城市更新視角下老城區公共空間改造設計研究

許 曼

近年來，我國政府相繼出臺一系列政策，為地方解決城市發展問題，并為因地制宜探索和推進城市更新提供規范與指引，逐步探索形成“政府主導、市場運作、社會參與”的多主體城市更新發展格局。在城市更新實踐中，老城區公共空間改造設計一直是政府和社會各界關注的焦點。老城區在城市化進程中的更新速度相對較慢，不合理的空間規劃、加速老化的房屋設施、急劇壓縮的公共空間等問題日益突出，不僅使老城區居民的生活質量難以得到有效提升，還會使他們產生“被邊緣化”的消極心理，不利于居民幸福感的提升與社會的和諧穩定發展。從城市更新的角度來看，老城區的日漸衰落也是對城市土地資源的極大浪費。因此，有必要對老城區公共空間改造設計問題進行研究。

1 相關概念闡述

1.1 城市更新

城市更新是對城市中心地區的空間形態和功能進行優化，實現城市經濟、文化、環境等的全面提升。城市更新伴隨著城市發展的全過程，當城市區域內的建筑和設施等無法適應城市現代化發展進程，且居民生活質量難以得到有效提升時，通過一系列城市更新，及對某些公共空間進行科學改造，可有效解決城市現代化發展帶來的區域發展不均衡等問題[1]。

1.2 老城區

老城區主要是指建成時間早、房屋質量差、居住密度高、生活質量低的居民聚居區。老城區一般位于城市的中心地帶，占據著城市中十分寶貴的土地資源。但是隨著城市的不斷發展，老城區內的住宅和設施等已經跟不上城市現代化發展的步伐，無法滿足老城區居民的多樣化需求，因此這類城市更新的重點是公共空間的調整與重組。

1.3 公共空間改造

公共空間改造指的是根據城市發展的現實情況與居民生活的各種現實需要，對城市公共區域進行規劃、設計和建設，其目標為：一方面是為了改善居民生活質量，提升其幸福感；另一方面則是為提升城市形象，吸引更多的游客和投資者。公共空間改造是一項系統、復雜的工程，涉及城市規劃、建筑設計、基礎設施、文化保護等多個領域，需要政府、企業及民眾的廣泛參與。

2 老城區公共空間改造設計的必要性

在城市更新和可持續發展理念下，老城區原有的空間形態和功能已經無法滿足城市發展和居民需要，因此對老城區的公共空間進行改造設計顯得尤為必要。

2.1 提升居民生活質量

老齡化是社會發展的一大趨勢，也是我國面臨的一個主要社會問題。相關資料顯示，截至2022 年年末，我國60 歲及以上老年人口數量達2.8 億，在總人口中占比達到19.8%；65 歲及以上老年人口數量更是超過2 億，在總人口中占比達到14.9%。在城市老城區內，老年人占比較大，但落后的基礎設施、不便的出行條件及擁擠的公共空間等給老年人的生活帶來諸多困難。對老城區公共空間進行改造設計，能夠為居民尤其是老年人提供更加舒適和便利的生活環境，提升居民生活質量，提高居民幸福感指數。

2.2 充分利用土地資源

隨著城鎮化進程的不斷加快房屋設施建設和人口規模的持續增長，人們對城市土地資源的需求急劇膨脹，城市土地資源短缺問題日益凸顯。老城區由于規劃較早，與城市發展現狀和未來目標不相契合，房屋建筑、街道綠地等布局較為混亂、分散，不僅空間功能難以得到充分發揮，潛藏多種安全隱患，極大浪費了土地資源[2]。將老城區內零散、不合理的土地集中起來，重新進行規劃設計，能夠最大限度節約和利用土地資源。

2.3 維護社會和諧穩定

老城區內的基礎設施更新緩慢，居民生活質量相對落后，容易產生老城區居民日益增長的需求與公共空間發展不平衡的矛盾，甚至會滋生一些社會矛盾和問題，不利于社會和諧。對老舊城區公共空間進行改造設計，可以彌補其在城市功能方面的缺陷和不足，恢復老城區活力，增進老城區居民的生活福祉，為老城區的和諧穩定發展奠定基礎。

3 老城區公共空間改造設計存在的問題

3.1 資金不充足

在城市更新項目中，除了項目建設所需的人工、材料、機械等費用支出，還涉及拆遷補償費用、安置費用、土地產權人、政府及開發商之間的利益分配問題[3]。而多數城市更新項目的資金源于地方財政，給地方政府帶來了不小的壓力。

以老舊小區公共空間改造項目為例，一些城市雖然從多個渠道籌措項目改造資金，但與龐大的資金需求缺口相比，仍存在資金總體不足的情況。同時，面對地方財政資金“投不起”的情況，社區居民和社會資本的投資意愿也較低，項目后期的運營維護資金較為匱乏。只有破解資金困局，才能順利推進城市更新過程中的公共空間改造設計項目。

3.2 改造設計方案與實際需求脫節

老城區不同公共空間內的地理區位、人口構成不同，居民的需求也多種多樣。改造設計方案應充分征求居民的意見，確保改造內容與居民需求相一致。但有些城市在制訂改造設計方案時，并沒有做好方案的可行性論證和居民意見的收集反饋工作。如個別城市以老城區改造為名，在沒有與當地居民達成一致意見的情況下，強制性拆除老城區內的房屋建筑，砍伐樹木，拓寬街道等，反復施工、長期擾民的現象時有發生，給居民的日常生活帶來諸多不便。此外，適老化改造，已成為老城區公共空間改造的一項核心工作[4]，但有不少城市對老城區內社區的適老化改造不夠重視，缺少針對老年群體的適老化改造設計，不僅無法提升老年居民的生活質量，反而會因為大量無用、形式上的改造引發老年居民的抵觸和反感。

3.3 公共空間改造管理不到位

具體表現為：第1，改造管理體制不健全。老城區公共空間改造需要城市規劃、住房、財政等多個部門和單位的參與，但是在實際改造項目中，由于管理體制不健全，各部門之間缺乏有效溝通和協同配合，存在職責劃分不清、多重監管等問題[5]。第2，改造資金管理不科學。由于改造資金預算缺乏科學性、合理性，項目資金短缺問題較為常見；加上資金使用監管不到位，資金挪用、濫用的現象也時有發生。第3，文化保護管理不到位。部分地方政府在公共空間改造設計中，忽視了對老城區歷史文化資源的保護，破壞了老城區的歷史風貌，導致老城區歷史文化底蘊喪失。

3.4 老城區居民的參與度不高

老城區公共空間改造設計是惠及老城區內居民乃至整個城市居民的民生項目，與老城區居民的聯系最為緊密，離不開老城區居民的積極支持和廣泛參與[6]。然而在實際的改造項目中，由于種種原因，老城區居民的參與度并不高。究其原因，老城區居民以老年人為主，思想觀念相對保守，且已習慣老城區的生活節奏、環境和習慣，不愿意接受改造。同時，老城區公共空間改造涉及土地征收、拆遷補償、異地安置等，當居民的利益訴求得不到滿足時，會激化當地政府與老城區居民、老城區居民與改造開發單位的矛盾等，導致部分居民不愿支持和參與老城區改造。

4 城市更新視角下老城區公共空間改造設計策略

4.1 兼容并包，構建公共空間改造多元投融資格局

財政資金、企業投資、社區居民出資是城市公共空間改造資金的主要來源[7]。地方政府要轉變過去單一的城市更新投資模式，積極構建政府、企業、社區居民等主體共同參與的公共空間改造多元投融資格局，具體應體現在以下幾個方面：第1，財政資金方面，除了要在財政預算中加大公共空間改造的預算比例，還要通過發行地方政府專項債券的方式籌措改造資金，同時向上級主管部門申報，爭取獲得更多的財政撥款支持。第2，企業投資方面，地方政府要探索構建“政府主導、企業實施、金融保障”的政企銀聯動模式，鼓勵金融機構在風險可控的前提下，為企業投資改造項目提供信貸支持，助力企業順利完成老城區公共空間改造項目。第3，社區居民出資方面，可以考慮將社區公共收入作為居民出資的一種方式，如改造后的街道和電梯廣告收入、增設停車位的停車與充電收入等納入改造項目后期運營維護資金，這樣不僅可以彌補項目后期運營維護的資金缺口，還可實現對社區公共資源的有效利用。

4.2 因地制宜，科學制定公共空間改造設計方案

2023 年7 月5 日，住房城鄉建設部印發《關于扎實有序推進城市更新工作的通知》[建科（2023）30 號]，明確強調在城市更新過程中，要堅持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主，鼓勵小規模、漸進式有機更新和微改造，防止大拆大建。這為諸多城市老城區公共空間改造設計方案的制定提供了有益啟示，鼓勵城市因地制宜，結合老城區公共空間的實際情況與居民的實際需求，分類精準推進城市更新，主要體現在以下幾個方面：第1，成立專業的老城區公共空間改造項目領導小組，要包括政府工作人員、社區物業、居民代表等，還要有建筑設計、生態環保、文物保護、交通、新能源等不同領域的專家學者和地產開發商、裝修公司等，以為老城區公共空間改造方案的科學合理性提供全方位保障。第2，政府應該牽頭做好老城區居民對于公共空間改造意見的調查和收集工作，全面了解居民的生活現狀與改造需求，對調研結果進行全面梳理和綜合研判，制定“一區一策”的個性化改造方案。第3，針對適老化改造不足的問題，需要充分考慮老年居民的生理、心理及戶外活動行為等特點，從室內和室外2 個方面，對老城區公共空間進行合理規劃[8]。第4，除了視情況對老舊房屋、街道進行改建、修繕之外，還要突出綠色化、智慧化、適老化改造，如增添養老健身設施、娛樂休閑場所、老年公廁及老年浴池、人臉識別門禁等，以提升社區居住環境的宜居性、便利性、安全性。

4.3 實事求是，健全完善公共空間改造管理機制

健全和完善改造項目管理體制，明確參與單位及部門的職責和權責，避免工作重復和職責模糊等情況發生，提高工作效率和協作能力。要建立不同單位和部門間信息溝通的機制，在改造項目的前、中、后期定時召開會議，就當前項目的進展情況、各單位協調配合情況進行充分交流，充分交換意見，確保各單位、各部門目標始終一致，及時發現和解決在溝通與協調方面存在的問題。必須加強項目資金管理工作，從資金預算、資金使用、合規檢查等方面進行監督和落實，具體為：

1）在資金預算方面，對于老城區公共空間改造設計所需的資金，應由政府相關部門編制詳細的資金預算，經上級主管部門審批后嚴格執行，不得隨意調整。

2）在資金使用方面，制定項目資金使用管理制度，加強對資金使用的監督和管理，并做好成本控制工作，提高資金使用效率。

3）在合規檢查方面，所有項目參與單位都要定期開展資產清查工作，發現問題及時整改，并積極接受上級部門和社會各界的監督，以提高資產管理的透明度。

對老城區改造過程中的文化保護工作，要在充分調查和研究老城區歷史建筑、文化遺產、自然景觀、人文環境及居民訴求等綜合信息的基礎上，制定科學合理的文化保護工作方案。應堅持在不破壞老城區原有生態環境的前提下，采用“微改造”的方式進行修繕，著力突出地方文化特色和人文底蘊。同時，可以結合實際情況，合理開發老城區旅游文化資源，走“以用促保”的生態發展之路。

4.4 循循善誘，提升老城區居民參與的積極性

政府要建立地位平等、公開透明的協商機制，加強與老城區居民的雙向溝通，共同參與老城區的城市更新和公共空間改造，獲得老城區居民的理解支持。在開展老城區公共空間規劃設計前，要通過網絡、報紙、宣傳單等方式，公開發布老城區改造方案，積極聽取社區街道辦事處、物業公司、業主委員會等對改造方案的意見和利益訴求，由規劃設計單位結合政府工作目標、城區公共空間現狀與居民意見等，編制多個備選改造計劃，由財政等部門編制拆遷補償方案，然后由全體居民進行投票，充分激發和調動居民參與的熱情。此外，還要積極鼓勵和引導老城區居民參與、監督和評價，努力構建“決策共謀、發展共建、建設共管、效果共評、成果共享”的老城區公共空間規劃設計工作格局。

5 結語

伴隨著城市化進程的不斷加快，城市更新已成為加強土地規劃利用、優化城市空間布局、激發城市發展活力、增進和改善民生福祉的重要途徑。老城區由于規劃設計較早，與城市其他地區相比，在房屋建筑、基礎設施、街道綠化、配套出行等方面的更新相對滯后，極大影響了老城區居民生活質量的提升，已經成為城市更新、城市公共空間改造的主要內容。

地方政府應充分發揮主導作用，通過構建多元投入格局、科學制定項目方案、健全改造項目管理機制、提高居民參與度等措施，使調整、重組后的老城區公共空間能夠真正發揮與體現其功能和價值，滿足居民的生存和發展需要，使老城區更好地適應城市發展的新階段、新趨勢。