政府與企業合作信用風險的內部影響因素分析

馮彩虹

目前，我國大部分政府與企業合作項目屬于公用事業行業，經營風險低于一般的競爭性行業。但是，參與政府與企業合作項目的外資和民營企業，對投資回報缺乏合理預期，一方面要求高投資回報或固定投資回報，另一方面不愿承擔任何風險。而一些地方政府在實際操作中，為吸引投資，變相做出固定回報的承諾，如同時承諾數量和價格，達不到基本數量時政府予以補貼。影響政府與企業合作信用風險的因素很多，其中內部影響因素是最根本的。

一、政府與企業合作的收益保障

（一）地方政府對用戶付費項目承諾的合理補貼和政策性補償有時不到位

大部分由用戶付費的政府與企業合作項目屬于政府定價的范圍，而政府定價時考慮到一些行業的公益性特征，價格水平或收費標準有時并不能補償成本，為此，政府會承諾對中標價格與用戶價格之間的差額給予補貼。并且用戶收費項目的價格調整必須經過價格監管機構的批準，部分行業還需要召開價格聽證會，價格調整的不確定性較大、風險較高，當企業合理的調價要求得不到滿足時，也應由政府給予補貼。但是，在實際執行中受財政體制限制，補貼資金難以落實，影響企業正常生產經營。例如，在天津市雙港垃圾焚燒發電廠的案例中，天津市政府決定對虧損的企業進行適當的政府補貼，但卻未明確具體的補貼金額，這就使得社會資本承擔了相應的風險。此外，企業執行政府政策而產生的“政策性”虧損，在協議中通常約定由政府予以補償，但是實際執行經常不到位，如收費公路的綠色通道、節假日免費等政策，會減少企業的車輛通行費收入，但是大部分地方政府不給予合理補償。

（二）政府補貼不能完全解決準盈利項目的市場風險問題

針對準盈利項目的市場風險問題，政府補貼往往是必要的，但是在合同中明確補貼的數量也并非是一個合理的選擇。因為市場價格處于不斷變化之中，即使是短期變化，也時常超出政府和企業的預測能力范圍。如果市場價格的上升幅度超過了雙方預期的水平，那么企業在合同的補貼之外還需要額外的補貼才能達到盈虧平衡或者盈利，如果市場價格低于雙方預期的水平，企業就可以獲得額外的收益，這就意味著公共物品的價格由于過度的補貼而提高。

（三）政府付費項目受到財政預算體制的限制，存在不能及時足額支付和來源不穩定的問題

一般來說，政府付費項目主要來源于財政資金和用戶繳納的垃圾處理、污水處理等專項收費。但是，由于許多地區尚未征收垃圾處理費或污水處理費，而某些已開征的地區費用繳納比率也不是很理想。此外，這些費用有時候不能及時撥付給相應的企業，從而影響項目的正常運營，如部分地區的城市排水公司拖欠污水處理合作方的污水處理費。付費資金主要來源于地方財政的政府與企業合作項目，由于受到目前財政預算體制的限制，普遍存在不能及時足額支付和來源不穩定的問題。

（四）公共事業項目成本價格倒掛的現象引發私營部門違約風險概率增加

一些公共事業項目，在引入社會資本之前往往存在著成本價格倒掛的現象，引入社會資本之后，提高價格進而實現盈利成為必然。但根據《價格法》《政府價格決策聽證辦法》的規定，公用事業價格的確立必須以聽證會為基礎，通過征集消費者、經營者以及其他相關方的意見，確定價格調整的必要性與可行性，但這個過程比較復雜，很容易造成審批延誤的問題。在許多地區，公共事業價格監管/補貼屬于社會政策方面。公共事業保持低價甚至免費，原料、勞動力成本上漲與公共事業定價上漲之間沒有實際聯系。如果得不到一定保護，私營部門就無法為這類公共事業提供長期融資，進而導致一些企業開始注重短期效益，違約風險概率增加。

二、政府與企業合作中的能力保障

（一）政府與企業合作項目的實施需要程序化、標準化、專業性的能力保障

政府與企業合作項目的實施是一項復雜的系統工程，但在項目實施過程中有一些共性的、標準化的條款和方法，如果能夠事先制定和開發，就可大幅提高招標效率，節約協議簽訂的時間和人力投入，并提高項目實施效果。如澳大利亞各地方政府構建了使契約簽訂標準化的框架，達到了一定的程序化和標準化， 政府與企業合作的合同簽訂一般需要12到18個月可完成。又如英國為提高政府與企業合作項目的效率，制定了標準化的合同文本，對各種可能出現的問題進行了詳盡的規定，制定了“基礎設施采購路線圖”，幫助公共機構決定針對不同類型的項目采用何種合同，既能夠節約協議簽訂的時間和談判成本，又能夠降低項目運營期間執行合同的成本。此外，英國還開發了“性價比”評價方法和財務定價模型等專業性較強的技術工具，進一步節約了項目實施成本和時間，提高了實施效果。

（二）我國政府與企業合作項目的操作缺乏有效的工具和途徑

我國政府與企業合作項目的操作缺乏上述有效的工具和途徑。如我國住房和城鄉建設部已經出臺了城市垃圾處理、供氣、供熱和供水的特許經營協議示范文本，為各地簽訂合同提供參考。一些地區也在住房和城鄉建設部文件的基礎上出臺了更為具體的市政公用事業管理辦法和行業性的管理辦法。總體看內容框架較為全面，但是可操作性不強，缺乏有效的工具和途徑，實施機構的能力對項目能否順利實施起到關鍵作用，不確定性較大。

在實際的政府與企業合作項目方案實施中，政府制定招標文件時投入大量人力物力，在中標者的選擇上，一是缺乏科學的“性價比”評價方法，不利于遴選出最優的合作伙伴，而且由于實施機構有較大的自由裁量權，增加了“俘獲”的風險；二是缺乏標準化的詳盡的合同范本，實施機構與中標者簽訂特許經營協議時需要耗費大量的時間，不僅延長了招標時間，而且由于信息不對稱政府面臨的風險實際上更大，導致一些特許經營合同給當地政府和消費者帶來了沉重的負擔，如自來水廠高價回購等；三是缺乏專業的財務定價模型，合同雙方對未來影響價格的因素均缺乏準確的預期，導致價格條款的執行風險較高，加大了合同執行成本和項目風險。同時，地方政府缺乏必要的與企業合作的相關知識與人才儲備，也沒有設立專門機構，也是政府與企業合作操作能力不強的重要原因。

三、政府與企業的契約意識、法治意識、平等意識

（一）契約意識、法治意識和平等意識是政府與企業合作的內在保障

政府與企業合作的基本理念著重強調契約意識、法治意識和平等意識。其中，在契約意識方面，由于受到計劃經濟思想的影響，政府紅頭文件的效力往往高于契約合同和相關的法律文件。因此，地方政府經常因各種原因而隨意修改合同條款，甚至單方面終止合同。在法治意識方面，由于政府存在換屆的問題，項目的推進可能會因換屆而“人走茶涼”。因此，政府與企業合作項目的推進不應依賴政府領導人的承諾，而應落實到法律文件上。在平等意識方面，對于絕大多數企業來說，政府處于比較強勢的地位，會導致合作或談判不平等的情況。

（二）政府的信用風險高是導致政府與企業合作項目失敗的主要原因之一

具體來說，地方政府的下列行為會嚴重危害合作方的利益，引發信用風險，從而使合作項目被迫中止：第一，地方政府改建或新建與政府和企業合作項目有直接或間接競爭關系的其他項目；第二，地方政府的承諾違反現行的法律法規；第三，地方政府的承諾超過了當地的公眾需求或地方財政所能承擔的高回報。例如，2000年3月，長春市排水公司與匯津公司簽署《合作企業合同》，準備建設長春匯津污水處理廠項目，并為此設立了長春匯津污水處理有限公司。2000年底，項目建成并順利運行，同時，長春市政府在當年出臺了《長春匯津污水處理專營管理辦法》。然而，到2002年，排水公司開始拖欠污水處理費，并在2003年3月開始拒絕支付污水處理費，同時，2003年2月，長春市政府廢止了《管理辦法》。后經過長達2年的法律程序，2005年8月，長春市政府最終回購了該項目。在廉江中法供水廠項目中，合作方簽訂了合同期為30年的《合作經營廉江中法供水有限公司合同》，但合同卻存在2個明顯的問題。首先，水量問題。根據合同規定，在水廠投產的第一年，廉江自來水公司每日購水量不得少于6萬立方米，且往后不斷遞增。但廉江市當年消耗的水量約為2萬立方米，巨大的量差使得合同履行失去了現實的可能性。其次，水價問題。根據合同規定，起始水價約為1.25元/立方米，同時，水價隨銀行匯率和物價指數的上升而提高。但自1999年5月1日開始至今，廉江市每立方米水均價為1.20元。脫離實際情況的合同使得自來水公司和廉江市政府不可能履行合同義務，導致該水廠被迫閑置，談判結果至今未有定論。

（三）企業在政府與企業合作項目實施中存在誠信缺失現象

企業是政府與企業合作項目的實施者，如果企業不能恪守承諾，都會嚴重影響政府與企業合作項目的建成與運營。現實中，有部分企業尤其是民營企業在政府與企業合作項目中存在著一定的失信問題，企業常常通過超低的價格參與到項目的公開競標中來，一旦中標，企業再尋找各種借口要求調整價格，如果提價要求不能得到滿足，企業就會以退出項目相威脅，在此背景下，地方政府要么答應民營企業的條件，要么再重新尋找項目投資者，項目建設進度被打亂，影響了基礎設施項目的按時提供。這也是有些地方政府主要依靠國有企業實施政府與企業合作項目的重要原因。

四、地方政府的決策失誤

（一）信息不對稱、決策程序不規范等導致政府與企業合作項目決策失誤

地方政府決策失誤主要是指因信息不對稱、前期準備不充分、缺乏政府與企業合作運作能力與經驗、決策程序不規范等導致項目決策過程冗長或失誤。如由于地方政府對污水市場處理價格和相關的結果不熟悉，導致項目處理價格偏高，當政府意識到這個情況后，又要求修改相關合作條款，以便降低污水處理價格。在此項目合作過程中，由于政府對市場信息掌握不充分，導致雙方合作協議不能真實反映市場狀況，從而使得政府決策冗長。相類似的在廉江中法供水廠項目、北京第十水廠項目和大場水廠項目中都存在類似問題。

（二）配套基礎設施不完善導致政府與企業合作項目的運營陷入困境

通常來說，政府與企業合作項目的運營都需要相應的基礎設施進行配套，如果相關的配套設施不完善，政府與企業合作項目的運營就很有可能陷入困境。如湯遜湖污水處理廠項目就是因配套設施不完善而導致項目失敗的典型案例之一，后經過多方協商，湯遜湖污水處理廠項目以BOT模式交由凱迪公司承建。合約規定，項目建設期2年，特許經營期20年，特許經營期滿后將無償移交給武漢高科。在一期工程建設完成以后，排污費的收取方式問題以及相關的市政管網配套設施遲遲不能完成，這使得工廠只能一直處于閑置狀態，最后，該項目以整體移交武漢市水務集團而告終。

（三）市場需求未能準確估計是政府與企業合作項目違約的一個重要因素

企業參與政府與企業合作項目的最終目標是獲得投資回報，主要來源于向用戶或政府的收費，在我國，為彌補直接收費的不足，還存在政府補貼、捆綁商業項目等補償方式。在投資回報機制尚未建立前提下，不利于引導社會資本參與政府與企業合作項目。在市場環境方面，導致政府與企業合作項目違約的一個重要因素，就是政府或者是社會資本在投資前未能準確估計市場需求，當項目建成后收入難以彌補成本。

（作者為國家公共信用信息中心副處長、經濟師）