淺談我國軌道交通規劃環境影響跟蹤評價現狀與問題

代勁松 杜麒麟 徐鴻 陳鋒 徐志勝

摘要 文章簡要回顧我國規劃環境影響跟蹤評價的發展沿革和軌道交通規劃建設現狀，總結成都、深圳等地已開展過軌道交通規劃跟蹤評價的成果，歸納存在的開展時機不明確、缺少技術導則、現狀監測要求不清晰、公眾參與難以服眾等問題，并提出針對性的對策建議。

關鍵詞 軌道交通；規劃環評；跟蹤評價；現狀與問題

中圖分類號 U121文獻標識碼 A文章編號 2096-8949（2024）02-0177-03

0 引言

生態環境部于2019年3月8日印發《規劃環境影響跟蹤評價技術指南（試行）》[1]（以下簡稱《指南》），雖然指南明確規定適用于《中華人民共和國環境影響評價法》[2]（以下簡稱《環評法》）和《規劃環境影響評價條例》[3]（以下簡稱《條例》）中規定的各類綜合性規劃和實施后可能對生態環境有重大影響的專項規劃，但是在指導城市軌道交通規劃環境影響跟蹤評價的實際運用中，仍存在較多的“水土不服”。此外，軌道交通規劃環境影響跟蹤評價的公眾參與也頗有難度。

1 發展現狀

1.1 跟蹤評價發展現狀

跟蹤評價源于國外學者1978年提出的“適應性管理”理念[4]，目前已經成為多國環評制度的重要組成部分。在我國，2002年通過的《環評法》第15條規定“對環境有重大影響的規劃實施后，編制機關應當及時組織環境影響的跟蹤評價，并將評價結果報告審批機關；發現有明顯不良環境影響的，應當及時提出改進措施”，這一規定正式建立了規劃環境影響跟蹤評價制度。在此基礎上，2009年生效的《條例》專設第四章共7個條文對跟蹤評價作了細化規定，包括啟動情形、評價內容、公眾參與、提出改進措施、環境影響核查、采取改進措施等內容。

為落實環評法律法規對跟蹤評價制度的規定，生態環境部通過發布文件的方式來推進工作實踐。但不論是原環境保護部最早于2009年發布的《關于學習貫徹〈規劃環境影響評價條例〉加強規劃環境影響評價工作的通知》[5]要求，還是生態環境部最新于2020年發布的《關于進一步加強產業園區規劃環境影響評價工作的意見》[6]，此類文件均以產業園區規劃為重點，對交通、旅游、農業、畜牧等專項規劃的指導作用有限，更未提出體現軌道交通規劃行業特色的跟蹤評價要求和審查要點。

1.2 軌道交通發展現狀

根據《中國城市軌道交通運營發展報告（2021—2022）》（2022年版）[7]，截至2021年底，我國共有50個城市開通軌道交通運營線路9 206.8 km，地下線、地面線和高架線分別為6 396.7 km、1 071.6 km和1 738.5 km，占比分別為69.5%、11.6%和18.9%，運營車站共5 343座。從運營線網規模看，共計24個城市的線網規模達到100 km以上，上海、北京、成都、廣州、武漢、南京、深圳、重慶、杭州9個城市超過300 km。其中上海936.2 km、北京856.2 km、成都652 km、廣州589.9 km，均已形成超大線網規模，領跑全國。

從開通時間和建設規劃分期上看，北京地鐵最早開通，首條地鐵于1971年開通運營，目前已實施至第三期；天津次之，于1984年開通運營，目前已實施至第三期；第三為上海，于1993年開通運營，目前已實施至第四期。此外，廣州地鐵1997年開通運營，目前已實施至第四期；深圳地鐵2004年開通運營，目前已實施至第五期；成都地鐵2010年開通運營，目前已實施至第五期。全國各地軌道建設規模今非昔比，隨著時間日積月累，規劃跟蹤評價工作已接踵而至。

1.3 軌道交通跟蹤評價實踐進展

深圳是我國最早開始城市軌道交通規劃環境影響跟蹤評價的城市之一，2014年就對當時已開通運營的軌道交通一期規劃、二期規劃和正在施工建設的三期規劃部分線路進行了評價分析，得出軌道交通的建設有利于工程沿線居民的出行、緩解沿線的交通壓力、帶動區域城區的改造和開發，對軌道沿線的經濟發展起到了較大促進作用的總體結論。

截至該文成稿期間，深圳市已于2022年完成第二輪軌道交通規劃跟蹤評價，重慶市于2022年完成第一輪跟蹤評價，福州市于2022年完成第一輪跟蹤評價，成都市正在開展第一輪跟蹤評價相關工作。

2 存在問題

2.1 開展時機不明確

無論是《環評法》還是《條例》均明確“對環境有重大影響的規劃”應開展環境影響跟蹤評價，但尚無文件對“環境有重大影響的規劃”進行界定，何時開展跟蹤環評時機不明。以深圳為例，開展第一輪跟蹤評價基于原環境保護部在《關于深圳市城市軌道交通規劃環境影響報告書的審查意見》（環審〔2008〕45號）中“……在規劃實施過程中，每隔五年左右進行一次環境影響跟蹤評價……”的要求，第二輪跟蹤評價基于生態環境部在《關于〈深圳市城市軌道交通第四期建設規劃調整（2017—2022）環境影響報告書〉的審查意見》（環審〔2019〕94號）中“……下一輪規劃編制前，應依法完成《規劃》環境影響跟蹤評價……”的要求，兩次評價工作均以主管部門出具的審查意見為依據。著眼全國，跟蹤評價何時開展、是否需要持續開展、頻次如何，目前均無統一的參考依據。

此外，各地軌道交通的線網規劃、建設規劃隨著時間推移不斷更迭，每一輪跟蹤評價的對象如何選擇，上一輪已評價過的規劃在下一輪跟蹤評價中是否還要重新評價，也是規劃跟蹤環評在軌道交通領域的特有問題。

2.2 缺少技術導則

目前軌道交通規劃跟蹤環評的技術要點主要依據《指南》規定，包括規劃實施及開發強度對比、區域生態環境演變趨勢、公眾意見調查、生態環境影響對比評估及對策措施有效性分析、生態環境管理優化建議等工作內容。軌道交通跟蹤評價若照搬《指南》要求，其中對規劃實施情況分析、環境管理要求落實情況、規劃已實施部分環境影響對比評估、環保措施有限性分析及整改意見等方面的內容有可取之處，但在開發強度對比、環境質量變化趨勢分析、生態系統結構與功能變化趨勢分析、資源環境承載力變化分析、規劃后續實施開發強度預測方面，《指南》主要針對區域、流域開發等規劃，用于軌道交通領域則“水土不服”，不能充分體現軌道交通的規劃特點與控制要求。

各期軌道交通建設規劃環評技術要點主要依據《規劃環境影響評價技術導則總綱》[8]（以下簡稱《總綱》），即規劃環評體系沿用傳統項目環評體系，除《總綱》以外其余各環境要素、各專題環評導則與項目環評導則一致，其編制內容與《指南》要求的跟蹤評價內容不能充分銜接對應，跟蹤評價中的時間延續性、空間拓展性，即累積影響、疊加影響等技術思路如何體現，其特有的方法體系有待建立完善。

2.3 現狀監測要求不清晰

從已開展過軌道交通規劃跟蹤評價的城市來看，噪聲振動問題是全國各地軌道交通規劃實施的主要問題，結論雖然一致，但跟蹤評價現狀監測情況大相徑庭，各地環評報告質量也參差不齊。這與上述缺少專門的技術導則不無關系，成果報告在格式和內容上無法形成統一，也與各地的軌道交通建設情況和技術儲備相關。北京市早在2011年就發布了地方標準《地鐵噪聲與振動控制規范》[9]（DB11/T838—2011），上海于2019年編制《上海城市軌道交通振動與噪聲控制技術指南》并發布實施，截至該文成稿期間，寧波、成都、合肥均已編制該地的軌道交通噪聲振動控制技術指南，福州、深圳等地也正在開展噪聲振動專項研究課題。

《指南》僅要求環境質量調查以收集規劃實施中的定期監測結果和區域、流域的例行監測資料為主，也可利用已有監測資料，若已有資料不能滿足需要，可適當開展補充調查和監測。然而軌道交通影響范圍廣泛，包含的監測要素眾多，地表水、地下水、大氣、噪聲、振動、固廢均有涉及，且噪聲振動監測技術要點復雜，包括源強監測、傳播規律監測、減振降噪效果監測、上蓋物業監測等多方面，跟蹤評價需做到何種程度才不失為一次科學有效的評價，其監測要求尚不明確。

2.4 公眾參與結論難以服眾

《指南》對公眾意見調查要求除了征求相關部門及專家意見，還要收集規劃實施至開展跟蹤評價期間公眾對規劃產生的環境影響的投訴意見并分析原因。而長期以來軌道交通沿線投訴不斷，不論是施工期還是經營期，投訴的主要環境問題絕大部分為噪聲振動問題。其原因有二，一是軌道交通采取了相應的降噪措施，但沿線群眾認為既有措施不足導致投訴；二是軌道交通未采取措施或預留措施有限，原有空地在軌道交通建成后新增環境敏感保護目標導致投訴。

仍以某城市為例，第二輪跟蹤評價采用座談會及網絡二維碼的方式進行公眾參與，其中二維碼共收集有效意見5 000余份。相較于城市人口總數及軌道交通客運量而言，該數目微乎其微，其中有50.1%表示對軌道交通沿線環境現狀不滿意，有53.8%對軌道交通的環境影響進行過投訴，即參與調查人群與參與投訴人群高度重合。換言之，有意愿參與公眾意見調查的人群本身就對軌道交通頗有微詞，公眾參與調查的是公眾對軌道交通規劃的不滿意度而不是滿意度。

3 對策建議

3.1 立法層面完善跟蹤評價要求

軌道交通規劃的實施對環境影響顯而易見，開展跟蹤評價很有必要。目前我國已形成“五級三類四體系”的國土空間規劃體系，應結合體系的建設要求完善立法，明確應當開展跟蹤評價的規劃類型，將軌道交通規劃納入其中，細化其跟蹤評價的開展時機、頻次和具體要求，建立定期跟蹤評價機制并夯實各方責任，落實規劃實施主體的監督管理責任和各部門之間的協調聯動：規劃實施主體應當及時發現規劃實施過程中的執行問題和生態環境問題，按照定期跟蹤和跟蹤評價啟動原則，及時組織開展跟蹤評價工作；生態環境部門應當加強對規劃環評的核查管理，監督規劃環評的開展和執行情況。

3.2 技術層面優化跟蹤評價方法

在現有《指南》的基礎上，充分考慮軌道交通的發展特點和環境管理需要，盡快出臺軌道交通規劃環境影響跟蹤評價相關技術指南，明確評價目標，突出工作重點和內容，健全并規范跟蹤評價的技術體系和方法，規范和指導軌道交通規劃開展跟蹤評價工作。在現狀監測和預測方面，明確跟蹤評價的技術要點，充分體現軌道交通的行業特點、突出軌道交通的環境問題的同時盡量簡便易行。強化與區域“三線一單”等相關技術文件的銜接，提出后續規劃敷設方式、沿線土地利用控制距離、減振降噪措施選用原則等要求。

3.3 探索公眾參與的新形式新手段

規劃環評或項目環評均選用網絡、報紙、張貼公告等形式，對已運行線路基本情況及采取的措施等信息進行公示，并對收到的公眾意見進行回復及落實情況說明。而城市軌道交通規劃涉及范圍廣、影響人數多、環境要素雜、歷時時間長，如何科學、高效地采集到公眾投訴意見并進行及時處理回復，采用原有的網絡、報紙、張貼公告等形式顯然已不能滿足要求。且既為投訴意見，勢必不可能得出滿意的結論，而這又與順利通過環評審查相悖。因此，對跟蹤評價公眾參與的要求不應浮于形式，一味追求公眾滿意度。建議公眾意見收集時與時俱進，充分利用網絡平臺、大數據技術等現有科技手段，合理設置問卷調查內容，以滿意度為導向，并規定投訴信息收集渠道、年份、數量、內容等。

4 結語

軌道交通規劃環境影響跟蹤評價對改善軌道交通事前環境影響預測的準確性、提升不良環境影響減緩措施的有效性具有重要意義。現行跟蹤評價制度存在啟動情形不明、技術亟待規范、公眾參與有待進一步細化等問題。為應對接下來軌道交通規劃跟蹤評價工作，應從立法層面、技術層面完善跟蹤評價的要求與方法，并在公眾參與方面大膽創新，力求真實有效地反映出軌道交通規劃實施的影響情況，切實解決軌道交通規劃實施帶來的一系列環境問題。

參考文獻

[1]生態環境部 .規劃環境影響跟蹤評價技術指南（試行）[J] .上海建材， 2019（2）： 4-7 .

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[8]環境影響評價技術導則 總綱：HJ 130-2014[S] .北京：中國建筑標準設計研究院， 2014 .

[9]王春娥 .北京出臺《地鐵噪聲與振動控制規范》地方標準[J] .中國標準導報， 2012（3）： 46 .

收稿日期：2023-12-23

作者簡介：代勁松（1978—），男，本科，高級工程師，從事軌道交通規劃、環評、驗收等方面的研究工作。