行政事業單位預算績效管理工作存在的問題及完善策略

許蘭飛 臨沂市蘭山區財政局

引言

強化預算績效管理有利于提高政府治理能力、行政事業單位的履職水平、優化財政資金配置，提升使用績效以及建立行政合法性依據標準，筆者結合自身工作實際，結合所在地區行政事業單位預算績效管理工作調研情況，就如何強化行政事業單位預算績效管理進行了探討。

一、行政事業單位預算績效管理工作存在的問題

（一）新增政策、項目的事前績效評估與預算編制脫節

目前，各行政事業單位重大政策和項目事前績效評估剛剛起步，事前績效評估工作開展不規范，部分部門開展事前績效評估流于形式，普遍存在指標體系設置不科學規范、評估分數虛高、問卷調查不嚴謹等問題，這些問題導致事前績效評估結果與預算編制脫節。如事前評估的主要依據不完整，未明確列出開展事前績效評估的依據文件，有的雖然列出了事前評估的文件，但未嚴格按照文件的要求開展事前績效評估。項目的資金構成部分內容不完整，未說明資金的構成情況，且項目資金構成與項目概況內容區分不明朗，項目概況中較多內容均為預算安排相關內容，無明確的測算過程。績效目標相關部分僅是照搬照抄項目單位填報的績效目標，并未對績效目標進行梳理和完善。指標評分中對項目存在的問題進行了一定說明，但未對問題提出相關建議，整體上項目存在的問題描述不夠完整清晰。意見建議過于泛泛而談，未充分結合項目的特點，建議的可操作性并不高。結論中未明確給出建議，如“支持”、調整后予以支持的內容以及相應的預算金額的建議等。

（二）部分項目績效目標編報與預算執行脫節

目前，各行政事業單位編制的績效目標初次填報達優率較低，成本指標“虛化”、產出指標“軟化”、質量指標“弱化”、效益指標“淡化”等問題突出。部分部門單位績效目標編制質量差，目標設置過于簡單，與單位總體目標不匹配，或設置的指標與單位總體目標相匹配，但數據采集難度較大，可衡量性差，最終導致績效目標編報與預算執行脫節。如績效指標缺失，產出指標僅有數量指標，無質量等指標；同一項工作內容，產出指標與效益指標不對應，僅有產出指標，或僅有效益指標；產出指標與效益指標混淆，將產出指標設為效益指標；指標闡述不夠清晰，指標設置有歧義，指標間重復；設置指標與項目內容不符；指標值設置過低，對項目實施預計達到的目的預判不夠準確；年度目標與中期目標填報內容一樣。

（三）部分項目績效運行監控與預算調整脫節

行政事業單位績效監控質量還不能滿足當前管理工作需要，監控不夠深入等問題亟須加以解決，監控結果未能及時反饋至預算調整。績效運行監控流于形式，有些部門不能結合自身工作實際進行深入分析，只注重“預算執行”情況，忽視績效完成情況，填報監控表時各項指標都是“確定能完成”，不利于財政資金的合理配置。未能充分利用信息系統實現實時動態監控，監控不及時、結果應用滯后等制約了預算執行糾偏糾錯作用的發揮。

（四）大部分項目開展的績效評價與結果應用脫節

1.預算部門開展的績效自評與結果應用脫節

行政事業單位在進行項目和整體績效自評時，自評報告多為對項目情況簡要評價描述，內容較為簡單，沒有對項目實施前后的績效進行分析，對項目的產出分析不夠全面深入，對項目產生的社會效益、可持續影響分析得不夠具體。自評表三級指標設置不合理，績效指標不易衡量；部分項目缺少量化指標作為數據支撐，個別項目完成度高的指標定成高分，完成度低的指標賦低分，造成績效自評成績虛高，自評數據缺乏真實客觀性等問題。

2.第三方機構開展的績效評價與結果應用脫節

（1）第三方機構出具的報告內容不透徹、不全面，評不出問題

一是指標分析不透徹。部分報告指標分析模糊不清，即看完報告分析仍不知項目執行具體情況。如某第三方機構出具的報告中，管理制度健全性指標分析僅描述“制度需進一步完善”，未能明確被評價單位缺少哪些制度，制度缺失有什么影響。

二是指標分析不全面。沒有嚴格落實項目支出績效評價等管理辦法的“規定動作”。如某報告中績效目標合理性指標分析為“項目設置了績效目標，績效目標較為明確，指標得滿分”。根據《財政部關于印發〈項目支出績效評價管理辦法〉的通知》（財預〔2020〕10 號）有關要求，績效目標合理性指標評價要點應為項目是否有績效目標、項目績效目標與實際工作內容是否具有相關性、項目預期產出效益和效果是否符合正常的業績水平以及績效目標是否與預算確定的項目投資額或資金量相匹配等四項內容，但有關報告的指標內容僅對是否有績效目標進行分析，指標分析不全面。

三是問題和建議分析不透徹，評不出問題。部分報告對于問題和建議的分析不清晰，問題浮于表面。如某報告的問題和建議分別為“缺少項目管理辦法”和“建議完善項目管理辦法”，從指標分析和問題分析中找不到任何問題的具體內容和影響，致使事后被評價單位不知如何整改，評價報告結果無法應用等問題；又如部分中介機構出具的報告雖然問題和建議篇幅較長，但內容中沒有任何與項目相關的內容，問題建議空洞、不具體，改進管理、完善政策、調整預算等方面有價值的建議少，針對性、可操作性差。

（2）第三方機構績效評價指標體系設置不合理

一是績效評價指標細化、量化程度不足。按照《財政部關于印發〈項目支出績效評價管理辦法〉的通知》（財預〔2020〕10號）第十三條有關要求，二、三級指標應當根據指標重要程度、項目實施階段等因素綜合確定，準確反映項目的產出和效益。對報告進行評審時發現，部分第三方出具的評價報告沒有對三級指標進一步細化，仍然沿用共性評價指標體系的指標內容和指標解釋，如某第三方機構出具的評價指標體系當中，產出數量指標未能明確項目具體內容，滿意度指標未能明確項目具體受益對象等。

在激勵機制方面，對翻新實驗室做出成績的達到項目目標的教師和學生進行嘉獎，對有資格輸送相關專業的研究生優先推薦，對具備專業價值前景的研究項目予以后續資金支持。同時，對翻新實驗室教師教學工作量跟教師教學成果作為學年評定各院系教學工作、翻新人才培養的主要考察指標，在教師職稱評定跟崗位聘任時予以優先考量。

二是個別第三方制定的項目支出和部門整體績效評價指標體系權重設置不合理。特別是產出和效益指標占比過低，沒有按照《財政部關于印發〈項目支出績效評價管理辦法〉的通知》（財預〔2020〕10 號）中第十四條“財政和部門評價指標的權重根據各項指標在評價體系中的重要程度確定，應當突出結果導向，原則上產出、效益指標權重不低于60%”的要求執行。

（3）第三方機構出具的績效評價報告成果部分缺少主評人簽字

根據《財政部關于印發〈第三方機構預算績效評價業務監督管理暫行辦法〉的通知》（財監〔2021〕4 號）有關要求，第三方機構出具預算績效評價報告應當由其主評人簽字確認，主評人需具備中高級職稱或注冊會計師、評估師、律師、內審師、注冊造價工程師、注冊咨詢工程師等相關行業管理部門認可的專業資質。但部分中介機構仍出現報告缺乏主評人簽字、簽字人員資質不符合要求等問題。

（4）其他影響報告質量的問題

如報告錯別字較多，單位名稱簡寫不規范、報告排版混亂、報告邏輯不清晰、語言描述口語化嚴重等問題。

二、提升行政事業單位績效管理水平的建議

（一）財政部門要加大宣傳力度，樹立科學的預算績效管理理念

1.財政部門要搭建平臺，促進財政與部門之間、部門與部門之間的交流

財政部門要積極牽頭，通過微信、山東通等APP 搭建溝通交流平臺，各區直部門財務人員可通過平臺進行提問、交流，加強各預算部門之間、預算部門與財政之間的溝通交流，對財務人員反映的問題進行及時答疑，提高財務部門的工作效率。財政部門要建立績效目標項目庫，通過對全區績效目標進行分類，建立績效目標編報模板，尤其是針對績效目標編制質量不高的項目，可以采取一對一輔導等方法，幫助部門將績效目標進行分解和細化。

2.財政部門加強宣傳，提高預算部門內部業務科室配合度

財政部門要加大政策宣傳的力度，財政資金取之于民，用之于民，要堅持“誰干事誰花錢，誰花錢誰擔責”，各部門要提高財政資金使用效率，將每一分錢用在刀刃上，切實做到“花錢必問效，無效必問責”。可以通過開展預算績效宣傳月、績效管理競賽等方式，提高各部門的業務科室學習預算績效管理的主動性，督促他們積極轉變觀念，積極主動作為，強化統籌協調，增強預算績效管理的責任感和使命感，讓業務科室意識到績效管理也是開展業務的一個重要環節。

3.各預算部門要完善績效管理制度，健全管理體系

財政部門要指導預算部門建立績效管理工作規程，將績效管理的全過程即事前績效評估、績效目標編制和審核、績效事中監控、績效自評及部門績效評價等嵌入工作規程當中，在績效管理的各個環節，明確各科室職能分工，落實崗位責任，建立考核獎懲制度。

（二）落實專家評審機制，加大對第三方機構績效評價的監管力度

1.財政部門要加強監管，指導部門建立分領域、分行業、分層次預算績效評價指標體系

財政部門各相關評價科室要加強對績效評價的跟蹤和監管，評價工作開始前，要召開績效評價指標體系論證會，邀請相關行業專家和人大代表、政協委員等對評價體系進行科學論證，并根據行業或領域實際情況，以問題為導向，著力找尋影響項目績效的癥結所在，建立能最大限度反映項目真實情況和效果的核心指標體系，充分發揮指標在預算績效管理工作中的支撐和引領作用。

2.第三方機構要提高專業人員的素養

在當前新形勢下，第三方機構應重視對專業人員的素養建設，建議在單位內部加強對預算績效管理的宣傳，提升專業人員對此項工作的重視程度，使他們充分認識到預算績效管理的作用。同時，加大對專業人員的培養力度，不斷提高他們的專業素養和業務水平，強化專業人員的業務水平。建立獎懲考核制度，將相關人員承接績效評價任務的結果與工作業績掛鉤、與工資掛鉤，并將承接評價任務評分納入工資考核，對評分較高的人員給予表彰、增加績效工資，評分較低的人員給予批評。

3.財政部門要搭建監督平臺、建立交叉式評價模式

（1）財政部門要搭建監督平臺

財政部門要從準備工作到過程管理、報告管控、工作實效、檔案管理實施全面跟蹤問效，針對第三方服務機構提供的績效評價服務質量過程中發現的問題及時整改、及時糾偏，提高績效評價質量。搭建監督平臺，建議引入專家評審機制，通過搭建績效評價監督平臺，對第三方機構提供的績效評價服務質量進行集中評審或隨機評審。評審質量直接與付費掛鉤，倒逼第三方機構優化績效評價的方法及流程，提升評價質量。

（2）財政部門要建立交叉式評價模式

一是構建“自評抽查+績效監控”的評價模式。在推動績效自評全覆蓋的基礎上，以抽查復核、財政監督為抓手，以項目跟蹤、動態監控為手段，發揮自評抽查落實責任、績效監控糾偏糾錯聯動作用，推動績效監控在“實”上轉變。如，針對同一個項目采取自評抽查和績效運行監控兩種方式，通過自評抽查監督、核實項目上一年度的開展情況，再通過績效運行監控考核本年度的整改情況；或者是通過開展本年度的績效運行監控，及時糾正工作開展過程的偏差，再開展績效自評抽查核實糾偏的執行效果。

二是構建“自評抽查+績效評價”的評價模式。在推動自評結果真實、客觀的基礎上，統籌安排自評抽查、績效評價兩兩結合，以“深”挖問題為準繩，強化評價質量管控，落實評價結果反饋，壓實績效管理主體責任，推動績效評價在“真”上轉變。例如，針對同一個項目同一評價期間，在開展自評抽查和績效評價時，選取兩家不同的第三方機構，讓第三方機構來監管第三方機構，在自評抽查和績效評價的深度、質量、應用性等方面相互把關，提高績效評價的質效。

三是構建“績效監控+績效評價”的評價模式。在推動績效管理結果應用的基礎上，將績效監控、績效評價結果與完善政策、調整預算安排有機銜接，實現績效監控糾偏糾錯、績效評價深挖問題“雙管齊下”，推動財政評價在“深”上轉變。四是構建“自評抽查+績效監控+績效評價”的評價模式。聚焦覆蓋面廣、影響力大、社會關注度高、實施周期長的項目，建立全周期跟蹤問效機制，實現早期自評抽查、中期績效監控、到期績效評價三者結合、同頻共振，提高財政資源配置效率和資金使用效益，推動績效管理發展質量在“高”上轉變。

結語

綜上所述，當前發展形勢下，行政事業單位通過實施預算績效管理，可提高單位預算管理水平，優化財政資金配置，更好地發揮財政使用效益。現階段，行政事業單位在預算績效管理中仍存在一些不足，財政部門和各單位應建議協同機制，存在的不足，科學制定應對策略，不斷優化預算績效管理模式，確保此項工作能夠全面融入到各項業務活動中，促進各項業務規范開展，更加科學地使用各項資金，提升財政資金使用績效。