公共治理視域下短視頻信息流廣告規(guī)制困境的應(yīng)對(duì)策略

袁青霞

（南昌大學(xué)公共政策與管理學(xué)院 江西 330031）

短視頻傳播技術(shù)的成熟，用戶媒介使用習(xí)慣的變更，以及社會(huì)大環(huán)境受到疫情、政治、經(jīng)濟(jì)等因素的綜合影響，這些都推動(dòng)了信息傳播的短視頻化成為網(wǎng)絡(luò)空間的常態(tài)。CNNIC發(fā)布的《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至2021年6月，中國(guó)短視頻用戶規(guī)模約8.88億，占網(wǎng)民整體的87.8%。從受眾研究的層面看，短視頻迎合了大眾“求快”“求新”的社會(huì)心理，以視頻的形式傳播社會(huì)信息，傳播方式傾向于碎片化。

短視頻信息流廣告是短視頻廣告的主要形式，集中反映了短視頻的商業(yè)價(jià)值，它借助于平臺(tái)龐大的用戶群體、精準(zhǔn)定位受眾的技術(shù)在信息流中傳輸內(nèi)容，因其靈活性、多元性、互動(dòng)性的特征，吸引了大量的用戶。綜合分析已有文獻(xiàn)，本文認(rèn)為短視頻信息流廣告是指網(wǎng)絡(luò)短視頻形式的信息流廣告，主要以大數(shù)據(jù)算法為依托，在視頻信息流中展現(xiàn)品牌信息。

一、我國(guó)短視頻信息流廣告存在的問題

（一）廣告市場(chǎng)：存在隱私泄露、虛假宣傳與誘導(dǎo)消費(fèi)等問題

短視頻所體現(xiàn)的巨大商業(yè)價(jià)值吸引了越來(lái)越多的商業(yè)企業(yè)參與進(jìn)來(lái)，進(jìn)一步壯大了短視頻市場(chǎng)。作為集中體現(xiàn)短視頻商業(yè)價(jià)值的核心業(yè)務(wù)板塊，短視頻信息流廣告發(fā)展迅速，同時(shí)因?yàn)橐?guī)制困難，也是新媒體市場(chǎng)亂象的主要出處。

1.廣告精準(zhǔn)定位，侵犯用戶隱私權(quán)

短視頻信息流廣告能夠繁榮的原因之一就是短視頻平臺(tái)會(huì)利用用戶以往的點(diǎn)擊、瀏覽、搜索、購(gòu)買等信息，基于計(jì)算機(jī)算法對(duì)用戶的偏好進(jìn)行分析，形成用戶畫像，從而在海量的短視頻信息流廣告中篩選出符合用戶口味、用戶可能需要的商品廣告。但收集的個(gè)人信息用于何處，用戶是否能夠行使對(duì)平臺(tái)所收集信息的刪除權(quán)利，此外，算法判斷用戶偏好過程所涉及的用戶隱私權(quán)問題也一直未得到解決。

2.宣傳虛假商品廣告，侵犯消費(fèi)者知情權(quán)

短視頻信息流廣告的宣傳，往往是廣告代言人利用其影響力在短視頻平臺(tái)上進(jìn)行有關(guān)商品的介紹、體驗(yàn)等來(lái)吸引用戶購(gòu)買所推銷的商品。表面上看是以自身的信譽(yù)為擔(dān)保讓用戶相信商品的質(zhì)量，事實(shí)上一旦用戶發(fā)現(xiàn)商品存在問題，想要維護(hù)自身權(quán)益時(shí)，卻很難讓廣告代言人承擔(dān)責(zé)任。盡管現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)廣告代言人有一定的限制，但就實(shí)際情況而言，廣告代言人幾乎無(wú)需為自身所代言的商品以及宣傳言辭負(fù)責(zé)。于是許多廣告代言人肆無(wú)忌憚地夸大、虛構(gòu)商品信息，引誘用戶來(lái)購(gòu)買所代言商品。這種行為嚴(yán)重侵犯了消費(fèi)者的知情權(quán)，卻因?yàn)橄嚓P(guān)規(guī)定執(zhí)行不到位，導(dǎo)致該現(xiàn)象泛濫且難以被扼制，極大降低了用戶對(duì)短視頻廣告的信任，嚴(yán)重阻礙了短視頻廣告行業(yè)的發(fā)展。

3.廣告無(wú)有效標(biāo)識(shí)，形成誘導(dǎo)行為

短視頻信息流廣告由于其廣告的隱蔽性備受廣告商的青睞，正因其廣告形式的隱蔽性，消費(fèi)者難以辨別其廣告的本質(zhì)，極容易受到誘導(dǎo)購(gòu)買商品，這種誘導(dǎo)行為侵犯了消費(fèi)者的知情權(quán)。有些消費(fèi)者在看完短視頻后甚至都沒察覺該視頻在推銷商品。在短視頻廣告的市場(chǎng)上，大多數(shù)信息流廣告都是未標(biāo)明廣告標(biāo)識(shí)、贊助商、合伙人，未標(biāo)明其他能明確顯示真實(shí)廣告意圖的標(biāo)識(shí)。短視頻信息流廣告是一種新興的事物，有關(guān)其商業(yè)性質(zhì)的表述還未得到明確的界定，這也導(dǎo)致放縱了廣告主為謀求利益隱蔽其廣告標(biāo)識(shí)，進(jìn)行商品推廣誘導(dǎo)受眾購(gòu)買商品的行為，嚴(yán)重侵犯了消費(fèi)者的知情權(quán)。

（二）政府監(jiān)管：監(jiān)管難、追責(zé)難等問題突出

短視頻信息流廣告以互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)為載體，在視頻內(nèi)容信息流中隱晦地傳輸廣告信息。由于互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)具有虛擬、跨地域等特性，以及短視頻廣告獨(dú)有的低成本、低門檻、數(shù)量多、難以辨識(shí)等特性，政府監(jiān)管困難。

1.監(jiān)管技術(shù)有限，責(zé)任追究困難

技術(shù)監(jiān)管的困難是政府把短視頻審查幾乎交給平臺(tái)的原因之一。一是當(dāng)前對(duì)廣告的監(jiān)管首先要界定其是否是廣告，短視頻信息流廣告顯然難以從行為上定義其是否是廣告，而內(nèi)容上由于技術(shù)水平有限、人工成本過高，也難以準(zhǔn)確界定；二是責(zé)任追究首先講究證據(jù)，而在網(wǎng)絡(luò)上要?jiǎng)h除內(nèi)容十分容易，刪除以后找回內(nèi)容十分困難，這也就使得一旦要追究責(zé)任很難找到相關(guān)證據(jù)；三是許多視頻廣告發(fā)布者、廣告主、廣告經(jīng)營(yíng)者以及廣告代言人的地址、聯(lián)系方式等都為虛假的，難以追查到人，并且就算追查到應(yīng)受罰者，也僅是把作品下架，受罰者通過變換IP、名稱等行為繼續(xù)在平臺(tái)上發(fā)布廣告[1]，而對(duì)此，政府責(zé)任追究困難。

2.行政體系落后，監(jiān)管難以落實(shí)

我國(guó)的行政體系頗為落后。按照新《廣告法》（2015年）、《互聯(lián)網(wǎng)廣告管理暫行辦法》（2016年，以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）規(guī)定，目前廣告行業(yè)的監(jiān)管交由市場(chǎng)監(jiān)督管理部門（以下簡(jiǎn)稱“市場(chǎng)監(jiān)管局”）執(zhí)行。但如今隨著時(shí)代發(fā)展，廣告已經(jīng)在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域生根發(fā)芽、蓬勃生長(zhǎng)，光是傳統(tǒng)廣告便已經(jīng)讓市場(chǎng)監(jiān)管局應(yīng)接不暇，更何況數(shù)量更龐大、種類更多樣、來(lái)源更復(fù)雜而又隱晦難辨的網(wǎng)絡(luò)廣告。

除此之外，政府監(jiān)管存在問題，主要體現(xiàn)在兩方面：一是市場(chǎng)監(jiān)管局的監(jiān)管呈現(xiàn)“被動(dòng)”的局面，目前對(duì)于短視頻的監(jiān)管采取的是“舉報(bào)—回應(yīng)”的原則，行業(yè)不積極監(jiān)管、沒有民眾舉報(bào)，則政府也難以察覺；二是行業(yè)準(zhǔn)入門檻低，對(duì)該行業(yè)準(zhǔn)入的審核幾近于無(wú)，任何一位網(wǎng)民都能在短視頻平臺(tái)上發(fā)布視頻甚至發(fā)布廣告，成為廣告主，而對(duì)此的監(jiān)管是缺位的[2]。

3.法律規(guī)定缺失，行業(yè)市場(chǎng)混亂

短視頻廣告領(lǐng)域的迅速發(fā)展與落后不完善的法律法規(guī)形成了尖銳的矛盾，使短視頻廣告行業(yè)“雜草叢生”“市場(chǎng)混亂”。當(dāng)今與短視頻廣告有關(guān)的法律以新《廣告法》、《暫行辦法》為主，這些法律的出臺(tái)加強(qiáng)了政府監(jiān)管，一定程度上維持了市場(chǎng)秩序，但其實(shí)際效果仍然有限。主要缺陷為：一是關(guān)于廣告的界定，與傳統(tǒng)廣告特征鮮明相比，網(wǎng)絡(luò)廣告尤其短視頻信息流廣告的廣告特征十分模糊、隱晦，即使法律對(duì)網(wǎng)絡(luò)廣告多次作出定義，但對(duì)該類廣告在實(shí)際操作上的界定仍是問題[3]；二是不少該廣告的廣告主、廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者、廣告代言者都是同一人，廣告主通常身兼多職，在這種情況下，有關(guān)主體的權(quán)利和義務(wù)便難以界定，即使《暫行辦法》對(duì)廣告經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行了拓展，但由于其有“越上位之法”的嫌疑，在執(zhí)行上仍然存在問題；三是目前仍未明確說(shuō)明平臺(tái)有責(zé)任和義務(wù)確認(rèn)信息的真實(shí)性；四是有關(guān)于廣告標(biāo)識(shí)上，兩個(gè)法律皆言明“應(yīng)當(dāng)具有可識(shí)別性，能夠使消費(fèi)者辨明其為廣告”以及“顯著標(biāo)明”，但卻沒有具體說(shuō)明如何標(biāo)明算作“顯著”[4]。

二、公共治理理念：多元主體協(xié)同治理

20世紀(jì)70年代末，隨著行政權(quán)力的擴(kuò)張，政府規(guī)模的膨脹，政府效率低下、政府腐敗、公民不信任政府等問題愈發(fā)凸顯，僅依靠政府手段已然很難做到資源配置最優(yōu)化。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)學(xué)研究常常用“帕累托最優(yōu)”[5]來(lái)說(shuō)明一般均衡的最優(yōu)性，但由于市場(chǎng)存在信息不對(duì)稱、壟斷、個(gè)人自私行為等固有弊端，市場(chǎng)在資源配置中也難以實(shí)現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”。在資源配置中的政府失效與市場(chǎng)失效，讓學(xué)者對(duì)政府與市場(chǎng)產(chǎn)生了懷疑，與此同時(shí)，公民社會(huì)與第三方組織的崛起使學(xué)者看到了第三部門在某些方面所發(fā)揮的卓越效果。因而治理也就引起了廣泛的關(guān)注，成為研究的焦點(diǎn)。

作為一個(gè)新型的公共管理理論范式，公共治理理論已被應(yīng)用于各個(gè)領(lǐng)域，僅我國(guó)而言，醫(yī)療、衛(wèi)生、體育、行政、環(huán)保、扶貧等領(lǐng)域均開展了如火如荼的治理改革與實(shí)踐[6]。公共治理的核心觀點(diǎn)便是公共部門、私人部門、第三部門基于伙伴關(guān)系相互合作、共同協(xié)商來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的管理。從以往“統(tǒng)治式”的政府管理到如今的“治理式”的共同管理，管理的主體由單一到多元化，權(quán)威的主體也不僅限于政府，它來(lái)自于各個(gè)主體。

雖然公共治理理論在西方改革與管理中卓有成效，但卻不能完全適用于中國(guó)。中國(guó)幾千年的政府統(tǒng)治已經(jīng)在中國(guó)人民的心中形成了根深蒂固的觀念，全盤使用公共治理會(huì)使民眾處于一種茫然的狀態(tài)。除此之外，中國(guó)第三部門發(fā)展時(shí)日較短，力量較為薄弱，基本上是處于一種政府扶持的狀態(tài)，其中尤其是市場(chǎng)中發(fā)揮重要作用的民眾與行業(yè)協(xié)會(huì)，民眾大多數(shù)素質(zhì)較低，極容易受到各種媒介消息的影響，而行業(yè)協(xié)會(huì)則大多數(shù)由政府創(chuàng)立、管理以及維持運(yùn)行。因此，在我國(guó)短視頻信息流廣告領(lǐng)域的治理中，筆者認(rèn)為應(yīng)該是建立以政府為主導(dǎo)，多元主體參與治理的治理體系。

三、短視頻信息流廣告治理

短視頻信息流廣告是中國(guó)較為獨(dú)特的一種網(wǎng)絡(luò)廣告形式，而美國(guó)作為最早發(fā)展網(wǎng)絡(luò)廣告的國(guó)家，其對(duì)網(wǎng)絡(luò)廣告的規(guī)制較早也較為完善，值得借鑒。基于此，本文在提出以政府為主導(dǎo)，多元主體參與治理的治理體系基礎(chǔ)上借鑒美國(guó)網(wǎng)絡(luò)廣告的治理框架對(duì)現(xiàn)有機(jī)制進(jìn)行完善。

（一）建立信息披露制度，細(xì)化廣告標(biāo)識(shí)規(guī)定

廣告被視為解決消費(fèi)者與企業(yè)之間信息不對(duì)稱的手段之一，在其效果上既可以使消費(fèi)者更加明確商品或服務(wù)，保護(hù)消費(fèi)者知情權(quán)，也可以誘導(dǎo)、欺騙消費(fèi)者購(gòu)買商品或服務(wù)，損害消費(fèi)者權(quán)益。

美國(guó)對(duì)信息披露的規(guī)定較為完善，值得借鑒。首先是廣告標(biāo)識(shí)，《對(duì)欺騙廣告的強(qiáng)制政策聲明》中提出廣告商要在自己的廣告上做出明顯的廣告標(biāo)識(shí)，如果消費(fèi)者閱讀了廣告內(nèi)容而自身并不知道該內(nèi)容是廣告則構(gòu)成欺騙。其次是對(duì)名人代言的規(guī)范，《FTC背書指南》中提到消除不平等關(guān)系下的廣告推薦，披露任何品牌背書人和產(chǎn)品之間存在的關(guān)系[7]。再次是對(duì)廣告信息披露的具體規(guī)定，《如何在數(shù)字廣告中進(jìn)行有效的信息披露》中明確提出所披露的信息必須清晰以及突出，并從顯著程度、其他干擾因素等六方面對(duì)披露進(jìn)行詳細(xì)定義。我國(guó)信息披露制度尚不完善，在法律上未有對(duì)廣告信息披露的詳細(xì)規(guī)定，對(duì)此可以借鑒美國(guó)的信息披露制度，明確限制廣告推薦行為，詳細(xì)規(guī)定披露信息，同時(shí)可以引用多方案例來(lái)詳細(xì)說(shuō)明。

（二）凝聚行業(yè)力量，參與廣告治理

我國(guó)已然深刻認(rèn)識(shí)到要實(shí)現(xiàn)行業(yè)治理必須加強(qiáng)行業(yè)自律，但在實(shí)際操作中，行業(yè)自律仍然難以作為治理主體出現(xiàn)。而在美國(guó)，行業(yè)自律是行業(yè)治理的主要部分，主要包括行業(yè)協(xié)會(huì)自律監(jiān)管和平臺(tái)企業(yè)自我管理。要健全行業(yè)自律體系就要從這兩方面出發(fā)：

1.行業(yè)協(xié)會(huì)自律監(jiān)管

美國(guó)的行業(yè)組織如美國(guó)廣告自律監(jiān)管理事會(huì)，其由全國(guó)廣告部、網(wǎng)絡(luò)廣告組等組成，橫跨多個(gè)領(lǐng)域，主要通過建議等施加輿論壓力或者遞交給相關(guān)部門優(yōu)先處理的方式來(lái)進(jìn)行行業(yè)監(jiān)管，同時(shí)也會(huì)制定相關(guān)準(zhǔn)則[8]。。對(duì)此，可以借鑒美國(guó)行業(yè)組織的治理經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)的自立能力，實(shí)現(xiàn)會(huì)員資助為主要財(cái)務(wù)來(lái)源，對(duì)行業(yè)會(huì)員以協(xié)同關(guān)系而非由上到下的管理關(guān)系，加強(qiáng)自身的權(quán)威性，增加對(duì)企業(yè)的規(guī)范手段。

2.平臺(tái)企業(yè)自我管理

對(duì)于行為定位廣告即廣告精準(zhǔn)定位的治理，美國(guó)主要以行業(yè)自律為主，原FTC主席喬恩-雷布維茨表示，平臺(tái)在網(wǎng)絡(luò)上收集用戶信息需要以“opt-in”的形式。但目前美國(guó)對(duì)于該類侵犯用戶隱私的行為的規(guī)制立法緩慢，受市場(chǎng)影響較大[9]，比如美國(guó)對(duì)于垃圾郵件持“opt-out”形式。基于我國(guó)的國(guó)情，有關(guān)平臺(tái)應(yīng)該加強(qiáng)自律，以用戶利益保護(hù)為準(zhǔn)則，對(duì)于廣告精準(zhǔn)定位應(yīng)該以“opt-in”為主要原則，即用戶同意個(gè)性化廣告才可收集用戶信息，且該隱私條例必須顯眼甚至單獨(dú)提出，用戶不同意則不可讓用戶無(wú)法使用App。

（三）健全廣告審查機(jī)制，建立立體行業(yè)監(jiān)督模式

短視頻信息流廣告市場(chǎng)亂象頻出，究其原因，極大程度上歸結(jié)于廣告審查不到位。美國(guó)的廣告審查機(jī)構(gòu)主要有全國(guó)廣告審查理事會(huì)(NARC)以及美國(guó)商業(yè)促進(jìn)會(huì)（BBB，廣告自律審查機(jī)構(gòu)）。NARC主要任務(wù)是對(duì)廣告投訴進(jìn)行調(diào)查，對(duì)政府制定的法律提出建議，對(duì)不實(shí)廣告進(jìn)行審查并督促改正。美國(guó)商業(yè)促進(jìn)會(huì)（BBB）主要任務(wù)有：調(diào)查并制定商業(yè)行為標(biāo)準(zhǔn)，接收對(duì)不當(dāng)行為的投訴，并開展教育活動(dòng)，提醒公眾注意廣告和銷售中的欺騙和欺詐方法[10]。對(duì)此，我國(guó)可以借鑒美國(guó)廣告審查經(jīng)驗(yàn)，善加利用中立的第三方代理機(jī)制來(lái)進(jìn)行對(duì)短視頻信息流廣告的審查，從而改善市場(chǎng)失靈，同時(shí)基于我國(guó)國(guó)情，本文提出加強(qiáng)政府的廣告審查和行業(yè)監(jiān)督作用，建立政府監(jiān)管、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督的立體行業(yè)監(jiān)督模式。