從“決策”到“執行”：中央與地方科技事權劃分基準位移的法治進路*

孫禎鋒,孫伯龍

(1.湖州師范學院 沈家本法學院,浙江 湖州 313000;2.杭州師范大學 沈鈞儒法學院,浙江 杭州 312016)

科技是創新驅動發展的核心動力源。習近平總書記在黨的二十大報告中反復強調“科技強國”“科技自立自強”,體現了我國推動科技進步的重大決心。科技發展是一項綜合工程,需要各方面舉措的協力保障。其中,由于科學技術具有公共物品屬性,科技事權歸屬明晰與否成為影響科技發展的關鍵因素。1995年5月6日,中共中央、國務院發布《關于加速科學技術進步的決定》(中發〔1995〕8號),其中提到體制、機制、思想觀念等影響科技與經濟結合的阻礙性因素仍有待破除,為此要“深化科技體制改革,建立適應社會主義市場經濟體制和科技自身發展規律的新型科技體制”。盡管國家很早就意識到科技體制的問題并積極改革,但是二十多年過去了,新的改革方案仍在陸續出臺,科技體制仍然存在亟須完善的空間[1]1。如2019年5月22日,國務院辦公廳發布《科技領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》(國辦發〔2019〕26號,簡稱《改革方案》),意圖對央地之間的科技事權進行進一步劃分。

科技事權縱向劃分的應然目標在于如何發揮中央與地方兩個積極性,合力推動科學技術的持續發展創新,發揮激勵相容的效應。作為中央與地方關系的其中一個重要面向,不可避免需要將科技事權的縱向配置放置于我國央地關系的總體背景下,一方面需要妥善處理一統體制與有效治理之間的關系,以期在一統體制的前提下實現地方的有效治理;另一方面亟待思考的基本問題包括：科技事權在我國央地分權結構中的定位是什么?科技事權配置所依憑的基準是什么?針對這些問題,學界與實務界已經展開了實證調研和學理論證[2]985-1004,對我國科技事權劃分的現實問題進行了揭示。但是,在解決方案方面仍然沒有形成統一、清晰的認識,對此需要進一步探索,以期助益我國正在進行的科技體制改革。

一、中央與地方科技事權劃分的現存困境

改革開放以來,我國科技創新助推經濟發展成果顯著,實現了科技進步和經濟發展的共贏。這既有賴于國家整體發展戰略的正確決策,也與積極釋放地方發展活力緊密相關[3]67。在此過程中,我國科技體制始終處于改革之中,但這些改革主要局限于科研組織結構、科研經費資助方式等微觀機制層面,較少觸及宏觀管理體制層面[4]35。在從要素驅動發展轉向創新驅動發展的新階段,現有的科技事權配置體系帶來的問題逐步顯現。有研究將制約科技生產力的管理體制問題總結為“機構重疊、多頭交叉、封閉運轉、條塊分割、創新斷裂、資源浪費”[5]118。總而言之,現有的科技資源與相應的權限分配難以激發地方的創新活力,對于這些頑疾,以下擬從不同層面具體分述之。

首先,中央層面,國家在科技資源全方位把控、統籌協調方面的運作效應尚顯欠缺。科技事權在中央政府部門之間分布零散,實際具有科技管理職能的部門包括科學技術部、國防部、教育部、工業和信息化部、交通運輸部等多個部門。盡管國家在既往的科技體制改革中設置了承擔科技發展事務宏觀統籌和議事協調工作的領導機構,但在實際工作中的運行效果仍有待提升。如原國家科教領導小組屬于特設機構,實踐中甚至未曾發布過規范性文件,實際上的具體工作由國務院辦公廳下屬的一個秘書局負責,而這只是后者負責的諸多事務之一[6]20。在實際運行中,各個部門“各行其是”,以至于現實中“沒有一個部門真正擔當科技事務的管理職能”[7]49。

其次,目前的“條條”管理體制與地方事權配置錯位容易引發以下問題。一方面,在職責同構的“條條”管理體制下,便于中央過多介入宜由地方擔負的事務,而且也容易形成部門利益化傾向。各個部門熱衷于競相設立項目、控制資源配置的主導權。另一方面,中央與地方事權的配置錯位,雙方職責交叉重疊,界分不明的共同事務居多。在上行下效的體制壓力下,科技事權本身也走向異化,“申報項目成為地方科技事權的主要內容,而不是致力于區域創新體系建設”[8]9。

再次,基礎研究等重要科技事權被選擇性忽視。各科技行政部門重視項目申請和資金到位,對科技項目的監督評價和引導不足,投資收益見效快的應用研究相對投入較多,真正體現創新源動力的基礎研究缺少激勵性[9]137。盡管近年來我國在基礎研究經費投入上增幅明顯,基礎研究的發展成就也有目共睹,但是,與一些國家相比依然存在較大差距,其中事權關系不清仍是制約基礎研究發展的主要瓶頸。

最后,中央與地方事權配置結構的法治化、規范化程度低,事權結構不穩定。一是事權與立法權之間欠缺對應,尤其是地方科技事務并無相應的地方立法權予以規定和保障[10]68;二是目前主要由國務院及其各部門的規范性文件調控科技事權的具體配置,規范性文件位階低、變動程度大,不利于漸趨塑造穩定的科技體制。

二、基于決策基準的科技事權劃分方案的局限及思路轉換

(一)科技事權劃分的既有三種方案及其局限

1.財權反推事權的路徑

由于事權劃分陷于僵局,有觀點主張從財權反推事權,即先確定相關部門的財權狀態,然后根據其具有的財權匹配相應的事權。然而,這一路徑遭遇雙重困境：其一,事權與財權之間并不總是完全相匹配。不同層級政府擁有的收稅權下,不同稅種的外溢性致使事權與財權的匹配度降低。其二,財權先行進路模糊了不同層級政府事務的特殊性,自治事務與委托事務的區分無法呈現,“遮蔽了不同屬性事務的法律關系和權力關系”[11]46。

更重要的是,科技事務相關的財權配置本身同樣劃分不清晰,存在界線模糊、結構性失衡等問題。現有的財政科技投入體制是激勵地方的“跟隨策略”,其預決算方式、按項目劃撥資金的方式等都迫使地方在科技支出上與中央相對應。當中央投入國家層面的科技事項,地方就跟進投入地方層面的相應事項,其結果是科技支出方面“交叉重復、上行下效、混亂無序”[7]51。因此,在事權與財權的關系上仍應依循 “分事權—定支出責任—配財力”的邏輯進路。

2.事權劃分與立法權限相銜接的設想

事權劃分與立法權限相結合的實質是將事權與立法權限進行綁定,擁有多大限度的立法權即意味著擁有相應限度的事權范圍。但是,這一思路也面臨著多方面的詰難。其一,現行法規定下,國家立法權沒有明確的界限。理論上講,中央立法機關可以對國家的任何事務進行立法。其二,事權歸屬已定是確定立法權限的前提而非后果。《立法法》第82條表明事項調整的需要是立法規制的前提,然而該條兩款中的事務范圍都是不確定的。其三,跨區域性事務的增多增加了地方性事務的判定難度。

3.治理框架下的事權劃分進路

二十世紀九十年代興起的公共治理理論倡導多主體、多層級、多中心的參與式公共管理。其中,多層級并不是上命下從的科層關系,而是指不同層次的政府單位之間的合作關系[12]5-13。

從治理的視角來看,聚焦于科技事權本身的線性思路一定程度上低估了科學研究的復雜性以及忽視了科技創新系統失靈的情形。治理視角不再尋求形成科技事權的清單列表,而是分配不同類型實驗方式中的控制權以契合我國的公共治理模式[13]27。這一設想與我國正在進行的中央與地方分權改革和機構改革不相符契,而且分級制試驗中存在的地方動力激勵失靈與消極策略也會引發新的問題,也不能克服我國科學技術基礎研究薄弱的現實境況。分級制實驗所依憑的項目制在“項目權力”和項目資金的作用下會造成部門利益化和觸發難以承受的系統風險[14]129-130。

(二)局限的成因及可能的出路

一般認為,事權具有決策權、執行權、監督權三個面向[15]31,三要素分別對應事權運行的事前、事中、事后三個前后有序銜接的環節。同時,三要素也存在層級效應,預示著高階層權力主體享有決策權和監督權,低位階權力主體行使執行權。三要素既可以合并也可以分離,存在多種組合關系。盡管如此,決策權始終被視為“決定性”的權力,一個機構對一事項享有決策權即意味著其為該事權整體的所有者,此之謂以“決策基準”判斷權力的歸屬,而執行與監督被認為不具備這樣的基準效能。

財權反推事權是將財權與事權決策主體相匹配,實際執行者并不具有支配財權的主動權,因此才會出現“中央請客、地方買單”的情形。事權劃分與立法權限相銜接、分級實驗中的控制權分配更是體現以決策權為中心配置事權的鮮明傾向性。據此可見,上述三種方案均采行“決策基準”,即由中央決策的科技事權為中央事權,由地方決策的科技事權為地方事權。從實踐來看,中央決策地方執行甚或地方直接采取跟隨策略是科技事權運行的主導形態。這一形態存在諸多問題：一是決策與執行的職能特性均不能有效發揮。一方面,決策機關經常需要配合執行部門的特殊要求,如此會影響決策的質量;另一方面,執行機構因缺乏自主性和激勵性使得執行的效率難以保證[16]36。二是責任機制不明確,作為同一事務的兩個面向,決策機關與執行機構均不擔責,往往以“集體責任”的名義了事。此外,也會產生機構膨脹、協調困難、成本高昂的問題。有研究生動總結了政府間事權與支出責任劃分錯配的五種情形[17]44-46,其中“張冠李戴”式錯配、“上級點單”式錯配、“齊抓共管”式錯配、“小馬拉大車”式錯配均表明決策基準難以擔當清晰界分央地事權的重任。其客觀原因在于,我國中央政府缺少獨立的執行機構,國務院的部、委、局、署的職責以政策制定以及宏觀規劃與指導為主,而幾乎不涉及政策的實際執行[18]。

央地之間決策與執行的錯配反映出科技事權劃分基準錯位的問題。20世紀80年代以來,英國設置執行局、日本進行獨立行政法人制度改革意圖理順中央與地方之間的決策與執行關系,通過執行職能的分離使事權劃分更加明晰。2008年以來,我國持續開展的大部制以及綜合行政執法等行政體制改革方略亦包含類似的價值取向。這些改革的重心愈加趨向執行職能的調整共同提出了一個問題：是否應該轉換思路、重置央地科技事權的劃分基準并以此為契機改進科技事權的結構?在此方面,與我國同樣采行單一制國家結構形式的日本的科技體制改革經驗提供了一個可供參考的分析樣本。

三、日本科技事權劃分改革適用執行基準的經驗啟示

(一)日本科技事權劃分改革的實踐歷程

中央層面的三項改革有效緩解了多元分割的管理體制帶來的省廳之間各行其是、部門利益化的弊病。在地方,地方政府根據《地方分權一覽法》獲得了更多的權力,有權決定區域層面的科技創新政策和管理科技示范區,縣級政府成為創新政策實施的主要單位。在地方分權得以有效保障的基礎上逐步實現地方執行的科技事務即為地方事權的事權結構趨向。地方政府的科技事權主要以促進科技成果產業化和為創新型企業的發展創造有利環境為目標,事權類型包括與技術轉移中心合作,保護知識產權,推動新企業的創立與發展;與大學合作,建設實驗室等硬件設施,便利中小企業和新興企業的研發工作;建設孵化器設施,為風險企業提供支持;建立區域技術中心,進行技術咨詢、指導等活動;提供委托開發、技術斡旋等技術中介服務;為新興企業提供風險投資。此外,國家制定了“知識集群”和“產業集群”的科技發展政策,在此方面地方享有實施自主權,為區域集群計劃制定實施方案,設立“區域集群促進協會”協調兩個集群政策,承擔資金支持以及促進產學研合作[20]179-180。

(二)日本適用執行基準的實踐成效及其啟示

1.目標：對等協力型科技事權結構的塑造

日本地方分權改革的目標是中央地方之間兩對關系的轉換：從上下走向對等,從主從走向協作。盡管目標沒有完全實現,但有效提高了地方的自主性、自立性[21]57-60。

目前,科技事權改革趨勢也契合了這一背景,而且科技事權特質所要求的央地科技事權結構的建設方向也應是分工合作型事權劃分結構。首先,科技事權不同于一般的事權,科學研究所需要的巨大投入及其正面外溢效應使科技事務的公共性愈加彰顯。其次,科技事權具有高度專業性,需要政府部門對其從規制性監管轉變為服務性治理。再次,科技事權具有總體性、全面性和系統性特征,需要注重國家和地方之間創新資源的集成、創新政策的協同、創新體系的互動、創新成果的共享。最后,科技事權與其他事權的重要區別是更需要高效[8]5。因此,需要發揮中央與地方兩個積極性,為科技創新創造協同、高效的良好環境。值得強調的是,分工與合作不是涇渭分明式的絕對劃分,也不是簡單的合伙關系,而是分清各自的責任,從而形成中央地方的合力。其中,分工明確是基礎,中央與地方科技創新的著力點不同,需要確定各自的事權類型,這是激發積極性的前提。并且,分工基礎上的合作不同于既往的“共同事權”,而是在履行各自事權的過程中形成的協力效應。即使是確實需要配合、協助的事項,也是在事權歸屬既定的情形下的合作。

2.前提：地方主體性的制度保障

1949年以來,日本的地方擴權改革經歷了一個逐步轉變的過程：從最初美國教授卡爾·舒普(Carl Shoup)發表于《日本稅制報告書》中的“三項建議”到“功能分擔原則”再到“職能分擔原則”[22]117。肖普建議產生了重要影響,但是,其過于激進的權力分配主張未能得到施行。功能分擔既是基于國家、都道府縣、市町村對某項事務分別承擔一定職能的認識,也是對一項事務所具備的決策權、執行權、監督權等不同部分的可分性的考慮。而在中央決策、地方執行的體制運行下,地方自主性欠缺、行政責任不明、效率低下等弊端逐漸凸顯。到了20世紀七十年代后期,日本歷經兩次石油危機、經濟轉向低速發展之后,行政范圍收縮成為改革的趨勢。此時起,“作用分擔”(職能分擔)開始取代“機能分擔”(功能分擔),并由起初的公私部門之間的職能分擔轉而適用于國家與地方之間的職能分擔[23]152。

改革過程中,地方分權改革推進委員會曾建議扣除國家事務、余下皆為地方事務的方式將國家承擔的職能限定為必要的最小限度。經過協商,最后確定國家干預地方事務時要受到兩個方面的限制：一是國家須充分考慮適當的職能分擔,二是國家考慮地方的自主性與自立性[24]63。

1) 跟蹤精度提高。本文算法通過實時修正模型轉移概率，使與目標運動匹配的模型概率增大，加快模型切換速度，最終提高了精度，如圖1所示。從表2可以看出，在全航路，距離精度提高8.2%，速度精度提高12.9%；尤其是在勻速段，速度精度提升26.9%。另一方面，在圖2中，細實線表示IMM3-EKF算法，由于IMM3中存在模型競爭，實際濾波效果比本文算法還差。

3.路徑：基于立法中的事務執行主體判斷事權歸屬

國家立法時需考慮職能分擔賦予地方權力空間,立法確定后依據執行基準判斷事權的具體配置,法律規定中央機關執行的事務為中央事權,法律規定地方執行的事務為地方事權[25]64。2002年日本《知識產權基本法》第六條規定：“地方公共團體……在與國家合理分擔的基礎上,自主制定并實施可以發揮本地區特色的有關知識財產的創造、保護及應用的措施”[26]314-316。“自主制定并實施”的表述將有關知識財產的保障事權通過立法的方式完整地賦予了地方公共團體。

另一方面,依據執行基準會形成數量龐大的地方事務,還需要進一步厘清法定受托事務與地方自主事務,以廓清地方的事權結構。屬于國家事權范圍而由地方執行的事務在日本被稱為“機關委任事務”,在2000年的分權改革中一部分被直接廢除、一部分改由國家執行、一部分劃歸地方事務[27]29-30。借此改革,地方事權的屬性更加明晰,事務負擔也得以減輕。

四、我國央地科技事權劃分適用執行基準的法治進路

(一)地方科技管理自主權的法定空間

依據現行法律規定,地方科技管理自主權不是完全的自主權,并不是在所有情形下對于科技事務的決策權都具有終局性。我國特別行政區享有的高度自治權使得其在科技管理事項上具有自治效力。在民族自治地方,2001年修訂的《民族區域自治法》第39條規定：“民族自治地方的自治機關自主地決定本地方的科學技術發展規劃,普及科學技術知識。”

在非自治的一般行政區域,只具有法定權限內的科技管理權。憲法第107條第1款規定：“縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限,管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業……”此處有疑問的是,法律之下的地方科技管理權能否稱得上自主權?嚴格來講,其只是中央交付的委辦事項,而非地方的自主事項。但是,就實際的管理權限而言,一般地方的科技管理權只是被法律限定、自主空間被壓縮,并不能說自主權已經完全滅失[28]6。從另一方面來看,我國的各級地方依法行使憲法和法律賦予的職權同時也就是行使地方自主權的表現[29]208。

(二)依據執行基準建構科技事權的劃分結構

1.基于法律規定的科技事權結構判斷

上述立法表明,適用執行基準建構科技事權劃分結構存在相應的法制基礎：第一,科技立法中中央與地方在事權配置上體現出明顯的分工,中央與地方政府及相關職能部門成為不同事權類型的職權主體;第二,科技事權在中央與地方之間一定程度上是對應分配的,對稱結構昭示出立法將相應事權分別配置給中央與地方的意圖(詳見表1)。

表1 科技領域立法中涉及科技事權劃分的具體規定

依據執行基準,的確有助于界分事權,但也需要組織法的支撐以及財權分配等相關制度的配套設置。從法律規定來看,地方的科技事權執行職能包括自主性事務和中央委托事務,中央委托事務既加重了地方的執行負擔,同時也成為中央干預地方的通道,需要逐步予以分化。我國的中央委托事務可以參照日本改革機關委任事務的方案,對其進行屬性甄別和分化處置。

2.基于規范性文件的科技事權結構判斷

依照執行基準的分析視角,《改革方案》規定的事權類型仍有進一步明晰的空間。其一,中央科技事權類型以“必需”為準則,形成最低限度的閉合范圍。這種必需準則對應到科技事務上,即地方不能為以及不宜為的事項應由中央負責。此類事務以全局性、基礎性、公益性為顯著特征。在中央科技事權范圍確定之后,如若中央介入地方事務,必須通過必需準則的充分論證。其二,在確定由中央承擔的事權類型之外,地方科技事權范圍是開放的,可以不斷開展新的探索,打造充滿活力的區域創新環境。在創新實驗改革中,對于推動科技成果轉化、孵化創新企業方面的可復制性經驗可以及時總結推廣。其三,在逐步分離、明晰具體科技事項的基礎上,依據執行基準進一步分化、取締共同事權。共同事務一般指稱需要中央與地方共同參與的事務,既包括中央與地方共同處理的同一事務,也包括中央與地方分別參與處理但不存在實質聯系的事務如科技人才隊伍建設事務,中央負責組織中央層面的人才培養和引進,地方負責組織地方層面的人才培養和引進,確定為共同事務則沒有必要。因此,需要在分離、明確具體事項的基礎上,再行判斷該事項在央地之間是否存在緊密的聯系。若有,則進一步劃定為中央負責部分與地方負責部分,在履行中由國家科技領導小組進行統籌協調;若無,則分別劃定為中央事務或地方事務。

(三)統籌協調職能的頂層設計促進央地協力效應

2023年3月,在《黨和國家機構改革方案》中,新設立中央科技委員會并且重新組建科學技術部,以“統籌解決科技領域戰略性、方向性、全局性重大問題”以及統籌推進科技體制改革等重大任務[30]16。

此外,2006年頒發的《國家中長期科學和技術發展規劃綱要》著重強調了中央與地方的科技合作問題。此后以省部科技會商為主要形式的合作方式開始陸續展開。但是,這種合作仍應堅持職責分工明確為前提,而不僅僅是“國家創新資源支持地方重點建設、地方科技對接國家發展戰略”的單一形式[31]。換言之,在國家科技領導機構的統籌協調下,地方可以憑借掌握的科技資源以及運用資源的權限,在合作中充分展現主體能動效應,而不僅僅處于單向接受資源支持的被動地位。

(四)科技事權劃分結構的法制化

目前,科技事權的劃分除了在幾部重要的科技法律中得到提綱挈領式地規定以外,主要依靠國務院及其部門的規范性文件推動,距離全面法制化仍有一定的距離。既有的地方性法規更多是對中央立法的進一步細化,不過從對地方事務的規定中也能看出地方事權的范圍。地方政府規章的創制力較地方性法規更為弱勢,主要集中于各項事務的實施細則。

理論上講,“地方對于地方性質的事項享有專屬立法權,中央對于全國性質的事項享有專屬立法權,中央與地方對于共同事務具有共有立法權,互相不應干預專屬立法權”[32]41。但是,基于法制統一的要求,我國幾乎不存在地方的專有立法權,中央立法呈現出全方位覆蓋的態勢。目前,我國各省、直轄市、自治區均制訂了促進科技成果轉化條例,科技成果轉化事務的配置模式一般為：省以下各級政府+科技行政部門+相關部門,與《促進科技成果轉化法》第5條和第8條的授權空間相一致。

地方立法通過確定事務的執行主體劃定地方事務的范圍。在地方立法權逐步擴充的背景下,未來的趨勢是壓縮現有的共同事權、擴大地方專有事權。隨著我國地方科技自主管理權逐步得到有效保障,地方在科技創新方面會釋放出更多的能量。

五、結語

從2019年開始,河北、山東、遼寧省等相繼發布《科技領域省與市財政事權和支出責任劃分改革方案》,進一步將科技事權改革推進到省市層面,深入地方內部細化事權的配置結構。改革方案既有強調劃分省市權責并清晰界定部分科技事權歸屬的亮點,也同時存在共同事權類型居多、事權界限不明的問題。對于廓清科技創新的體制障礙、激發創新活力而言,科技事權配置結構的調整與改革具有深遠的意義,也因此必然是一個持久的歷程。在事權配置上,總體思路是首先考慮中央與地方的職能分擔原則,注重地方主體性;其次,依據執行基準,中央執行的事務為中央事權,地方執行的事務為地方事權;最后,確立中央科技領導機構,發揮統籌協調作用,促進中央和地方的激勵相容效應。在具體科技事項逐步厘清的基礎上,未來的科技立法既要明確央地之間的事務執行主體,也要為事權劃分結構提供制度保障,助推對等協力型科技事權結構的漸趨達成。