法律顧問制度在現代醫院管理中的應用與思考

鮑群雄 唐亦文 江雨茗

現代醫院具有鮮明的行業特色，法律顧問工作也具有較強的專業性，如何讓法律顧問制度有效融入醫院管理工作中，協調促進醫院持續和諧發展，成為醫院管理者值得探究的課題。在全面依法治國，推進國家治理體系和治理能力現代化的時代背景下，建立健全現代醫院法律顧問制度是新時代衛生健康事業科學發展的本質要求和重要保障，也是醫院維護相關利益主體合法權益，實現法治化、規范化運行和管理的有效途徑之一。醫院推行法律顧問制度是現代醫院管理在法治領域的具體實踐，有利于建立和完善醫院運行過程中的法律風險防控體系，有效預防和處理醫患糾紛、勞工糾紛與經濟糾紛等醫院管理問題，為推進“健康中國”建設和衛生健康事業高質量發展保駕護航。黨的十九大以來，黨和國家多次對新時代推進全面依法治國提出新要求、新任務，明確指出到2035 年，法治國家、法治政府、法治社會要基本建成[1]。要與這一目標相適應，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出，人民群眾對法治的需求也越來越高，法律顧問制度也將在現代醫院發展中面臨新的機遇和挑戰。

1 醫院推行法律顧問制度的意義

當前市場經濟變幻莫測，醫院生存環境日益復雜，運行風險和競爭壓力較之以往大幅增加；同時，隨著法治社會建設的不斷推進，人們的法律觀念和維權意識持續增強，我國醫院面臨的法律事務也逐漸繁多；并且隨著現代醫院管理制度的不斷完善，衛生健康事業所要遵從的法律法規也在持續豐富。黨的十八大以來，習近平總書記主持召開一系列重要會議、發表一系列重要講話、作出一系列重要論斷，深刻回答了為什么要全面依法治國、怎樣全面依法治國這個重大時代課題，指引我國社會主義法治建設發生歷史性變革、取得歷史性成就。2020 年11 月16—17 日召開的中央全面依法治國工作會議，主題重大，意義重大[2]；最重要的成果是明確了習近平法治思想在全面依法治國工作中的指導地位，這在中國特色社會主義法治建設進程中具有重大政治意義、理論意義、實踐意義[3]。因此，國家對法治工作的重視度提升到新階段，并且無論從醫院外部環境還是內部管理上而言，推行法律顧問制度成為現代醫院管理工作中的迫切需要。

1.1 醫院內部管理需要

根據醫院法人治理結構的基本構架，配置法律顧問機構和法律服務人員是醫院內部控制、內部監督的重要手段，它能夠從法律角度健全醫院內部規范管理機制，有利于降低決策層、執行層、監督層三者協調運行的法律風險，促進醫院運營向法治化、規范化、現代化方向發展。當前，依法執業受到業界人士重視，醫療衛生服務機構應該具備較強的衛生監督管理意識和自查自糾能力，并形成長效堅持的衛生監督工作機制。

1.2 醫院綜合發展需要

從提高醫院綜合競爭力而言，要使科研成果轉化、醫療服務技術、護理服務質量、運行成本控制、醫患關系處理、患者就醫體驗等競爭要素都具備較強實力，就必須以自覺遵守行業內各項法律法規為基礎，做到依法管理、依法執業，并有效保障醫院治理體系的系統性、規范性、協調性，最大限度凝聚各方力量[4]。另外，醫院讓律師（法律顧問）介入醫療服務過程以提供法律保障的工作機制，也是實現事前預防、減少糾紛的重要措施；當醫院糾紛事件減少，或糾紛事件由法律顧問機構專門處理時，醫院管理者也能集中精力去抓大事、要事，從而有利于醫院高效、健康發展。

1.3 醫院經濟運行需要

從經濟效益而言，醫院法律顧問的服務成本遠低于服務產生的經濟價值，諸如一些醫療欠款、事故賠償等經濟糾紛案件由法律顧問辦理時，他們在工作時效、專業上具有明顯優勢，會有事半功倍的功效；并且一般涉及醫療事故賠償時，都是病情危重復雜、醫患關系緊張的棘手難題。另外，諸如經濟合同審核、醫學倫理論證、勞工糾紛處理、法律知識宣教等方面都產生難以量化的經濟價值。

最后，正如十九屆四中全會指出：沒有制度執行力就沒有國家治理能力現代化[5]。因此，法律顧問制度的執行力是把制度優勢轉化為醫院治理效能的重要抓手之一，當醫院科學有力地推行法律顧問制度時，其優勢作用更為明顯。

2 醫院推行法律顧問制度的現狀

從實踐中可知醫院堅持推行法律顧問制度，能在醫院發展中提供專業、長效的法律保障服務，促使醫院依法管理和依法行醫的能力與水平逐步提升，并能合法合規地化解或規避行業風險，減少了經濟損失。

從制度保障看，醫院法律顧問制度的推行得到了國家一系列規范性文件的支持：2013 年，黨的十八屆三中全會明確提出了“普遍建立法律顧問制度”的改革目標；2016 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推行法律顧問制度和公職律師、公司律師制度的意見》，明確和細化了法律顧問制度的具體實施辦法和路徑[6]；2019 年，國家衛生健康委辦公廳發布《關于進一步加強醫療衛生事業單位法治建設的通知》，強調進一步加強醫療衛生事業單位法治建設，提出在醫療衛生事業單位中應當“全面推行法律顧問制度”。

從顧問模式看，當前醫院法律顧問大致有2 種模式：醫院內部法律顧問和外聘法律顧問。醫院內部法律顧問模式通常是在院長領導、副院長主管下，由醫務科等醫院行政部門的人員具體處理某些法律事務，具體又可分為專職法務與相關人員兼管法務。外聘法律顧問模式，是醫院聘用律師事務所的律師來處理醫院所涉及的醫療糾紛和其他具體法律事務，又可分為臨時聘請與常年聘請法律顧問[7]。當前存在的法律顧問制度實踐模式并無明顯的優劣，而應考慮醫院等級、類別、規模等不同情況，結合實際工作需要，選擇適宜的組織形式、工作模式和管理方式[8]。

3 醫院推行法律顧問制度的困難與問題

醫院法律顧問制度的實際推行情況與理想目標仍存在一定的差距。根據中國醫院協會醫療法治專業委員會對北京、黑龍江、江蘇等25 省市182 家醫院法律顧問制度實施情況的調查，僅半數醫院配置專職法務人員，1/3 設有法律部門，約30%的醫院將法律事務僅交由行政管理部門人員處理，約18%建立起內外結合的法律顧問模式[9]。因此，在現代醫院管理中法律顧問制度的作用仍有很大的發展空間，諸如在醫院職工法治意識、制度執行力、法律顧問專業素質、相關配套機制建設等方面存在的問題，仍是目前推行過程中尤為重要的阻力因素。

3.1 醫院職工法律意識及應用能力較為薄弱

由于醫療行業自身的專業特性，醫護人員的大部分時間和精力集中于醫學事業上，對法律的理論學習與實踐應用較為欠缺；醫院對法制宣教工作也有待進一步加強，較少深入開展法律專題講座等普法活動。另外，在醫院管理制度相對現代化的上海，一項護士法律知識現狀的調查結果顯示，占比32%的護士得分較差，40%的護士得分一般[10]。由此可見，醫護人員的法律意識仍有較大的提升空間。

3.2 法律顧問制度的執行力有待強化

制度執行力不強的明顯特征是大部分醫院的法律顧問未能進入醫院管理層，尤其是在實行黨委領導下院長負責制的公立醫院中，法律顧問能夠進入黨政班子的醫院幾乎很少，從而在與管理者的信息溝通、意志體現等方面存在一定的障礙，行政決策法治化水平存在提升空間。另外，醫院推行法律顧問制度的范圍依然比較狹小，諸如在簽訂合作協議、日常行政會議和醫療業務開展等過程中，法律顧問的蹤影較少出現。當工作中需要法律顧問參與時，往往是因國家法律法規或行業相關管理條例明確要求的；且法律顧問的存在大部分只是形式需要，基本充當一個旁觀者或辦事員的角色，對事項的來龍去脈知之甚少，在這進程中缺少話語權。由于多重客觀原因，在有些重大決策的前期工作中法律顧問沒有介入，影響其對相關情況的全面了解，并且大部分指定的法務工作經常需限期完成，影響其對具體事項的相關法律法規及佐證材料的深入考究。因此，缺少話語權、滯后化的顧問方式，在一定程度上影響了醫院法律顧問工作的發展與完善[11]。

3.3 律師的專業能力和作用未能充分發揮

目前，較多醫院的法律顧問都是聘請來自社會上的律師事務所，且大部分律師同時承接多家單位的法律事務，工作事項多樣，可能無法向醫院提供及時的溝通反饋。在醫院管理中，對法律顧問工作的激勵機制也較為缺乏，律師的工作積極性和主觀能動性有待進一步激發。另外，醫院的法律事務具有一定的醫學背景，且在種類和數量上越來越浩繁，與此相適應的法律服務也出現了專業分化，需要醫學專業知識支撐。因此，醫院法律顧問在專業人員數量少、工作精力分散和個人綜合能力要求高等條件制約下，暫未能全方位、深層次地參與或協助醫院管理和日常涉法事務處理。

3.4 長效機制不夠健全

源于律師制度的法律顧問制度，至今已有150 多年的歷史，早期主要在企業管理中運用。1872 年，德國頒布的《律師團體法》首次通過立法形式肯定了律師專業化分工，初步形成企業法律顧問制度。進入20 世紀七八十年代，總法律顧問職務開始在企業中出現，從而明確了法律顧問在企業管理中的重要地位。自90 年代始，國內醫療機構開始與社會律師建立長期的法律服務關系，主要在緩解醫患糾紛、法務咨詢和法治宣教等方面發揮了積極作用，但對比全面貫徹落實依法治國的戰略要求，以及推進醫院治理體系和治理能力現代化的發展目標，還需進一步加強人才隊伍建設、工作考核管理等配套機制的建設，以此堅持和健全醫院法律顧問工作的長效機制。在新形勢下，構建規范化、專業化的法律顧問組織模式和工作機制是醫院和法律服務機構共同的奮斗目標。

4 醫院推行法律顧問制度的對策探討

根據醫院推行法律顧問制度的現狀分析，在下一步的制度推行中，應從組織領導、優化服務、人才培養、建立健全相關機構及其工作機制等方面進行改善。

4.1 加強組織領導

習近平總書記在中央全面依法治國委員會第一次會議上指出，在統籌推進偉大斗爭、偉大工程、偉大事業、偉大夢想，全面建設社會主義現代化國家的新征程上，要加強黨對全面依法治國的集中統一領導，堅持以全面依法治國新理念新思想新戰略為指導，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用。這充分表明了黨的領導在全面依法治國事業中的統領性、全面性、決定性地位[12]。這既是我國社會主義法治建設的一條基本經驗，又是全黨全國各族人民的廣泛共識，更是中國共產黨行使領導權和執政權的必然要求[13]。黨的領導是中國特色社會主義法治之魂，堅持加強黨對醫院法律顧問制度的領導，能使其具有政治優勢，保障其生命活力[14]。當前，在我國醫療衛生行業中，公立醫院占據主體地位，且大部分公立醫院已實行黨委領導下的院長負責制。因此，醫院應該堅持和加強黨組織對法律顧問制度的全面領導，將醫院法治工作提升至黨委分工層面，并納入醫院高質量發展規劃，由院領導牽頭分管日常工作。在日常事務中，醫院通過黨委領導加強制度執行力，進一步拓展和深化法律顧問制度推行的領域，保障法律顧問發揮自身作用的空間，讓法律顧問多角度、全方位地參與醫院的發展建設，使其在涉法事務中承擔起主人翁的角色。此外，建議相關政府部門建立健全企事業單位法律顧問的培養、考核、執業和激勵等工作機制，規范地賦予和明確法律顧問的相關權利與義務，讓法律顧問事業的發展更加規范化、專業化。

4.2 建立健全相關組織機構與工作機制

加強黨對法律顧問制度的領導后，就要建立健全醫院黨委在該工作領域領導的工作機制，首先是對該制度進行相應的機制體系建設，主要由組織架構、工作細則、人才配備等系列元素組成。初期根據醫院的規模和法律事務的情況，醫院可酌情設立法務機構，該職能機構可為一級機構，由院領導直接領導；也可定為二級機構，由醫院辦公室（或其他部門）管轄；并配置一定數量的法律工作人員或律師，專門負責醫院內部制度、規則等的擬制、實行、督導，以及各類糾紛的處理。在法務機構設立之時，制定和實施對應的崗位職責和規章制度，并與外部律師建立密切的工作聯系。當法務機構運行較為成熟時，可仿照當前大型醫院推行總會計師制度一樣，進一步推行醫院總法律顧問制度，由醫院行政任命的法務機構負責人兼任醫院總法律顧問（或由醫院黨政班子成員兼任），并按法律顧問的資質和能力設立職務等級，與工作難易、貢獻大小等掛鉤。從此在醫院形成科學的職位發展模式，以及具有競爭力的薪酬待遇體系等相適應的配套機制。

4.3 優化法律顧問服務方式和內容

醫院主導轉變法律顧問服務方式，從事后救濟轉變為事前預防，從被動應召轉變為主動服務，從單項服務轉變為全過程管理，從單打獨斗轉變為團隊服務。另外，律師應當定期舉辦法制宣傳與培訓，及時向單位職工普及和解讀相關的法律法規知識，并協助建立健全現代醫院管理制度，制定完善的醫院內部管理制度，尤其是規范和解釋醫院業務活動中的各類文書。在法律服務之外，顧問律師同時應當注意醫院的公共關系問題，在突發事件引起的社會輿情，律師應當及時介入，在處理合法合規問題時注意避免擴大不良影響。在日常工作中，醫院應主動收集相關法律知識，利用互聯網的多媒體客戶端、宣傳手冊和培訓教學等多途徑、多形式地對職工加強普法宣教，培養和強化員工的法律意識，養成法治思維，營造全院管理依法、遇事找法、解決問題用法的法治環境。

4.4 建立健全法律顧問的培養與激勵機制

從醫院角度而言，大部分法律顧問來自社會上的律師事務所，同時兼任多個單位的顧問工作，以及醫院法務具有醫學專業背景，建議在醫院內部遴選具有法律專業基礎、喜好法律知識的職工進行進修培養，或者直接招聘相關法律專業的人才。這部分人達到執業律師的條件之后，讓其專門處理醫院法律事務，并由人事、內審、財務等部門建立健全相應的激勵機制，在崗位設置、績效考核、薪酬分配等方面保障其相應的權利義務，以此提高法律顧問在工作中的主觀能動性。醫院通過投入適當的人力、物力和財力，確保推行法律顧問制度的客觀條件，協調促進制度的效能發揮。從社會角度而言，醫事法律是醫院法律服務需求的重點領域，盡管我國當前并未出臺醫事服務專門法律，法律院校對于醫事法律專業人才的培養也有所欠缺，但是作為律師業務的重要方向，律師事務所有條件也有義務加強醫事專業律師的培養，從而更好地服務醫院。除直接引入具有醫事背景的法律人才外，律師事務所也可加強自身專業分工，將有意向從事醫事法律服務的律師派駐于醫院，并減少參與其他類型業務，加強與醫院的合作交流，了解其法律需求，提升醫事法律專業性。

當前，現代醫院法律顧問制度的推行仍處于發展階段，許多方面的工作機制尚未成熟，需要人們認真去探索與總結，要使其充分發揮制度優勢，更需要系統化地實踐。

綜上所述，加強醫院推行法律顧問制度的組織領導可以提升制度執行力，建立健全相關組織機構與工作機制可以提升日常法律顧問服務規范化管理水平，優化法律顧問服務方式和內容可以提升顧問服務質量，建立健全法律顧問的培養與激勵機制可以提升制度可持續性。