行政事業單位預算績效管理環節的四點思考

李國輝 浙江經貿職業技術學院

引言

自《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》發布以來，各地區、各部門認真貫徹落實該意見，相繼出臺了全面落實預算績效管理的實施意見，提出了構建全方位預算績效管理格局、完善全過程預算績效管理鏈條、健全全覆蓋預算績效管理體系等舉措。從工作實際來看，行政事業單位全面落實預算績效管理的工作任務，著重在于抓好預算績效目標管理、績效運行監控、績效評價管理、績效結果應用這四個方面。

一、關鍵點：績效目標管理

績效目標管理旨在將績效理念有效融入管理，通過制定明確清晰、可衡量、可實現的目標，設置科學合理、可量化、可對比的指標，實現評價財政資金達到的產出和效果。預算單位在編制預算的同時要強化預算績效目標管理，對涉及的預算項目設定預算執行后預期能達到的績效情況，包括對產出指標、效益指標及滿意度指標等擬定合理目標值。預算績效目標是在預算編制階段設定的，是預算管理的基礎和依據。預算績效目標管理是將預算績效目標融入預算管理的各個方面，是實現這些目標的管理方法和過程，是抓好預算績效管理的關鍵點。

（一）績效目標管理存在的問題

行政事業單位的預算績效目標管理是提升單位履職能力的有效途徑，也是衡量預算資金使用效果的重要標志。政府財政部門針對預算績效目標管理制定了相關辦法，但行政事業單位在具體實施過程中還存在一些共性問題。

（1）績效目標意識不足。行政事業單位在預算編制和執行過程，對績效指標值設定的合理性等預算績效目標管理的意識還不夠。對預算績效的認識有偏差，認為按規定編制了績效目標，資金使用合規安全，保證項目合理執行就可以了，沒有對績效目標進行客觀量化和細化分解，未能對績效指標進行完整合理設定。

（2）績效目標范圍不全。績效目標不僅包括預期產出，還包括預期效果。目標范圍不僅應關注經濟效益和社會效益等指標，還應該包括實現的創新性和高質量發展目標。但是，行政事業單位對績效目標范圍的理解還只是定位在績效指標設定的狹義范圍，忽視了與單位事業發展規劃的適應性。

（3）績效目標責任不明。預算績效目標的設定應反映出“誰使用誰申報”的原則，但行政事業單位績效目標申報還存在由單位財務部門代申報情況，沒有很好落實業務部門的績效目標責任。

（4）績效目標標準缺乏。不同的單位或部門因職能或行業差異，在設定績效目標時，有的標準缺乏統一指導原則，導致績效目標之間難以進行比較和協調。有的標準過于模糊和寬泛，導致目標的測量和評估困難。有的標準缺乏參照和借鑒，導致目標的制定缺乏科學依據。

（二）完善績效目標管理的建議

（1）增強績效目標意識。切實樹立“花錢必問效，無效必問責”的績效目標思想認識，切實樹立全過程、全方位、全覆蓋的績效目標全局意識，切實樹立“申報設績效、下達帶績效、執行控績效、驗收評績效”的績效目標管理意識。

（2）明晰績效目標范圍。實施績效目標管理不僅要關注工作事項是否完成，績效指標值是否實現，還要考慮績效目標達成與單位事業規劃相一致，明確達到什么效果，產生什么影響。根據合理的績效內容來設定績效指標，參照合理的標準來明確產生的影響。

（3）明確績效目標責任。績效目標管理應當納入單位全員績效管理體系，根據單位內部機構職能，細化績效履職清單。單位年度預算績效目標設定、執行和完成情況不僅要納入年度績效考核管理，還要設定較高的權重，同時作為年度評優評先的衡量指標，切實明確績效目標責任。

（4）構建績效目標標準。在設定績效目標時，制定相對統一的指導原則，確保各單位或部門之間的目標一致性和協調性。設定具體的量化指標和準確的衡量方法，以便于目標的測量和評估，確保績效目標的準確性和可操作性。可以參考借鑒其他行業或同類單位的標準和經驗，結合實際情況進行適度調整和借鑒，確保目標的科學性和適應性。

二、薄弱點：績效運行監控

績效運行監控是預算單位在預算執行過程中，對預算項目的實施情況、資金的執行情況、績效目標實現情況等進行監測控制。績效運行監控管理是以績效目標為核心，對預算執行進行監控，對偏離績效目標的支出及時采取糾偏措施，保證績效目標如期實現。

（一）績效運行監控存在的問題

從預算單位來說，對財政要求實施的績效運行監控重點傾向于數據的填報，對單位內部預算項目缺乏必要的績效監控。績效監控管理是全過程績效管理環節的薄弱點。

（1）績效監控范圍偏頗。預算單位績效監控一般是在項目支出預算范圍內，尤其是對重點項目，且以自行監控為主。而對基本支出預算績效監控，除了執行率和支出規范外，對績效目標的達成程度監控不夠。

（2）績效監控內容單一。目前實施的績效監控，過于單一強調預算執行率問題，也即預算執行的序時進度。對項目實施進度和目標實現程度方面，僅限于被評價單位的自行描述，無法實現客觀全面的監控。

（3）績效監控質量不高。自行監控包括填寫績效監控情況表和形成績效監控報告。預算單位績效監控質量不高，在填寫績效監控情況表時，執行數據多為預估，缺乏可靠依據；在形成績效監控報告時，內容簡單，無目標完成情況分析。

（4）績效監控預警缺失。按照績效運行監控辦法，績效監控應實行紅、黃、藍燈預警。有的單位在預算執行過程中缺乏有效的監控預警機制，缺乏定期的預算執行情況報告、未及時跟蹤預算執行進度等，導致無法及時發現問題。有的單位雖然制度上建立了預警機制，但在制定績效目標時可能沒有充分考慮影響目標實現的因素，導致在預算執行過程中出現問題時，預警機制沒有進行及時應對。

（二）完善績效運行監控的建議

（1）一般監控與重點監控雙結合。在實施重點項目重點抽查監控的同時，通過自行監控加強一般監控，實現一般監控與重點監控雙結合。通過一般監控掌握整體績效運行落實情況，通過重點監控實施重點抽樣核實績效運行真實情況，兩者相輔相成、相得益彰。

（2）預算執行與績效進度雙監控。密切監控預算執行進度的同時，對項目實施進度和目標實現程度等績效運行情況同監控。預算執行監控的內容是預算資金到位情況、實際支出情況以及存在結轉或結余情況。績效進度監控內容包括項目實際實施進度是否與計劃實施進度一致，項目實際實施進度與預算資金執行進度是否相匹配，項目實施進度與績效目標達成度是否相符。

（3）數據填報與報告形成雙重視。預算單位依托現有的預算管理一體化系統，設計預算績效報告模板，包括報告的結構、要素和指標，以及相關數據的要求和格式。系統根據抓取的數據，自動整合相關信息形成報告，在自動生成報告模板基礎上進行數據分析和報告修改。績效監控數據填報與報告形成的同時完成，有效提升了工作效率。

（4）監控結果與結果應用雙落實。監控結果上，以預算單位報送的自我監控量化評分情況為基礎，結合年底預計無法完成指標數量，進行風險分級預警。對績效運行監控的結果進行分析和解讀，找出存在的問題，制定績效改進計劃并轉化為具體措施。根據監控結果，對預算執行進行必要的調整和優化，在有效推進目標達成的基礎上，確保資源合理配置和使用。

三、著力點：績效評價管理

績效評價是指財政等相關部門運用科學合理的評價方法，對項目支出的投入、使用過程、產出與效果等進行客觀、公正的測量、分析和評判，包括單位自評、部門評價和財政評價。績效評價是優化資源配置和提高資金使用效益的內在要求，是整個預算績效管理的著力點。

（一）績效評價管理存在的問題

近年來，從中央到地方各級各類財政部門在推進全面預算管理中，把預算績效管理工作推到了一個新高度，確實提高了預算管理效率、資金使用效益。預算單位根據財政部門要求開展績效評價也形成了工作慣例，但在實際執行評價過程中還存在一些不足。

（1）績效評價指標體系不完善。財政部門在預算績效評價工作中提供的是共性指標體系，要求預算單位在評價時結合實際予以自選完善。但預算單位對自選評價的內容，通常是選擇容易實現的，或者達成的指標明顯偏低。

（2）績效評價工作配合不到位。業務部門人員在績效評價工作中，側重業務內容的闡述，難以將業務數據與財務數據進行有效匹配，造成業務與財務在評價中脫節，不能形成有效整體。財務部門人員在績效評價工作中，缺乏對績效指標內容的專業了解，無法提供合適的、可操作的績效指標供評價使用。業財融合不到位，一定程度上影響了預算績效評價工作的開展。

（3）績效評價時間周期有局限。績效評價時間通常是在預算項目完成的第二個年度開展，評價該項目實施當年的績效。由于諸多項目績效在時間上的滯后性，尤其是經濟效益和社會效益的衡量，造成評價結果的差異，體現了績效評價時間周期的局限性。

（二）完善績效評價管理的建議

（1）完善績效評價指標體系。財政部門在已建立的共性指標體系基礎上，按行業、項目等特點擬定可操作、可借鑒的分級指標，明確劃分優秀、良好、合格與不合格各檔次的分界值。預算單位可根據共性指標和行業、項目特點指標，結合本單位、項目實際，在考慮評價結果可行性和績效特點的前提下，擬定相應個性評價指標，與財政部門設定的共性指標共同形成完整的績效評價指標體系。

（2）注重績效評價人才培養。預算單位要從政策上引領績效評價人才培養，建立相對穩定的績效評價人才隊伍，全方位覆蓋項目業務和財務方面，形成業務與財務有效融合的績效評價管理團隊。在預算編制過程中，團隊成員加強預算管理尤其是績效管理方面新規定的學習。在績效評價過程中，形成協商例會機制，及時妥善解決評價過程中遇到的問題。

（3）強化分級分類績效評價管理。建立按項目來源、項目金額、項目屬性、項目周期等原則劃分評價層級和類別，實施分級分類績效評價管理。結合實際劃定重點項目、長周期項目，集中優勢資源對重點項目、長周期項目開展評價提檔升級，突破績效評價周期限制的局限性。

四、落腳點：績效結果應用

績效結果應用有助于提高預算管理水平和財政資金使用效益。績效評價結果是作為優化預算編制、指導資金分配和提高管理水平的重要依據，預算單位應當按照要求將績效評價結果報送相關機構并依法予以公開。績效評價結果應用是預算績效管理工作的落腳點。

（一）績效結果應用存在的問題

在與資金分配落實掛鉤、與責任追究掛鉤以及績效評價結果公開中，績效評價結果應用還存在著落實難、問責難、公開難等問題。

（1）績效評價結果落實難。預算績效評價結果本應是安排預算的重要依據，當評價結果與目標有較大差距的，則需要改進或是調減預算。然而在實際工作中，由于一些項目資金分配的政策導向性，在績效評價結果與目標有較大差距時，難以有效約束以后年度項目資金的預算安排。

（2）績效評價結果問責難。若能依據績效評價結果進行責任追究，客觀上能夠在一定程度上促進預算績效的改進。然而，在項目績效責任劃分不清晰的情況下，勢必出現難問責或問責力度不夠等問題，削弱了績效評價結果應用的有效震懾作用力度。

（3）績效評價結果公開難。公開績效評價結果時，還存在績效評價報告不公開或不完全公開的情況，社會工作對績效評價的內容等相關信息了解不對稱。

（二）完善績效結果應用的建議

（1）落實預算績效評價結果相關規定。將評價結果與預算安排掛鉤，對績效不佳的預算項目采取暫緩安排資金、取消預算資金等方式，強化績效約束。對績效自評結果為“差”、績效抽評結果為“中”和“差”的項目不再安排預算，有效避免無效低效項目支出。將評價結果與政策調整掛鉤，采取整合、取消政策或調整扶持重點等方式，提升政策效果。

（2）明確預算績效評價結果責任因素。完善績效評價結果反饋整改機制，將結果反饋到相關主管部門，督促落實整改，相關整改情況納入年度績效綜合考評。創新探索績效評價結果問責機制，對落實績效結果差的項目相關責任人員，承擔相應責任，切實有效促使單位高度重視績效評價結果應用。

（3）提高預算績效評價結果應用公開。行政事業單位應在決算中，通過門戶網站等廣大信息渠道，向公眾展示績效自評和抽評情況及績效評價結果，使社會公眾能夠及時方便地了解評價結果公開信息。創新績效評價結果公開內容，盡可能實現績效目標全公開、自評結果全公開、重點項目評價結果等全方位公開落實到位。

結語

通過有效的預算績效管理，行政事業單位可以提高財政資源的使用效率和行政績效水平，實現資源優化配置和組織目標的可持續發展。行政事業單位應結合單位職責與項目實施實際，科學合理設置績效目標、明確規范績效指標，抓好績效目標管理這個關鍵點；圍繞預算執行過程，強化績效運行監控、規范資金開支內容，克服績效運行監控這個薄弱點；圍繞資源配置效益，完善績效評價指標體系、分級分類績效評價管理，落實績效評價管理這個著力點；圍繞科學決策，明確績效管理職責，推進績效結果應用這個落腳點。