情勢變更原則適用于行政協議訴訟的實證分析

張羽豐

(武漢大學 法學院,武漢 430000)

情勢變更原則又稱情事變更原則,是指合同依法成立后,因不可歸責于當事人的事由發生重大變化而使合同的基礎動搖或者喪失,若繼續維持合同會顯失公平,因此允許變更合同內容或解除合同的原則。所謂“情勢”,是指合同成立后出現的不可預見的客觀情況,泛指一切與合同有關的客觀事實,如戰爭、經濟危機、政策調整等。所謂“變更”,則是指合同賴以成立的環境或基礎發生異常變動。情勢變更原則旨在修正合同雙方因客觀情況發生難以預見的重大變化而導致的明顯失衡狀態,以此保證當事人之間的實質公平。在我國,伴隨合作行政理念的實施,行政協議日益成為行政機關履行行政管理職責的重要方式。目前,雖然行政法律規范尚未對情勢變更原則做出明確規定,但在行政協議訴訟領域已有參照《民法典》第五百三十三條之規定適用該原則的司法案例。然而,該原則在具體適用過程中,存在混淆概念以及錯用條件等問題。為更好地促進情勢變更原則在行政協議訴訟領域的適用,需要在準確區分該原則與相關概念的基礎上,明確適用條件,從而將實質公平落到實處。

一、行政協議訴訟中適用情勢變更原則的二元基礎

在行政協議適用范圍不斷擴大、使用率逐漸提高的背景下,情勢變更原則具備適用于行政協議訴訟的理論基礎和現實基礎。

(一)理論基礎

1.行政協議具有協議性

行政協議系公法領域借鑒私法手段的產物,與民事合同存在關聯性。行政機關以實現行政管理或公共服務為目標,與公民、法人或其他組織協商訂立的,具有行政法上權利義務內容的協議稱為行政協議。行政協議的簽訂、履行都建立在與相對人協商一致的基礎上,是雙方合意的結果。情勢變更原則適用于所有類型的合同,行政協議亦不例外[1]。

2.行政協議受公平原則約束

行政協議之協議性決定其亦受公平原則的約束。雖然行政協議的一方當事人是行使公權力的行政機關,但既然行政機關選擇通過協議的方式履行職責,就表明其有與相對人“平起平坐”的意愿,雙方在行政協議法律關系中應當是平等的。公平原則要求合理地確定當事人之間的權利義務。行政協議履行過程中,若出現可能嚴重損害一方當事人權益的客觀變化,則應適用情勢變更原則,修正利益失衡狀態。

(二)現實基礎

1.司法解釋預留空間

根據《最高人民法院關于審理行政協議若干問題的規定》第二十七條可知,行政協議履行過程中因客觀情況發生重大變化導致當事人利益失衡的,可以參照適用情勢變更原則的有關規定。雖然我國行政法領域尚未就該原則作出統一的法律規定,但是部分地方法規卻走在了前沿,比如《西安市行政程序規定》第九十四條、《大連市人民政府關于印發大連市行政機關合同管理辦法的通知》第十一條第三款等。

2.救濟體系亟待完善

情勢變更原則有助于完善單方變更、解除行政協議制度。行政機關單方變更、解除行政協議有狹義和廣義之分,前者指行政機關出于維護公共利益的需要而變更、解除行政協議的權力[2];后者包括行政優益權、法定變更、解除權以及情勢變更下的單方變更、解除權。狹義的單方變更、解除僅適用于行政機關為避免國家利益、社會公共利益遭受嚴重損害的場合[3]。參照《民法典》第五百四十三條等規定,法定變更、解除權適用于當事人達成變更合意或發生不可抗力等導致協議目的無法實現的場合。當協議成立的基礎條件發生前述變化且未涉及公益保護,但繼續履行對一方當事人明顯不公時,適用情勢變更原則,由此構成完整意義上的變更、解除行政協議的制度體系。

二、行政協議訴訟中適用情勢變更原則的現狀分析

筆者登錄威科先行網站,以“行政協議”“情勢變更”為關鍵詞,對2020年1月1日至2023年1月1日的行政案件進行全文檢索,得到92份裁判文書,排除無效案件和批量案件后,得到22份有效裁判文書。經過對裁判文書的分析總結,筆者發現,情勢變更原則在行政協議訴訟中的適用存在以下問題。

(一)問題總結

1.混淆情勢變更原則與相關概念

情勢變更與不可抗力邊界不明。情勢變更與不可抗力在適用上都要求客觀情況的變化具有不可預測性,該相似之處導致法院易混淆二者的適用。如在惠民縣醫療保障局與惠民縣康慈醫療醫藥康復門診行政協議案件中,一審法院認為,因國家政策變化而解除協議的,屬于情勢變更。二審法院則認為雙方當事人對國家政策的變更均無法預見、無法避免且無法克服,屬于因不可抗力。實踐中,不同法院對不可抗力和情勢變更區別的掌握程度不同,將導致同案不同判的結果。

2.情勢變更與行政優益權界限不清。

司法實踐中,部分法院將情勢變更作為行政機關行使行政優益權的必要條件。如在瑞安市自然資源和規劃局與陳小林的行政協議案件中,溫州市中院在裁判理由中明確“行使行政優益權必須是出于情勢變更等原因導致的情形”。部分法院簡單地以“避免損害公共利益”“保障公共利益的實現”等為由,判決行政機關可以單方變更或解除協議,此舉欠缺私人利益與公共利益之間的衡量。

3.忽視情勢變更原則適用的時間條件

情勢變更原則的適用,要求協議基礎條件于合同成立后發生重大變化。但在司法實踐中,部分法院審查案件是否符合情勢變更適用條件時卻忽略了重大變化發生的時間。如在汪全杰與南陽市宛城區官莊鎮人民政府行政協議案件中,二審法院認可了“官莊鎮政府……因情勢變更無法繼續履行合同”的主張。但筆者在仔細分析裁判文書內容后發現,官莊鎮政府的主張不能成立。本案中,官莊鎮政府主張因約定補償安置的土地屬赤虎街道辦事處管轄而不能繼續履行協議。但根據豫民行批(2012)5號文件的規定可知,官莊鎮政府主張的情勢變更事由在協議訂立前就已存在。二審法院忽視情勢變更原則適用的時間限制,支持官莊鎮政府主張的做法錯誤。

(二)原因剖析

筆者認為,情勢變更原則的適用存在上述問題,主要有三方面原因。第一,學理探究不足。理論界尚未充分論證情勢變更原則引入行政協議制度的學理基礎,相關概念無法準確界分。第二,欠缺立法指引。情勢變更原則尚未通過立法正式引入公法領域。法官判案時對該原則的運用基本照搬民事法律規范的規定,忽略了行政協議更加注重公益目標的獨特性。第三,實踐做法不統一。在學理和立法均存在不足的背景下,法官斷案就像“摸著石頭過河”,憑借個人的法學素養和對案情的了解就案件作出判決,該判決會因法官判案經驗的多少和職業素養的高低而存有差異。

三、行政協議訴訟中適用情勢變更原則的完善路徑

情勢變更原則在行政協議訴訟中的適用尚存不足。為解決司法實踐中相近概念的混淆運用,需要準確區分相關概念,明確情勢變更原則適用于行政協議訴訟的條件,重視已有生效判決對類似案件的指導作用。

(一)情勢變更原則與相關概念之辨析

1.情勢變更與不可抗力

情勢變更與不可抗力的適用,均要求客觀情況發生當事人不可預見的重大變化。但二者的區別也十分明顯,即適用的法律后果不同:在適用情勢變更原則的場合中,協議仍具可履行性,只是可能會產生顯失公平的結果,而不可抗力將導致協議履行不能。

2.情勢變更與行政優益權

情勢變更原則的適用和行政優益權的行使,都會導致行政協議的變更或解除。但究其根本,二者系不同的法律制度,區別主要有以下四個方面。一是目的不同。情勢變更原則作為契約嚴守的例外,以平衡當事人之間的利益失衡為目的;行政優益權以維護公共利益為首要目標。二是行使主體不同。行政協議當事人均可提出情勢變更的主張,但行政優益權作為行政特權,僅由行政機關享有。三是是否要求不可預見性不同。適用情勢變更原則要求當事人對重大變化的發生具有不可預見性;但只要客觀變化可能或已經導致公共利益嚴重受損,行政機關即有正當理由行使行政優益權。四是風險分擔方式不同。情勢變更原則下,損失由當事人合理分擔;行政機關行使行政優益權給相對人造成損失的,由行政機關給予補償。

(二)明晰情勢變更原則的適用條件

囿于情勢變更原則行政立法缺位,該原則的適用條件尚未統一。筆者試圖通過比照《民法典》有關情勢變更原則的規定,在突出行政協議獨特性的基礎上,總結情勢變更原則適用于行政協議訴訟的條件。

1.協議成立的基礎條件發生重大變化

《民法典》第五百三十三條規定,當事人得以主張適用情勢變更的前提是,合同成立的基礎條件發生重大變化。為限制情勢變更原則在行政協議訴訟中的濫用,該變化應僅限于客觀情況的變化[4]。在判斷是否適用情勢變更原則時,應當著重考慮客觀變化是否因應公益需求而發生。協議成立的基礎條件若非為滿足公益需求而變化,則適用;若為滿足公益需求,則又分為兩種情形:當行政機關具備行使行政優益權的條件,應優先行使行政優益權;當行政機關不具備行使行政優益權所要求的規范授權或結果考慮之條件,此時應適用情勢變更原則[5]。

2.重大變化發生在協議履行過程中

情勢變更原則適用于協議履行過程中,這就要求行政協議必須成立且合法有效[6]。由于行政協議具備行政性和協議性雙重屬性,所以在判斷行政協議是否合法有效時,需要同時考慮民事法律規范和行政法律規范的要求,前者要求行政協議不存在《民法典》關于民事法律行為無效等效力瑕疵的情形;后者要求行政機關訂立行政協議時,享有法定職權、履行法定程序、履行法定職責等。

3.重大變化的發生具有不可預見性

鑒于行政協議之行政性特質,其履行更易受到國家政策、規范性文件等變化的影響。民法學界對于不可預見性的判定標準存在爭論。有的學者主張采用主觀標準,認為應以遭受不利益一方當事人的實際情況為準[7];有的學者主張采用客觀標準,認為應從一般理性人的角度進行判斷[8]。若采用主觀標準,賦予行政機關遭受不利益時主觀臆斷“不可預見性”的權力,這將在一定程度上使本就享有行政特權的行政主體更加強大,情勢變更原則恐將淪落為行政機關濫權的工具。筆者認為應當采用客觀標準,從一般理性人的視角,判斷事由的發生是否具備不可預見性。此時尤其要注意行政機關在國家政策、法律法規等專業性較強領域的明顯優勢。在不可預見性的判斷上,應當以較高的專業標準要求行政機關,對相對人則可以適當降低標準。

4.重大變化不屬于不可抗力、商業風險

前已述及,情勢變更與不可抗力的法律后果不同,因而區分二者實屬必要。雖然《民法典》第五百三十三條刪除了“不屬于不可抗力”的限制,但從司法實踐的默認態度來看,該限制仍適用于情勢變更原則。強調客觀情況的變化不屬于商業風險的原因在于,商業風險系雙方在簽訂協議時應當預見的,且在履行協議過程中應當承擔的風險,不符合不可預見性的要求。

5.重大變化導致協議履行顯失公平

無論是民事合同還是行政協議,適用情勢變更原則都要以協議的繼續履行,將對一方當事人明顯不公為前提。顯失公平是法官司法裁量的結果,法官應當站在公正的立場上,以一般理性人樸素的公平價值觀來判斷繼續履行是否會產生顯失公平的結果。

(三)發揮司法判例的指導作用

我國作為成文法國家,以制定法為正式的法律淵源,判例僅是為彌補制定法的局限而確定的適用法律的范例。鑒于情勢變更原則尚未得到行政立法的確認,司法判例的指導將在該原則的適用上發揮主導作用。根據《最高人民法院關于案例指導工作的規定》第七條,指導性案例具有“應當參照”的法律效力。我國的案例指導制度使指導性案例在法律體系中擁有了一種“準法源”的地位[9]。目前,在最高人民法院發布的行政指導案例中,尚未涉及情勢變更原則在行政協議訴訟中的適用,法院無法參照指導性案例對相關案件做出判決。有學者提出,作為一般生效判決的非指導性案例也對司法裁判構成具有指導性的因素[10]。與指導性案例具有的權威約束力不同,非指導性案例對后續裁判產生的是事實上的影響力[9]。在缺少指導性案例作參照的背景下,遵循“同案同判”的邏輯,要重視非指導性案例在適用情勢變更原則方面對法院裁判的指導作用,對于生效裁判已明確界定的屬于情勢變更的事項,在其后審理類似案件的法院,應當以此為指導,避免將相同情形納入不同概念項下。

四、結語

情勢變更原則在行政協議訴訟中的適用道阻且長。在以協議性為基本屬性的行政協議制度中,情勢變更原則有其適用空間,從司法實踐現狀看,法官并不排斥該原則在行政協議訴訟中的適用。在行政立法尚未做出明確規定的情況下,司法實踐反而走在前面。當然,該原則的明文規定也不會是一蹴而就的,一項制度的誕生蘊含著立法者縝密的邏輯思考。與民事合同不同,行政協議訴訟中適用情勢變更原則時,應當更加注重其欲實現的公益目標,立法者應更加注重情勢變更原則適用于行政協議訴訟的獨特性。司法實踐中,法院應嚴格界定行政機關行使行政優益權與適用情勢變更原則的區別,除此之外,易與該原則適用混淆的不可抗力等概念,也需要法院在司法實踐中將其嚴格區分。