民國時期平津飲食店鋪攤販衛生管理探賾

劉趙昆

(南開大學 醫學院,天津 300071)

餐飲業的興盛是城市經濟發展的重要標志。大都市中職員和工人們忙于工作,無暇做飯,各種飲食店鋪攤販如雨后春筍般出現在大街小巷。飲食店鋪攤販一旦出現衛生問題,就有可能造成大規模的疾病爆發。晚清以來,隨著人們對微生物—食物—疾病之間關系認知的加深,飲食衛生逐漸從個人養生轉變為公共衛生問題。

有關我國近代食品衛生安全的研究除少數論文外[1-3],相關研究僅為城市史或衛生防疫史專著中的次要章節。杜麗紅在《制度與日常生活:近代北京的公共衛生》[4]一書中用半章的篇幅探討了1937年以前北平的食品衛生機構和法規的演變,以及市政府對食品衛生的無效管理。朱慧穎在《天津公共衛生建設研究(1900—1937)》[5]中用一節介紹了近代天津食品安全立法的特點并討論了細菌理論的傳播。學者們對飲食衛生的歷史研究多為介紹法律條文,而非實際管理。本文選取近代天津和北平為研究對象,考察政府監管食品安全的政策與實踐。

一、民國時期飲食店鋪攤販衛生管理的背景

近代以來,隨著我國城市的發展,城市工商業從農村地區吸引了數以百萬計的勞動力,每日繁重的勞作使這些勞動者很難有時間和精力準備一日三餐,只能在外購買食物充饑。在這個背景下,飲食店鋪、攤販出現在城市的大街小巷。

然而,大城市飲食經營場所的衛生條件堪憂。北平第一衛生區是協和醫學院改善衛生的試點地區,根據1933年北平市對該區內150家餐館進行10次抽查的數據,能完全杜絕蒼蠅污染食物的飯館僅有4家,廚房達到清潔標準的僅有1家,餐具清潔者僅有15家。經過一年的整治,雖然能杜絕蒼蠅污染的飯館數提升至50家,但廚房衛生符合標準的仍只有10家,餐具清潔者為20家[6]45-46。該檢查還未涵蓋北平市第一衛生區內無固定經營場所的飲食攤。《大公報》曾刊文描述天津市底層工人常去的飲食攤點:“所賣如燒餅、果子、雞子等食品,都陳列在塵土飛揚的馬路上……一鍋湯水泡著幾個黃色的東西,在一般人眼里覺得骯臟,但食者卻甘之如飴。”[7]當時很多飯店廣告都要強調其環境和食物的衛生清潔,以期使顧客安心[8]。

中國古代法令只處罰商家因出售變質食物致人生病死亡的行為,而沒有預防不安全食物損害民眾身體健康的制度。近代中國的知識精英們試圖將西方社會的先進性與清潔衛生聯系在一起,促使我國民眾了解并接受西方衛生標準以控制疾病傳播,復興中華民族[4]370-371。病從口入的理念意味著控制疾病的重要舉措之一是保障食品安全,即飲食業必須受到嚴格管理。

二、近代關于飲食店鋪攤販的管理法規

福柯認為,“權力和知識是相互連帶的,不相應地建構一種知識領域就不可能有權力關系,不同時預設和建構權力關系就不會有任何知識”[9]。近代以來,隨著學界對由食物傳播傳染病認識的不斷深化,保障飲食衛生成為與社會穩定和人民福祉緊密相關的政府職責,政府以衛生為名立法管理食品安全就擁有了正當性和合法性。

現代意義的食品安全法律在十九世紀下半葉出現。英國在1860年制定了《食物與飲料之作偽法案》。德國在1879年頒布的食品法規成為日本相關法規的藍本,而后者又是民國時期食品安全管理規定的基礎[10]。1902年頒布的《天津衛生總局現行章程》是我國最早的城市衛生法規之一,其有關食品的條款包括不得售賣腐爛食物,防止食物被蒼蠅污染,禁止出售病死畜禽肉等[11]。1909年京師警察廳首次對食品安全進行專門立法。

直到1929年,民國政府才制定適用于全國的食品衛生法令。針對飯館的最初法令是1929年2月頒布的《飯館衛生十二要》,當年8月14日,衛生部公布基于這十二條要點的《飲食物制造場所衛生管理規則》。《飯館衛生十二要》中的第七、八兩條直接與食物質量相關:第七條要求必須煮熟菜肉,殺滅食物中的病菌和寄生蟲卵;第八條規定食物要新鮮,必要時用冰箱儲存,不得出售霉爛食物[12]。正式法規中,這兩條被凝練為“飲食物原料務必新鮮清潔,不得摻雜或利用不合衛生之物品”[13]83。

相較之下,《飯館衛生十二要》和《飲食物制造場所衛生管理規則》對餐具和環境衛生規定得更為詳細。以后者為例,它要求每個飯館應做到:(1)設置有蓋的垃圾桶和排水溝;(2)安裝鐵紗窗;(3)光線充足、空氣流通;(4)設置盥洗室;(5)設置餐具消毒設備;(6)多放痰盂并禁止隨地吐痰;(7)準備員工工作服;(8)每年粉刷墻壁一次;(9)不得飼養牲畜;(10)不得在制造或儲存食品處食宿;(11)保持清潔。飯館員工每年必須接受體檢并按時注射疫苗;員工不得患有傳染病,一旦染病必須停止工作;員工必須便后洗手,保持清潔,嚴格防止唾液沾染食物或食物包裝。食物儲存地點則必須遠離廁所或畜欄,待售時應置于櫥內或紗罩之下,嚴防蒼蠅或灰塵;所有儲存食物器具必須清洗,不得挪作他用[13]82-84。

因為中國地域廣闊,各地經濟社會狀況差異較大,所以各地都需要制定自己的衛生法規,地方政府多在衛生檢查和處罰力度兩個方面做補充規定。1929年北平市衛生局根據衛生部的《飯館衛生十二要》分別制定了《管理飲食店鋪暫行規則》和《管理發賣飲食物攤擔暫行規則》。前者規定飯館在開業前,衛生局將派員檢查其衛生設備,合格后方準開業,飯館每年必須接受一次復查。在日常檢查中被發現違反該法的商家將被處以5角至10銀元的罰金,屢教不改者則罰金加倍。除此之外,該法令與衛生部的《飲食物制造場所衛生管理規則》相比只增添了一些細節,諸如飲料和調味品不得含有毒素,在疫情期間不得出售生食,禁止使用鉛制造餐具,半年進行一次大掃除,利用石灰水清潔廁所、痰盂、泔水桶,餐具和毛巾須在沸水蒸煮五分鐘方可使用等。關于攤販的規則省略了與廚房和廁所有關的條文,同時下調罰款額度,并詳細列舉飲食攤上常見的不衛生食物并加以禁止[14]。

1929年至1930年制定的上述食品衛生管理規定雖屢經修改,但其核心內容直至1949年幾乎保持不變。國民政府內務部在1929年后未再發布針對飲食業經營者的規定。1939年汪偽政府制定的《飲食品制造場所衛生管理規則》也幾近照抄1929年的規定[15]。在地方法規方面,1930年4月天津制定了《管理飲食物營業規則》及《管理飯店規則》,兩者的導言明確說明這些規則僅是對衛生部十二條規定的補充。前者詳細列出不可售賣的食材,并要求金屬餐具不得使用銅或鉛,不得生銹,不得含有有毒染料。后者與前者在食材質量問題上略有重疊,另在清洗餐具、清掃廚房和管理員工方面補充少許細節[16]。1940年日偽當局在飲食店鋪管理規則中塞入大量維持治安的條款,暴露其為奴役中國人民而立法的目的,但其有關衛生的要點幾乎與1930年天津的有關規定完全重合。一些新內容雖符合食品衛生,如要求將魚蝦和蔬菜儲存在不同冰箱中,設置沖水廁所等,但并不符合當時社會實際,如當時天津市民都無法獲得自來水,更遑論沖水廁所[17]。1946年,天津市衛生局重新制定飲食店鋪的衛生管理規則,其目標仍是對1929年衛生部規定進行補充,與1930年版相比,該法規結構更為清晰,分為廚房、食堂、廁所、食材、職員五個部分并分別規定衛生標準,且與1930年的標準近乎相同,最明顯的變化只是添加了滅鼠的要求[18]。

三、平津飲食店鋪攤販管理的實踐

衛生檢查人員不可能將法律的全部條文熟記于心,因此他們在工作中將抽查項目加以簡化。1934年北平市飲食衛生調查內容包含:廚房在室內、防蠅設備完全,食物貯存處無蒼蠅,廚房清潔,食堂清潔,職工穿著整潔,桌子清潔,餐具清潔,有冰箱,有洗滌設備,有消毒公用手巾,垃圾處置方法適當,廁所清潔,隨時可以洗手,為雇員另設清潔的臥室,調查人員只需判斷是或否即可[6]47。天津在1946年頒布飲食店鋪衛生管理規則后,印制了飲食店鋪的衛生調查表。和該法規類似,它含有廚房、廁所、食堂三部分(食材和職員被分別并入廚房和食堂部分),每部分又細化為裝修材料、防蠅設施、用水等項,項目雖多,但調查員只需填寫是否清潔[19]。僅填是或否意味著調查工作主觀因素大,缺乏統一標準,若調查員本人衛生意識淡薄,在他眼中清潔衛生的店鋪環境可能無法保證飲食安全。

數量有限的衛生檢查人員在面對遍布全城的飯館和攤販時,嚴格按照衛生調查表上對每位經營者進行定期檢查并不現實。因此,衛生、警察部門時常將檢查項目簡化為一項:設置紗罩杜絕蒼蠅污染食物。在市民受到傳染病威脅時,他們印發的傳單或通知主要內容就是如何設置紗罩,撲滅蒼蠅[20]。在天津市舉行衛生督導周或衛生運動大會等活動中,成績也多以消滅蒼蠅數量及督導多少商家設置紗罩來衡量[21]。在被政府懲罰的經營者中,未設置紗罩者占絕大多數。例如,北平市衛生局1939年1月查處的食物不衛生案件3起,餐具不潔案件15起,食物未加紗罩案件則有114起[22]。

如果飯館經理或攤販被發現違反衛生規定,則會受到懲罰。衛生檢查人員常對初犯者網開一面。例如,1946年7月底天津市衛生局對第九區內有問題的42家店鋪進行衛生檢查,其中21家僅予以口頭警告,剩余21家中,3家被要求當場改善,另外18家則寫下保證書,保證在幾日內加裝紗罩,添置痰盂,或拋棄生蛆的調味醬等。衛生局對攤販懲罰力度反而較重,當時抽查的43家攤販中,有23家未給機會改正即遭取締,這種選擇性執法體現出國民政府對底層民眾的深重壓迫[23]。如果售賣明顯腐爛食物、廚房極為骯臟或是未按期改善衛生條件,則商家將被警察局處以罰金[24]。

1949年前我國大城市食品衛生狀況從未得到根本改善,其主要原因之一是執法者將檢查飲食衛生視為生財之道。1930年《衛生月刊》提到,檢查人員抽查衛生時,應穿著制服攜帶證件,任何收費必須提供收據,否則即是敲詐。這暗示執法者曾以不符合衛生為名向經營者索取錢財,使不法分子意識到冒充執法人員有利可圖[25]。1936年天津某市民稱:“(警察)如走進飯館,得無代價地采取食品,檢驗它是否‘衛生’”[26]。他借此諷刺說增加檢查人員只會使民眾生活更加困苦。有商家因衛生問題理應受到停業整頓的處罰,卻可通過交錢免除。1939年11月,天津市登瀛樓飯莊被發現菜品中出現蛆蟲,警察局決定予以停業三日處罰,并要求飯莊所在地警察對其衛生嚴加檢查。飯莊經理隨即托人求情,稱情愿捐款1 500元以免除處罰,并獲得批準[27]。

另一個重要原因是衛生檢查人員擔憂嚴格執法會導致社會不穩定。由于底層營業者利潤微薄,設置紗罩、購置新鮮食材對他們都是一筆不菲的開銷。北平衛生局在1935年發現,一旦嚴格執行衛生標準,絕大多數商販除停業或改行之外無任何選擇[28]。這將威脅數以萬計市民的生計,對社會穩定的沖擊不言而喻。抗戰勝利后,內戰和經濟崩潰導致民怨沸騰,國民政府不愿再因衛生檢查將更多民眾推向其對立面。1946年7月,天津一家醬制品行的醋醬缸中被發現有大量死蒼蠅和蛆蟲,按例受污染的調味品應全部廢棄。然而,店主以經營困難為由請求將調味品煮沸消毒后繼續售賣。變質調味品煮沸后并不能保障食用者的安全,但衛生局批準了店主的要求[29]。1947年1月14日,天津市一家包子鋪被發現設置在廁所旁,警察局本欲強令其搬遷。店主以難以尋覓經營場所,身無其他技能等原因拒絕遷移,2月14日,警察局決定不再強迫其搬遷,只希望食客能因其環境差不再光顧[30]。警察局的決定與2月10日國民政府行政院命令有關,該令要求緩辦一切“足以引起人民反感,易受人煽動利用之行政措施”,其中就包括取締攤販[31]。

四、結語

民國時期,如何確保飲食店鋪、攤販的衛生成為城市管理者必須認真面對的問題。當時飲食業的衛生安全問題呈現兩個截然相反的特征。一方面立法者對食物質量、環境清潔、員工健康、餐具安全做出嚴格規定,另一方面民國時期飲食業的總體衛生實在難以令人滿意。造成這種矛盾現象的原因有三:在普遍缺乏專業衛生人員的情況下,法律的可操作性差,檢查內容不得不被嚴重簡化;檢查人員對改善衛生狀況毫不關心,卻熱衷于對民眾進行敲詐勒索;多數底層飲食業經營者缺乏經濟實力改善自己的飯館或飲食攤的衛生狀況。嚴格執行法令意味著很多人將失去生計,當保障飲食衛生與社會穩定出現矛盾時,政府不得已選擇后者。