高校內部績效審計初探

徐 蕊

(吉林大學，吉林 長春 130012)

0 引言

隨著經濟社會的發展，績效問題逐漸受到關注，由此產生了績效管理理念和績效評價，逐漸演變成績效審計。 績效審計的定義也經歷了一系列演化，2014 年內部審計協會發布的具體準則將績效審計描述為“內部審計機構和內部審計人員對本組織經營管理活動的效率和效果進行的審查和評價”。 績效審計的實施主體以企業內部審計部門為主，僅有少數事業單位探索性地開展了績效評價等與績效審計相關的業務，具有“以事后審計為主、事前和事中的關注較少”“財務分析為主”“評價的深度與廣度有限”等特點。

結合既往研究，本文認為高校內部績效審計是依據國家的法律法規，檢查學校收到的各類資金使用情況、科學性和節約的程度，對高校的占有資源依照相應的審計標準和體系進行經濟性和社會性的分析和考量，確定高校各類資源的分配和利用效率的監督和管理活動。 是高校內部審計機構實施的監督和評價活動，是優化高校治理的重要手段之一，內部審計機構應當根據審計結果協助高校管理層不斷調整管理思路、管理方式，以彌補高校內部控制中的薄弱環節，進而促進高校建設和發展。 本文從高校實施績效審計的必要性著手，分析實施績效審計的難點，從完善制度等角度探索高校應當如何落實績效審計，推動高校內部績效審計的發展。

1 高校實施績效審計的動因

20 世初，西方國家圍繞支出項目的既定目標，對目標實際執行結果與效果之間的關聯性開展研究，即最初的績效審計，以期利用研究結果助力政府財政支出科學化和資源利用效益最大化。

教育系統也在嘗試對各類學校進行績效審計，2020 年修訂后的《教育系統內部審計工作規定》(中華人民共和國教育部令第47 號)(以下簡稱《規定》)指出，審計的范圍應當包括資金、資產、資源的管理和效益情況；辦學、科研、后勤保障等主要業務活動的管理和效益情況[1]，《規定》契合績效審計“3E”理念，為高校內部審計機構指明了審計關注點——辦學效益。 因此，高校有必要立足于實現資源優化配置的根本目標落實內部績效審計，監督高校的整體運作狀態，確保高校在良性軌道上運作和發展。

1.1 符合發展趨勢，革新審計理念

2015 年教育財政性經費投入3.14 萬億元，2019年該金額增至4 萬億元，同比增長27.39%，不斷增加高等教育財政性經費投入，高校可支配的經費隨之逐年增加，但資金的流向、資源管理、效益產出情況的評價機制相對較少。 盡管現行準則或相關法律法規沒有明確要求高校內部審計機構必須開展績效審計，但績效審計能夠提高高校資金使用的透明度，幫助利益相關方了解學校的資源使用情況。

績效審計兼具財務審計、重要政策跟蹤審計的優點，能夠突破“信息繭房”，減少信息不對稱問題，符合近年來高校治理的發展趨勢。 同時內部審計能夠推動革新現有工作理念，推動高校內部審計工作人員改變工作方式方法，促進內部審計工作路徑和方法多元化，爭取達到事前指導、事中糾偏、事后監督的效果。

1.2 前移審計關口，發揮預警作用

高校內部績效審計的理念先進性一定程度上能夠推動審計關口前移，起到預警作用，實現審計的“免疫”功能。 高校內部審計部門雖然已經通過貫徹預算管理理念等方式前移審計關口，但是項目實施時點表明總體上是著眼于“事后審計”，依靠審計整改進行“糾偏”，無法在事前防范風險，從源頭堵塞漏洞的力度欠缺。 內部績效審計能夠克服傳統審計的缺點，在日常業務活動中充分調查，從多個維度開展內部審計工作，延伸調查時機，及時對政策執行情況、內部控制建設與落實情況進行檢查，前移內部審計監督關口，發現問題并及時給出建議，在高校內部建設與管理中起到預警作用。

在績效審計理念的指導下，高校內部審計工作人員不僅僅是事后的問題發現者，也可以在事前和事中階段發現資金使用、資產配置等方面的風險，及時降低風險，成為政策落實的推動者、內部控制的完善者，共同構筑“免疫防線”，完善高校內部治理。

1.3 強化考核評價，優化資源配置

通過實施內部績效審計，一定程度上擴大了高校內部審計工作的考核與評價范圍，將內部審計考核和評價的范疇從單一經濟業務擴展到決策的科學性與落實成效等方面，內部審計機構根據既定的績效評價標準出具鑒證意見，提升了高校內部考核與評價的地位，提高了高校管理者和資源使用者的重視程度。

內部績效審計考核評價結果為優化資源配置提供了可行的參照標準，結合以往研究，我們可以推定內部績效審計的考核與評價機制有利于提高高校各類資源的使用效益，促進學校的發展。 高校的主要任務和目標是培養人才、進行科學研究。 基于上述目標，績效審計可以通過衡量資源的投入量與產出成果量之間的關系判斷資源投入是否符合節約的要求。 內部績效審計有利于管理者了解經濟與非經濟類指標的使用效益，進而找到優化資源配置的方法。經濟類指標以資金的使用效益為重點，關注資金的來源與配套的管理辦法，審視資金使用是否合理，如基礎設施方面，可以通過了解工程項目驗收成果、已驗收建筑物的使用效率進行判斷；非經濟類指標包括但不限于教學質量、人力資源質量、校名校譽等，可以參考其他領域的指標體系進行評價，如本科生教學質量評估方面可采用教育部學科評估成果、師生比等指標；科研方面可結合論文數量、影響力等要素進行分析。 通過結合各項指標，為發現問題、解決問題提供了前提，結合相關指標定量、定性分析，明確高校各類資源情況，尋找效益創造點、風險點，實現效益水平提升的目標。

2 實施績效審計的制約因素

高校雖然有實施績效審計的動因，也面臨制度、審計評價標準、從業人員的專業水平等客觀因素的制約。

2.1 制度缺位，重視程度不足

有關的法律法規等文件制度沒有明確要求高校內部審計部門開展績效審計，現階段的績效審計制度建設不夠成熟，內部審計機構普遍對績效審計的重視程度不足，僅有少數實踐活動中關注了財政資金的績效成果及預算執行情況，對高校整體的資源使用情況的績效審計開展較少。

由于制度缺位，內部績效審計工作缺少法律法規層面的強制性約束，行業規范性質的指導力度不足，對于具體如何實施缺少詳細指引。 《中華人民共和國審計法》為高校內部審計工作提供了參照依據；內部審計協會關于績效審計的具體準則偏重于經營績效審計，與高等學校內部績效審計的關注點有差距；部門規章方面，《規定》雖提及關注資產與資金的使用“效益”，但未明確要求教育系統各單位開展績效審計。 制度缺位使多數高校沒有認識到內部績效審計工作的重要性，僅有少數高校內部審計部門制定了本學校的內部績效審計制度，輻射范圍有限。 制度的缺失一定程度上制約了績效審計實踐發展。

2.2 審計評價標準缺位

科學的評價標準是內部績效審計工作的核心，也是內部績效審計評價的依據和保障工作質量的基礎。 基于科學合理的評價標準形成的結果才有說服力，并能夠在揭露問題的基礎上尋求解決途徑。 現階段績效審計工作的難點之一是評價機制缺位、評價標準不明確，具體到高校層面則評價標準缺位的矛盾更加突出，高等教育這一公共資源的特殊性，致使高校內部審計機構只能參考經營實體的績效考量標準，但不同學校的辦學規模、人員結構、學科分布、地理位置等因素的差異都會對評價指標產生影響。需要結合經濟性與非經濟性指標、定量與定性指標建立科學合理的績效評價標準，提升評價的科學性，部分內部績效審計在實施的過程中只關注審計事項結果，對于所審計事項在目標設定、工作進度等方面關注較少，難免影響審計質量。

2.3 從業人員專業勝任能力有待提高

績效審計對象應采取何種評價指標、如何設計審計實施程序，有賴于績效審計工作人員的職業判斷。 績效審計對項目成員的計算機水平、分析和溝通能力的要求更高，現有從業人員的專業勝任能力有待提升。

2.3.1 知識結構單一

通過公開渠道收集到2020—2023 年75 所教育部直屬高校內部審計人員招聘公告19 份，招聘名額22 個，其中13 個崗位描述提到了專業需求，要求對口專業為財務、會計、審計等專業(部分招工程審計人員的對口專業要求為土木工程相關)，提及能夠熟練使用計算機或者具有編程能力；3 個崗位描述中允許對口專業的要求為計算機、信息技術。 綜合近幾年的招聘需求和有關專業的高校教育課程設置情況，可以合理推測高校內部審計缺少計算機、數學等專業出身的從業人員。

2.3.2 審計力量有限

高校內部審計機構審計力量有限，一是人員數量有限；二是部分內部審計機構人員的年齡存在斷層現象，知識更新速度整體較慢，傳幫帶作用有限；三是部分高校審計任務重，審計人員難以兼顧審計數量與質量。

2.3.3 審計獨立性固有缺陷

為保證績效審計的效果，對審計獨立性有一定的要求。 高校內部審計機構與被審計對象之間通常是長期的同事關系，僅靠回避制度無法完全消除個人情感因素的影響，需要采取進一步措施提升審計獨立性。

3 實施績效審計的路徑探析

社會各界對高等學校在依法辦學過程中的經濟活動關注度不斷上升。 關注點包括但不限于制度的完善程度、業務活動的合規性。 學校內部的各類利益相關者都希望學校有限的人力、物力、財力得到合理和有效使用，內、外因素“合力”督促高校負責人要充分重視內部績效審計工作[2]。 根據《教育部關于加強直屬高等學校內部審計工作的意見》(教財〔2015〕2 號)，“高校主要負責人應直接領導內部審計工作，定期聽取審計工作報告，及時研究解決審計工作中遇到的問題和困難，把審計結果作為相關決策的重要依據[3]”，高校負責人應當充分認識到內部績效審計工作的重要性，借助內部績效審計工作來促進學?？茖W地管理與決策。 高等學校內部審計部門也應當加大內部績效審計人員的教育培訓力度，不斷提高業務能力，提升內部審計影響力。 有關管理部門可以探索將高校內部績效審計工作納入高校黨政負責人考核體系中[4]，實施考核和問責，提升內部績效審計的地位。

績效理念近幾年開始進入高校管理者的視野，已經在預算體系和財務管理中得到了初步應用，下一步可以應用在科研經費審計、領導干部經濟責任審計等類型的審計項目中，促進各個維度上的效益平衡，可以從以下幾個角度尋找可行的路徑。

3.1 完善制度，提高重視程度

應當完善績效審計相關的制度，明確高校內部審計機構實施績效審計的必要性，出臺配套的實施準則，為高校開展績效審計工作提供制度保障。 推動高校相關層面提高對內部績效審計工作的重視程度。 高校內部審計機構應當完善審計制度，從源頭規范績效審計工作，從體制層面明確績效審計工作“應該做”的重要地位，確立績效審計對高校長遠發展的重要性。

3.2 加強研究，建立評價指標體系

如前文所述，績效評價指標是審計的重要依據，績效審計工作落實的難點之一是缺少科學可靠的評價指標。 完善制度是解決“怎么做”問題的開篇，建立適應高校實際情況的內部績效審計指標體系則是績效審計工作“怎么做”的落腳點。 建立科學的評價指標體系，內部審計機構可以從以下方面著手:一是借助高校內部學術資源豐富的優勢，做好基礎理論研究，總結一級指標；二是在審計調查中對審計對象做好充分的調查和研究，梳理項目結束后形成的有關資料，建立指標庫，形成合理的指標體系。 評價指標不必過于具體，但應該具有一定的靈活性和普適性，為內部審計機構提供工作依據和指引。

對于科研項目等專項審計或者是經濟責任審計，審計組可以參照法律法規、被審計單位的年度工作要點、工作目標、財務預算等資料制訂相應的細化目標。 對于附屬學校、醫院等獨立法人單位指標概況，高校內部審計機構除工作計劃等評價標準外，也可以參考規模相似的同行業單位的指標、經驗和做法等數據，對經營效果進行評價和管理，確保該體系兼具個性和共性、定量和定性指標，使得指標體系能夠有效適應績效審計工作的需求。

3.3 提升能力，加強隊伍建設

高校內部審計隊伍是落實“怎么做”的核心力量，實施內部績效審計需要提升從業人員業務能力，加強隊伍建設。 首先，內部審計機構應當科學設置招錄計劃，放松專業限制，吸收具有計算機等專業背景的人才，解決專業相對單一的問題。 其次，應當注重對從業人員的培訓，更新內部審計機構從業人員的知識結構，強化專項法律法規的培訓，促使內部審計工作人員在工作中不斷學習，主動向復合型人才方向發展，從而提高內部審計從業人員的技能水平和專業勝任能力。 此外，高校內部審計機構可以利用行業專家的意見和建議，提升審計人員看待問題的廣度和深度，得出更專業、貼合實際的審計結論，提升審計質量。

4 結語

績效審計是內部審計工作中一個重要的組成部分。 基于績效管理理念的績效審計具有較好的系統性和科學性，較高的政治站位和監督地位。 績效審計契合內涵式發展的要求，也是新形勢下落實內涵式發展的有效手段，能切實幫助高校管理者評價和改進資源使用效率。 本文探索高校內部實施績效審計的必要性、尋找制約因素，從完善相關制度并總結審計對象規律、建立有針對性的評價指標體系等角度著手，以更好地解決實施過程中的難點，推動高校內部績效審計健康發展。