美歐數(shù)據(jù)跨境流動博弈歷程分析與啟示

陶然

1995年，歐盟出臺《個人數(shù)據(jù)保護指令》引發(fā)了美歐數(shù)據(jù)跨境流動博弈。此后近30年，歐盟接連廢除了《安全港協(xié)議》《隱私盾協(xié)議》等美歐數(shù)據(jù)跨境流動方案，并以違反歐盟法律為由，對臉書、亞馬遜、谷歌等美企提起訴訟。2023年7月，歐盟委員會發(fā)布聯(lián)合聲明，宣布通過對《美歐數(shù)據(jù)隱私框架》的充分性認定，被認為是雙方博弈的第三輪妥協(xié)方案，為其近30年數(shù)據(jù)跨境紛爭畫上了最新的休止符。

一、第一輪博弈圍繞個人數(shù)據(jù)保護展開：從歐盟出臺《個人數(shù)據(jù)保護指令》到美歐達成《安全港協(xié)議》

上世紀90年代，隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟快速發(fā)展，個人隱私泄露問題逐漸增多。1995年，歐盟從保護隱私角度出臺《個人數(shù)據(jù)保護指令》，為美企獲取在歐數(shù)據(jù)設置門檻，引發(fā)了雙方數(shù)據(jù)跨境流動首輪博弈。

（一）為保護個人隱私安全，歐盟出臺《個人數(shù)據(jù)保護指令》，使得美企獲取歐盟數(shù)據(jù)合規(guī)性成本大幅增加

1995年，為解決互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟發(fā)展伴生的個人隱私外泄問題，歐盟遵照《歐洲保護人權與基本自由公約》精神出臺《個人數(shù)據(jù)保護指令》，其中第25、26條規(guī)則對歐盟數(shù)據(jù)外流作出明確規(guī)定。第25條提出，歐盟居民的個人信息只能向具有“充分保護水平”的國家（地區(qū)）傳輸，并陸續(xù)審核通過了新西蘭、日本等12個國家（地區(qū)），而美國不在其“白名單”中；第26條提出，在數(shù)據(jù)主體明確同意、傳輸數(shù)據(jù)具有必要性、保護數(shù)據(jù)主體利益和重大公共利益不受侵犯等前提下，可通過標準合同條款（SCCs）或約束性公司規(guī)則（BCRs）的方式，向不具備充分保護水平的地區(qū)傳輸個人數(shù)據(jù)。此后，美國只得依照SCCs或BCRs獲取在歐數(shù)據(jù)，對于總部或子公司在歐盟的美國企業(yè)，在申請并通過BCRs審核后，可實現(xiàn)集團內(nèi)部的數(shù)據(jù)傳輸。對于其他情形，需依照SCCs每次形成標準合同。

（二）為挽回在歐商業(yè)利益，美國遵從歐盟要求，推動達成美歐《安全港協(xié)議》

在商業(yè)利益驅使下，美國政府向歐盟規(guī)則妥協(xié)，遵從《個人數(shù)據(jù)保護指令》原則擬定了《安全港協(xié)議》，并與歐盟于2000年達成一致?！栋踩蹍f(xié)議》要求美國企業(yè)在收集歐盟數(shù)據(jù)時，應盡到通知義務、告知處理方式、允許數(shù)據(jù)主體訪問其被收集的數(shù)據(jù)、提出完善的保障措施，且未經(jīng)許可不得傳給第三方等。通過安全港協(xié)議審核的美國企業(yè)可與歐盟開展數(shù)據(jù)跨境流動，不必另受BCRs或SCCs約束。

（三）此次博弈，始于歐盟的人權保護主張，止于美國為追求經(jīng)濟利益而作出的讓步

歐盟向來注重人權保護，在個人數(shù)據(jù)保護方面也彰顯了人權至上的主張?？v觀歐盟歷史，其文藝復興、宗教改革、啟蒙運動等歷次社會運動，均體現(xiàn)了人權意識。受此影響，歐盟的《歐盟基本權利憲章》《個人數(shù)據(jù)保護指令》以及《通用數(shù)據(jù)保護條例》（GDPR）等政策法規(guī)，均強調保障個人數(shù)據(jù)安全。美國高度重視歐盟市場，美國為維護其在歐利益是向歐盟規(guī)則妥協(xié)的根本原因。歐盟是美國第一大數(shù)字貿(mào)易伙伴，且美對歐數(shù)字貿(mào)易存在巨大順差。據(jù)估算，如美國不對此作讓步，其對歐盟的數(shù)字貿(mào)易出口將下降31%。

二、第二輪博弈圍繞國家政治安全展開：從歐盟廢除《安全港協(xié)議》到美歐建立《隱私盾協(xié)議》

《安全港協(xié)議》為美企獲取歐盟數(shù)據(jù)提供了便利，但隨著“棱鏡門”事件曝光，歐盟于2015年宣布廢除《安全港協(xié)議》，引發(fā)了第二輪數(shù)據(jù)跨境流動博弈。

（一）“棱鏡門”事件引發(fā)“信任危機”，歐盟宣布廢除《安全港協(xié)議》，美歐數(shù)據(jù)跨境流動倒退回首輪博弈階段

2013年，“棱鏡門”事件，曝光了美國國家安全局利用《安全港協(xié)議》對歐盟進行大規(guī)模數(shù)據(jù)監(jiān)測和遷移，包括直接從微軟、蘋果、谷歌、臉書等9個互聯(lián)網(wǎng)巨頭的服務器收集信息，直接引發(fā)了歐盟對美國的“信任危機”。2015年，歐盟單方面宣布廢除《安全港協(xié)議》，美國與歐盟的數(shù)據(jù)跨境流動再次陷入僵局。美企從歐盟獲取數(shù)據(jù)，倒退回《個人數(shù)據(jù)保護指令》階段，數(shù)據(jù)跨境傳輸合規(guī)成本增加，對歐盟本地公司的競爭優(yōu)勢大幅下降。

（二）為消除負面影響，美國積極推動與歐盟達成《隱私盾協(xié)議》

為挽回在歐商業(yè)利益并“洗白”本國形象，美國向歐盟書面承諾，保證不在歐盟超范圍獲取數(shù)據(jù)，并設置獨立于美國情報部門的“隱私盾監(jiān)察員”監(jiān)督。2016年，美國與歐盟達成了《隱私盾協(xié)議》。與《安全港協(xié)議》相比，《隱私盾協(xié)議》在數(shù)據(jù)保護方面更為嚴格，并新增了年度聯(lián)合審查機制，防止美國政府和企業(yè)不履行協(xié)議內(nèi)容。

（三）此次博弈，始于歐盟的政治安全風險隱憂，止于美國為了挽回經(jīng)濟利益和維護國際形象而做出的系列承諾

歐盟廢除《安全港協(xié)議》的主要原因，是美方無法對從歐盟獲取的數(shù)據(jù)提供充分性保護。在此階段，歐盟除了關注人權外，更加關注數(shù)據(jù)跨境引致的政治安全風險；美國做出的系列承諾，除了維護其在歐經(jīng)濟利益外，也旨在消減“棱鏡門”的負面影響。

三、第三輪博弈圍繞雙方經(jīng)濟利益展開：從歐盟廢除《隱私盾協(xié)議》到美歐達成《數(shù)據(jù)隱私框架》

《隱私盾協(xié)議》生效后，美企獲取歐盟數(shù)據(jù)再次有便捷方法可依，直至2020年8月，歐盟以違反GDPR為由宣布廢除《隱私盾協(xié)議》，引發(fā)雙方最新一輪數(shù)據(jù)跨境博弈。

（一）歐盟在綜合考慮隱私保護、政治安全等因素之外，更加重視本土數(shù)字經(jīng)濟企業(yè)發(fā)展，宣布廢除《隱私盾協(xié)議》，美歐數(shù)據(jù)跨境再次倒退回首輪博弈階段

2016年，歐盟在《個人數(shù)據(jù)保護指令》基礎上修訂出臺了GDPR，旨在進一步加強個人隱私保護。2020年，歐盟出臺了《數(shù)字市場法》《數(shù)字服務法》，提出了守門人條款、數(shù)字稅等規(guī)則，被認為劍指美國數(shù)字經(jīng)濟龍頭企業(yè)，進而扶植其本土數(shù)字經(jīng)濟企業(yè)發(fā)展。此外，歐盟國家簽署了建立歐洲云計算平臺的宣言，并推動建立Gaia－X云計算平臺，提升數(shù)據(jù)本地化存儲能力和處理水平。2020年8月，歐盟宣布廢止《隱私盾協(xié)議》，受此判決影響，《隱私盾協(xié)議》框架下獲得認證的近5400家美國公司，再次倒退回SCCs和BCRs階段，對歐盟本地企業(yè)的競爭優(yōu)勢再次大幅下降。

（二）基于維護其經(jīng)濟利益和意圖主導國際規(guī)則制定等因素，美國再次向歐盟妥協(xié)，推進與歐盟達成《歐盟—美國數(shù)據(jù)隱私框架》原則性共識

在美國極力斡旋下，2022年4月，拜登總統(tǒng)訪歐期間，雙方宣布就《跨大西洋數(shù)據(jù)隱私框架》達成5項原則性共識，包括確保數(shù)據(jù)自由安全的流動、美國情報機構不可輕易調取數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)跨境流動受到美國和歐盟的雙重審查、強化調取歐盟數(shù)據(jù)的美國公司義務、強化年度監(jiān)管和審核機制等。2022年5月，G7數(shù)字部長會期間，美國會同法、德、意等國聯(lián)合發(fā)布《促進可信數(shù)據(jù)自由流動計劃》，提出“強強聯(lián)合”，將圍繞數(shù)據(jù)跨境的流動模式、監(jiān)管舉措、相關技術等擬定具體行動。2022年10月，美國總統(tǒng)簽署《關于加強美國信號情報活動保障措施的行政命令》，強化了美國情報機構數(shù)據(jù)工作中對公民隱私安全的保障，并創(chuàng)建了一套獨立的、具有約束力的多層補救機制。2023年7月，歐盟委員會宣布《歐盟—美國數(shù)據(jù)隱私框架》通過充分性認證，標志著雙方最新的數(shù)據(jù)跨境流動方案正式達成。

（三）此次博弈，始于歐盟對個人隱私保護的更高要求和推進歐盟區(qū)域數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略需要，止于美國為了經(jīng)濟利益而向歐盟規(guī)則作出的讓步，反映出美歐共同主導全球規(guī)則的愿望

在此階段，歐盟為促進其數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，挖掘歐盟區(qū)域內(nèi)數(shù)據(jù)要素價值，對美國龍頭企業(yè)屢屢重拳出擊。美國為追求在歐數(shù)字經(jīng)濟紅利，一如既往迎合歐盟相關制度法規(guī)，竭力調和與歐盟的立場分歧。美歐共同主導全球數(shù)據(jù)跨境規(guī)則的共識進一步加強，表達了通過共同推進規(guī)則制定、促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的愿望。

四、對我國的啟示與建議

美歐數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則30年博弈，是歐盟基于個人數(shù)據(jù)保護、國家政治安全、數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的考量，迫使美國為了經(jīng)濟利益向其妥協(xié)的過程。歐盟和我國都是美國重要的數(shù)字貿(mào)易伙伴，美歐博弈歷程對于制定完善我國數(shù)據(jù)跨境流動相關細則，在中美博弈中把握主動有積極借鑒意義。

（一）堅守政治安全底線，加強重要數(shù)據(jù)安全保障

歐盟擬定數(shù)據(jù)跨境規(guī)則的首要關切，是與政府域外數(shù)據(jù)監(jiān)測和調取相關的國家政治安全問題。歐盟廢除《安全港協(xié)議》《隱私盾協(xié)議》的主要理由，都是美方無法對從其獲取的數(shù)據(jù)充分保護。歐盟采取出臺GDPR、設數(shù)據(jù)保護官、建設歐洲數(shù)據(jù)云計算平臺等系列舉措，不斷提升本土數(shù)據(jù)保護水平。于我國而言，宜從數(shù)據(jù)管理、技術應用、設施升級等方面加強重要數(shù)據(jù)安全保障。推動采取分類分級方式，將數(shù)據(jù)按領域分類、按重要性分級，確保核心數(shù)據(jù)安全。強化網(wǎng)絡態(tài)勢感知能力，加強對數(shù)據(jù)跨境流動的監(jiān)管。提升關鍵基礎設施國產(chǎn)化水平，強化核心技術自主研發(fā)，為數(shù)據(jù)跨境流動提供可靠保障。

（二）強化個人數(shù)據(jù)保護，切實保障公民隱私安全

在數(shù)據(jù)跨境流動博弈過程中，歐盟高度重視個人隱私保護，并依據(jù)各國對個人數(shù)據(jù)保護水平形成了數(shù)據(jù)跨境流動白名單。美國13556號行政令啟動的《受控非密信息管理》《加州隱私權法》（CPRA）等地方法規(guī)也對個人數(shù)據(jù)保護作了約定。于我國而言，應從完善制度和技術保障等方面加強個人數(shù)據(jù)保護。加快形成個人數(shù)據(jù)跨境流動的實施細則，進一步提升數(shù)據(jù)跨境流動中個人隱私保護的可操作性。強化可信執(zhí)行環(huán)境、聯(lián)邦學習等隱私計算技術應用，鼓勵以“數(shù)據(jù)不動算法動”“設置安全區(qū)域”等方式，試點開展數(shù)據(jù)跨境流動工作。

（三）釋放數(shù)據(jù)要素價值，助力推進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展

美國歷次向歐盟規(guī)則妥協(xié)，在于歐盟是美國最大的數(shù)字貿(mào)易國和順差來源地，更多獲取歐盟數(shù)據(jù)意味著更好發(fā)揮數(shù)據(jù)倍增效應，進而推進美國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。歐盟近年來愈發(fā)重視本土數(shù)據(jù)價值，故力圖構建“外嚴內(nèi)松”的單一市場環(huán)境，扶植本土數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。于我國而言，在筑牢數(shù)據(jù)安全底線的前提下，在部分行業(yè)領域試點推進數(shù)據(jù)跨境流動。把握RCEP生效機遇，結合申請加入DEPA契機，探索建立數(shù)據(jù)跨境流動試驗區(qū)，加快形成可復制可推廣的先進模式。

（四）依托有關地方平臺，探索構建數(shù)據(jù)跨境流動試點

從美歐數(shù)據(jù)跨境博弈歷程看，全球數(shù)據(jù)跨境規(guī)則體系形成不是一蹴而就的，距離形成普適性規(guī)則還有較長一段路要走。全球數(shù)字經(jīng)濟加快發(fā)展背景下，數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則成為各方數(shù)字貿(mào)易合作的前提和基礎，美國與歐盟都希望通過強強聯(lián)合鞏固其全球優(yōu)先地位。于我國而言，應加快試點探索，逐步增強在全球數(shù)據(jù)跨境流動中的話語權。結合我國數(shù)字經(jīng)濟優(yōu)勢領域，制定“親疏有別”的數(shù)據(jù)跨境流動政策，依托中國—東盟信息港等平臺，發(fā)揮廣西、云南等地地緣優(yōu)勢，加強與東盟方面交流合作，優(yōu)先加強規(guī)則互認，推進制定以我為主的區(qū)域數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則，逐步擴展數(shù)據(jù)跨境流動朋友圈。

〔作者為國家發(fā)展改革委創(chuàng)新驅動發(fā)展中心（國家發(fā)展改革委數(shù)字經(jīng)濟研究發(fā)展中心）數(shù)字經(jīng)濟政策推進處助理研究員〕