(quán)登記層面，土地所有權(quán)宜歸入不動產(chǎn)登記，除《不動產(chǎn)登記暫行條例》規(guī)定的集體土地所有權(quán)外，增加國家土地所有權(quán)。這里的土地指耕地、建設(shè)用地、未納入荒地荒漠的未利用地，體現(xiàn)土地的中心和載體作用，按照“土地吸收地上物”的利用性標準，地上物是建筑物、構(gòu)筑物、種植物等定著物。自然資源登記則按照“資源吸收土地”的空間性標準，體現(xiàn)自然資源的主導功能和空間屬性，特定自然資源所在空間內(nèi)的土地則不再單獨登記。

3 結(jié)語

自然資源登記改革不是脫離于物權(quán)登記理論和法定規(guī)則的孤立改革舉措，也不應違背所有權(quán)的物權(quán)構(gòu)造要求。有必要區(qū)分自然資源登記服務于行政管理權(quán)的公法功能和所有權(quán)的物權(quán)法功能，在物權(quán)登記中妥當定位登記改革公私目標的二元效力路徑。當前登記改革的政策實踐使自然資源登記過多承擔保護性功能和行政調(diào)查功能。未來立法應按照物權(quán)登記的法體系自洽要求，從對象的全覆蓋轉(zhuǎn)向所有權(quán)的全覆蓋。通過登記改革明確集體自然資源所有權(quán)的平等保護地位并防止權(quán)益內(nèi)容受損。遵循主體人格特定化、客體財產(chǎn)化限定、權(quán)利內(nèi)容明晰化的物權(quán)原理，以豐富所有權(quán)的登記事項。重新界定生態(tài)空間登記的法律屬性，由管制性轉(zhuǎn)向權(quán)益性，創(chuàng)新生態(tài)空間整體流轉(zhuǎn)下的物權(quán)登記規(guī)則和財產(chǎn)法效力。