順應(yīng)趨勢　把握特征　差別化推進(jìn)四類縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展

龍玉清

縣域承載了我國一半以上的人口，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要載體和空間。2000—2020年，我國縣域城鎮(zhèn)化率由22.9%提升到48.7%，縣城集聚人口能力明顯增強(qiáng)，但縣域人口規(guī)模和空間布局分化明顯，2/3的縣域常住人口都在減少，人口加速向城市群、都市圈和大城市集聚。隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展中后期，要充分順應(yīng)縣域發(fā)展的客觀規(guī)律和趨勢，準(zhǔn)確把握不同類型縣的功能定位和發(fā)展特征，推動(dòng)各地因地制宜探索各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

一、縣域人口分化態(tài)勢明顯

2000—2020年，我國縣（市、旗）常住人口由9.16億人減少到7.48億人，占全國人口比重由71%降至53%。剔除因撤縣設(shè)區(qū)減少的1.3億人口，穩(wěn)定保留下來的1859個(gè)縣（市、旗）常住人口共減少約4460萬人，整體呈現(xiàn)人口流失和空間分化趨勢。從區(qū)域分布看，2010—2020年，東部地區(qū)縣域常住人口增加117萬人，中部、西部、東北地區(qū)縣域常住人口分別減少1835萬人、680萬人、1310萬人。從主體功能區(qū)看，城鎮(zhèn)化地區(qū)縣域常住人口增加116萬人，而農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域常住人口分別減少1252萬人、2862萬人。從城市群都市圈看，位于19個(gè)城市群地區(qū)的縣域常住人口減少約2690萬人，位于已納入規(guī)劃的27個(gè)都市圈范圍內(nèi)的縣域人口減少約275萬人，位于都市圈核心區(qū)①范圍內(nèi)的縣域人口增長近420萬人。另外，129個(gè)邊境縣常住人口減少132萬人。

二、四種類型縣域發(fā)展各具特色

要充分尊重縣域人口分化的規(guī)律趨勢，準(zhǔn)確把握不同縣域的區(qū)位條件、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能定位等差異性特征，因地制宜、分類推動(dòng)縣域城鎮(zhèn)化。一方面，支持一批基礎(chǔ)好、潛力大的縣重點(diǎn)發(fā)展，支撐我國城市群、都市圈、超特大城市的人口承接、高質(zhì)量創(chuàng)新和實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面，要客觀理性認(rèn)識(shí)到不少縣域常住人口減少的現(xiàn)實(shí)，推動(dòng)潛力較小的縣實(shí)現(xiàn)全面鄉(xiāng)村振興和共同富裕，并提升國家農(nóng)業(yè)安全、生態(tài)安全、能源安全、邊疆安全等整體保障能力。

（一）都市圈內(nèi)縣：區(qū)位優(yōu)，承接大城市功能外溢

都市圈內(nèi)縣指位于都市圈范圍內(nèi)，容易接受中心城市輻射帶動(dòng)的縣，是承接大城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和功能疏解的重要載體。按100公里輻射半徑估計(jì)，27個(gè)都市圈共涵蓋310個(gè)縣，約占縣域人口總數(shù)的24%、GDP總量的32%。其中，位于都市圈核心區(qū)，即距離中心城市50公里半徑范圍內(nèi)的縣約70個(gè)。人口集聚能力強(qiáng)，近十年人口增長近420萬人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到57%；大多已進(jìn)入工業(yè)化中后期，處于產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)或加速發(fā)展階段，2020年第二、三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重平均達(dá)到88%。如江蘇省昆山市依托上海成為我國百強(qiáng)縣之首，并逐步建成光電、半導(dǎo)體等高端產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新地。位于都市圈外圍區(qū)，即距離中心城市半徑50公里以外、100公里以內(nèi)的縣約240個(gè)。受“虹吸效應(yīng)”影響，近七成的縣域人口呈流出態(tài)勢，近十年人口減少約689萬人，城鎮(zhèn)化率近54%；工業(yè)化水平較高，處于“強(qiáng)二產(chǎn)、弱一產(chǎn)、促三產(chǎn)”發(fā)展階段。如廣東省博羅縣依托高速公路、高鐵通道，全面對(duì)接深圳電子信息、汽車零部件等產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，已成為全國百強(qiáng)縣。

（二）專業(yè)特色縣：產(chǎn)業(yè)強(qiáng)，吸納就業(yè)能力突出

專業(yè)特色縣指遠(yuǎn)離中心城市，但能夠依托自身較好的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、交通條件等發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的縣，是吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近城鎮(zhèn)化的重要載體。2020年，我國第二、三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重大于90%的縣約360個(gè)，其中位于都市圈外的專業(yè)特色縣約220個(gè)，貢獻(xiàn)了縣域人口總數(shù)的13%、GDP總量的18%，近十年人口增長約340萬人，城鎮(zhèn)化率接近60%。這類縣重點(diǎn)培育發(fā)展比較優(yōu)勢突出的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會(huì)，吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不斷向城鎮(zhèn)集聚。根據(jù)其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)又可分為兩類：一是特色工貿(mào)縣，依托較好的能源資源、工業(yè)基礎(chǔ)等，推動(dòng)輕工業(yè)、重工業(yè)、商貿(mào)業(yè)等快速發(fā)展。如“電器之都”樂清市、“起重機(jī)械名城”長垣市、“演出服裝生產(chǎn)大縣”曹縣等。二是特色文旅縣，依托豐富的自然、文化等資源優(yōu)勢發(fā)展旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。如云南大理市、四川稻城縣等，旅游業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重達(dá)到50%以上。

（三）一般發(fā)展縣：基數(shù)大，發(fā)展要素相對(duì)稀缺

一般發(fā)展縣指受限于區(qū)位條件和資源稟賦，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、發(fā)展動(dòng)力不足的縣，是推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要載體。這類縣是我國縣級(jí)單元的主體類型，約1000個(gè)左右，占縣域人口總數(shù)的50%以上、GDP總量的40%以上，近十年人口減少近4000萬人，城鎮(zhèn)化率約44%，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一、就業(yè)容量有限、資源環(huán)境承載力弱，主要承擔(dān)保障糧食安全、生態(tài)安全等重要功能。根據(jù)其發(fā)展特點(diǎn)大致可分為三類：一是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣，多以第一產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，勞動(dòng)力外流明顯。2020年，產(chǎn)糧大省河南省96%縣域人口出現(xiàn)流失，常住人口比戶籍人口少1948萬人。二是生態(tài)保護(hù)縣，多處于丘陵山區(qū)，受脆弱的生態(tài)環(huán)境約束，產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限，資源要素集聚困難。2010—2020年我國591個(gè)山區(qū)縣減少736萬人，人均GDP4.1萬元，僅為全國平均水平的56.9%。三是資源枯竭縣，面臨人口流失、經(jīng)濟(jì)衰退、就業(yè)減少等結(jié)構(gòu)性危機(jī)。2010—2020年，位于資源型地區(qū)的116個(gè)縣域常住人口減少204萬人，特別是東北地區(qū)的資源枯竭型縣，人口、GDP均呈現(xiàn)負(fù)增長。

（四）陸地邊境縣：地處偏遠(yuǎn)，重穩(wěn)定輕發(fā)展

陸地邊境縣指位于我國邊境地區(qū)的縣，承擔(dān)著保障邊疆安全的重要功能。這類縣共計(jì)129個(gè)，約占縣域人口總數(shù)、GDP總量的2%，近十年人口減少132萬人，城鎮(zhèn)化率約46%。大多遠(yuǎn)離政治經(jīng)濟(jì)中心、少數(shù)民族集聚，人口數(shù)量較少、經(jīng)濟(jì)活力不足，部分縣自然環(huán)境相對(duì)惡劣、交通通達(dá)性差。2010—2020年，有六成的邊境縣出現(xiàn)人口流失，東北邊境縣常住人口減少175萬人，但西南邊境縣、西北邊境縣人口均增加21萬人左右。其中，西藏和新疆的邊境縣人口分別增長4.3萬人、21.6萬人，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、醫(yī)療衛(wèi)生條件顯著改善使得人均壽命提升是這些地區(qū)人口數(shù)量持續(xù)增加的重要原因。

三、靶向發(fā)力、精準(zhǔn)施策，推動(dòng)縣域城鎮(zhèn)化差異化發(fā)展

（一）重點(diǎn)發(fā)展都市圈內(nèi)縣

這類縣極具發(fā)展?jié)摿Γ恍┛h仍面臨被中心城市“虹吸”的局面，應(yīng)優(yōu)化提升“城市型”功能，主動(dòng)融入都市圈一體化發(fā)展，開拓動(dòng)力源地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展增長極。一是積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，加快推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)提檔升級(jí)和都市圈一體化建設(shè)，增強(qiáng)綜合承載能力。二是進(jìn)一步加強(qiáng)與中心城市的產(chǎn)業(yè)、科教、市場等聯(lián)結(jié)和配套服務(wù)。都市圈核心區(qū)的縣加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，增強(qiáng)輻射帶動(dòng)能力；都市圈外圍區(qū)的縣加快承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，推動(dòng)功能互補(bǔ)、錯(cuò)位發(fā)展。

（二）積極培育專業(yè)特色縣

這類縣著重提升專業(yè)化能力，應(yīng)實(shí)施以特色發(fā)展驅(qū)動(dòng)的城鎮(zhèn)化路徑，做大做強(qiáng)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，培育成為區(qū)域性經(jīng)濟(jì)節(jié)點(diǎn)。一是引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近城鎮(zhèn)化，完善公共服務(wù)和社會(huì)保障體系，增強(qiáng)要素集聚吸引力。二是加快發(fā)展一批特色優(yōu)勢突出、功能定位清晰、集聚效應(yīng)明顯、輻射帶動(dòng)力強(qiáng)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈和產(chǎn)品附加值，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)由中低端向中高端轉(zhuǎn)型。

（三）合理發(fā)展一般發(fā)展縣

這類縣是我國縣城發(fā)展的主戰(zhàn)場，應(yīng)實(shí)施以綜合服務(wù)驅(qū)動(dòng)的城鎮(zhèn)化路徑，增強(qiáng)縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)的綜合服務(wù)能力，輻射帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興發(fā)展。一是引導(dǎo)人口和公共資源向縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)集聚，提升公共服務(wù)質(zhì)量和基礎(chǔ)設(shè)施水平，促進(jìn)公共資源向周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸。二是強(qiáng)化縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)集聚和就業(yè)吸納能力，因地制宜適度推動(dòng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣農(nóng)業(yè)規(guī)模化產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、生態(tài)保護(hù)縣綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源枯竭縣轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（四）統(tǒng)籌發(fā)展陸地邊境縣

這類縣具有重要戰(zhàn)略意義，應(yīng)以維護(hù)國防安全和社會(huì)安定為原則，處理好邊境穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，統(tǒng)籌推進(jìn)穩(wěn)邊固邊、興邊富民。一是推動(dòng)空間集聚發(fā)展，引導(dǎo)人口向口岸城鎮(zhèn)、沿邊重要節(jié)點(diǎn)城鎮(zhèn)等具有重要戰(zhàn)略地位的區(qū)域集聚，完善邊境口岸、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)配套設(shè)施，以城聚產(chǎn)、以產(chǎn)聚人。二是推動(dòng)邊境縣發(fā)展融入國家對(duì)外開放戰(zhàn)略，加強(qiáng)鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通建設(shè)，充分利用政策優(yōu)勢推動(dòng)邊境貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展。

注：

①從東京都市圈、紐約都會(huì)區(qū)等國際上比較成熟的都市圈來看，都市圈核心區(qū)空間半徑基本穩(wěn)定在距離中心城市50公里以內(nèi)。從目前已批復(fù)的成都都市圈、福州都市圈、南京都市圈等空間范圍來看，我國都市圈空間半徑大多在距離中心城市100公里以內(nèi)。據(jù)此，將距離中心城市半徑50公里以內(nèi)的空間范圍視為都市圈核心區(qū)，將距離中心城市半徑50—100公里的空間范圍視為都市圈外圍區(qū)。

（作者為國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心助理研究員）