踐行研究型審計破解縣級審計機關自然資源資產審計中的瓶頸

龍蘭 易特特 汪瑾琦

【摘要】2021年新修訂的《審計法》中，雖明確了領導干部自然資源資產離任審計的法律地位，但在目前審計全覆蓋的背景下，縣級審計機關在開展自然資源資產審計過程中仍面臨諸多困難。這些困難既有來自于審計機關內部內生動力不足的問題，也有來自外部阻力的問題。本課題在萬載縣審計局2017年以來開展的鄉鎮領導干部自然資源離任審計項目基礎上展開研討，旨在通過研討提出解決方案，幫助縣級審計機關破解自然資源資產審計的瓶頸。

【關鍵詞】縣級審計機關；自然資源資產審計；領導干部；瓶頸

一、縣級自然資源資產審計基本現狀

縣級自然資源資產審計的范圍主要是被審計領導干部任職期間，對自然資源管理和生態環境保護的履責情況，重點選擇其管轄區域內土地、水、礦山、森林等自然資源資產，以及土壤污染、水污染、大氣污染等環境領域進行審計。2017年至2022年主要是審查自然資源資產管理和生態環境保護決策部署、自然資源資產管理和生態環境保護法律法規遵守情況、自然資源開發利用與生態保護修復情況、自然資源資產管理和生態環境保護資金征管用和項目建設運行以及任期內歷次資源環境檢查、督察及審計發現問題整改等方面存在的問題。2023年根據地方黨政主要領導干部自然資源資產離任（任中）審計工作方案的最新調整，在原來審計內容的基礎上，強調審查資源環境約束性指標完成及有關監督考評情況。

為了切實保障資源的可持續利用和環境的可持續發展，基層審計機關在自然資源資產審計中承擔著重要角色。黨的十八大以來，各地審計機關積極探索實施領導干部自然資源資產離任審計，以江西省為例，縣級審計機關2017年以來陸續開展現鄉鎮領導干部自然資源資產離任（任中）審計，涉及鄉科級領導干部合計935個，其中2017年67個，2018年184個，2019年190個，2020年165個，2021年165個，2022年164個。可以看出，目前縣級審計機關基本已全面開展該項審計工作，雖然積累了一定的經驗，但自然資源資產審計仍處于起步階段。

鄉鎮黨委、政府作為基層的黨政機關，是自然資源資產管理和生態環境保護工作的“排頭兵”，由于鄉鎮在機構設置、權力職責、工作和服務對象以及管理活動等方面具有與其他層級黨政機關不同的特點，鄉鎮領導干部自然資源資產離任審計工作難度更大，雖然近幾年來進行了大量的探索和實踐，但仍缺乏系統性的成套解決方案，審計實踐過程中存在諸多難點，制約了審計工作的效果。現將目前縣級自然資源資產審計存在的問題、成因以及解決對策總結如下。

二、縣級自然資源資產審計中存在的問題及成因

1.縣級審計機關在開展自然資源資產審計時無人“挑大梁”

（1）審計工作機構不完善

自2017年以來，省市縣三級圍繞資源開發利用管理和生態環境保護治理，積極開展資源環境審計，雖取得了一定成效，但是審計內部工作機構并不完善。以宜春市所屬縣域為例，宜春市審計局以及轄內十個縣市區均未設立或完善專門從事資源環境審計的工作機構。市、縣級審計機關雖已明確自然資源資產審計工作的職責和任務但未配備專職自然資源資產審計人員。目前自然資源資產審計工作仍由原來財務審計工作人員承擔。加上縣級審計機關因退休、人員調動等原因人數逐漸減少，有限的審計資源已經難以滿足日益增長的自然資源資產審計需求，在崗審計人員的壓力也在不斷加大。

（2）審計專業人才不充足

由于自然資源資產審計的特殊性，常常需要運用環境科學知識、信息技術、地理信息系統技術等，審計機關恰好缺少具有這方面背景的人才。目前縣級各級審計機關資環審計方面專業人才的匱乏主要體現在3個方面：一是領導層面尚未有意識充實和培養資源環境審計專業人才。近幾年宜春市十個縣級審計機關新進人員（公務員及事業編考試）中，未招錄具有資源、環境專業（如環境科學、環境工程、環境經濟學、土地資源管理和礦業工程等）的人員充實審計隊伍；二是審計署、省市兩級審計機關均未組織開展資源環境審計業務培訓，幫助基層審計人員不斷更新知識、優化結構、提高素質，逐步建立起一支適應資源環境審計要求的專業隊伍；三是審計人員本身意識不足，對自然資源資產審計方面的專業知識學習缺乏主動性，對自然資源資產審計理論和方法的研究普遍不深刻，導致對自然資源價值變動的判斷不夠敏銳，審計查出的問題也相對較為表面，無法發現本質問題，影響資源環境審計的質量。

（3）外部資源利用不到位

基層審計機關容易陷入“閉門造車”的工作局面，對外部資源的利用有限。目前縣級審計機關僅個別與高等院校、專業科研機構等合作，聘請在資源環保領域具有豐富理論功底和實踐經驗的外部專家，通過直接參加審計項目或召開專題研討會等方式，指導、幫助資源環境審計工作，彌補審計人員專業技能上的不足，提高資源環境審計工作的質量和水平。但從總體上看，縣級層面受制于經費不足、領導意愿不大等原因，這種方式普及率不高。

一些基層審計機關雖成立了由自然資源局、生態環境局、林業局等相關主管部門業務人員組成的資環審計專家庫，可以短暫應對目前審計人員專業性不足的問題，但長久來看，審計部門同樣需要對這些主管部門領導干部進行自然資源資產離任審計，合作關系在變為審計與被審計的關系時，這些專家能否毫無保留為審計思考并解決問題，也使審計能否順利開展工作無法得到保證。

2.縣級審計機關在開展自然資源資產審計中唱“獨角戲”

（1）鄉鎮配合度不高

自然資源資產審計相關政策法規的科普較少，相關知識宣傳力度不夠。鄉鎮工作人員對審計工作還有只涉及財會的刻板印象，沒有充分認識到對自然資源資產開發、保護和管理情況進行審計的必要性，沒有真正意識到自然資源資產審計與其自身工作的相關性，不積極配合審計工作的開展。加上對于鄉鎮政府來說，一邊是農民養家致富的飯碗，一邊是法律法規的鐵籠子，在陷入兩難境地時，往往采用和稀泥方式得過且過，甚至以地方經濟需要發展，人民群眾需要穩定為由，反向對審計施壓。

（2）部門取證制約明顯

自然資源資產審計需要的資料通常涉及農業農村局、自然資源局、林業局、生態環境局等多個部門，數據較為分散，協調收集時費時費力，給審計證據的獲取造成了不小的困難。同時，目前還沒有一個專門的機構或者是平臺統計這些數據，對鄉鎮的審計過于依賴于主管部門的數據，一旦主管部門工作人員與審計人員理解出現偏差，數據統計口徑不一或其統計錯誤的情況，將直接導致審計結果不一樣，審計獨立性和權威性無法得到保障。

（3）審計結果運用不到位

縣級審計機關以推動基層黨政主要領導樹立正確的政績觀，促進基層現代化治理為目標開展鄉鎮領導干部自然資源資產離任審計。然而在實踐過程中，往往“理想很豐滿，現實很骨干”，自然資源資產審計結果運用僅停留在審計部門。紀檢監察、組織人事、財政、自然資源資產和生態環境管理等有關部門（單位）在對鄉鎮領導干部監督管理、選拔任用、表彰獎勵、目標考核、行政管理等工作中或在做出組織處理、紀律處分、行政處罰、獎勵表彰等決定時，很少將審計結果作為重要依據，審計結果對干部考核、獎罰和選拔任用的影響不大。這也直接導致部分領導干部對審計機關指出其在自然資源資產管理和生態環境保護方面存在的問題不夠重視，對要求整改的事項敷衍應付。

3.縣級審計機關在開展自然資源資產審計中“評價難”

（1）基礎數據缺乏，“歷史賬”變“糊涂賬”

2015年國務院辦公廳發布《編制自然資源資產負債表試點方案》，根據自然資源的代表性和有關工作基礎，在內蒙古自治區呼倫貝爾市、浙江省湖州市、湖南省婁底市、貴州省赤水市、陜西省延安市開展編制自然資源資產負債表試點工作。然而自然資源資產負債表的編制一直是個難題，目前自然資源資產負債表的編制并未全面鋪開，以宜春為例，目前尚未有縣市區及鄉鎮開展了該項工作。因此鄉鎮領導干部在離任時，也不會有該方面的交接。加上因環保問題、生態問題、污染問題往往很難說清楚，現實生活中，一些地方常常會把此類問題歸結為歷史“欠賬”。久而久之，這樣的問題也就成了一筆“糊涂賬”，審計人員在開展審計評價時，對前后任領導干部責任難以進行責任界定。

（2）屬地管理泛化，責任難以厘清

鄉鎮管理權限較小，一方面鄉鎮一級無執法權、處罰權，行使自然資源資產管理和生態環境保護職責多以配合協助縣級職能部門來開展。鄉鎮與部門形成了“看得到的管不到，管的到的看不到”的尷尬局面。在審計過程中鄉鎮以此推責，質疑審計；另一方面部門則一句“鄉鎮有屬地管理責任”，讓審計在問題的定責上陷入了兩難局面。

（3）頂層設計不足，審計依據體系不完備

一方面自該項審計2017年正式實施時日尚淺，僅有六年時間，相關的法律法規還需進一步完善。我國當前自然資源資產審計領域法律體系規定的大部分管理權限是在縣級以上人民政府，基層審計機關在審計鄉鎮時不易找到合適的審計依據。

另一方面我國尚未建立統一的審計評價指標體系，2022年6月23日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立健全領導干部自然資源資產離任審計評價指標體系的意見》的通知。意見指出“2022年，建立省級地方黨政主要領導干部自然資源資產離任審計評價指標體系。2025年，地方各級黨委和政府及有關部門主要領導干部自然資源資產離任審計評價指標體系基本健全，為推動實現人與自然和諧發展提供有力支撐”，目前，江西省在建立各級領導干部自然資源資產離任審計評價指標體系上走在全國前列，省、市兩級評價指標體系已基本成熟，但在縣級層面，鄉鎮領導干部自然資源資產離任審計評價指標體系的建立仍處于摸索階段。在具體操作層面，基層審計人員對于“審計什么、如何操作、怎么評價”仍比較模糊。

三、針對存在問題的對策建議

1.做“強”審計力量配備，夯實資環審計隊伍

（1）審計人員專業素養要“強”

一是審計機關要通過招錄專業技術人才、加大培訓力度、提高培訓質量等方式，提升審計人員的專業素質和實踐能力，夯實基層審計機關資環審計隊伍。鼓勵“以干代訓”，在審計實施過程中進行學習不僅可以節省審計機關的資源，而且可以讓審計人員在實踐中快速學習經驗，達到更好的培訓效果。另一方面，要優化審計人力資源配置，避免讓一個科室長期負責自然資源資產審計項目，打破科室界限，進行實踐輪崗，推進審計實施進度。

二是通過招投標或公開招聘等方式，建立專業的審計專家庫。在實施鄉鎮領導干部自然資源審計時，根據不同鄉鎮實際情況，選配不同的專業人員加入審計組，在問題定性、政策解讀、數據技術分析等方面提供專業支持。

三是通過采購第三方服務。鄉鎮自然資源審計數據獲取難度較大，審計協調困難。審計組可通過向測繪院、測繪大隊等單位采購第三方服務方式，由第三方機構根據審計需要提供大數據分析結果，鎖定問題疑點，審計組直接核實疑點即可，既能節省時間和人力，又能夠提高審計質量。

（2）審計技術手段要“強”

推進現代審計技術，縣級審計機關應積極引進先進的信息技術工具，加大資源環境領域數據收集、挖掘和分析力度，探索鄉鎮自然資源資產負債表的編制，同時利用衛星遙感、紅外線遙感、全球定位技術、無人機技術、物聯網技術等先進手段檢查實物量價值量動態變化狀況，提升審計質效。同時，針對自然資源資產審計的特殊性和復雜性，縣級審計機關可以考慮采購無人機等硬件設施，能有效幫助審計外業核查中及時固定證據。

（3）審計服務支持要“強”

一是編印審計指南。縣級審計機關將鄉鎮自然資源審計領域發現的普遍性、多發性、易發性問題，編印成審計指南，逐一列清問題表現形式、分析問題產生原因，并提出對策建議。審計人員可“按圖索驥”，逐一排查，即便是新手審計人員，也可避免無從下手的困境，為縣級全面推開鄉鎮領導干部自然資源資產離任審計提供具體操作指引和實務指導。

二是探索建立集中數據庫。為解決審計取證需要部門配合，審計取證困難、消除信息“孤島化”，激發聚合效應等問題提供方向。

三是成立領導干部自然資源資產離任審計工作領導小組。為解決審計過程中發現的主管部門間各自為政，部門間信息不互通，一事多管或者遇事“踢皮球”的問題，縣級層面可成立領導干部自然資源資產離任審計工作領導小組，該領導小組負責協調各有關部門相互配合，建立長效工作機制，組織聯合執法專項行動，預防和打擊各類環境違法問題，維護全縣生態環境安全，同時通過領導小組，推動鄉鎮領導干部自然資源資產離任審計進一步走深走實，形成審前共商、審中協作、審后運用的合作機制。

2.做“足”研究型審計，破解資環審計難題

（1）審前調查研究要“足”

自然資源資產審計工作面對的是一個全新的領域，政策性強、技術性高、涉及面廣，完全不同于以往任何審計，因此審計機關更需要認真開展審計調查。為更好的開展審計工作，扎實做好審計研究，在審計進點前，要先了解土地、林業、環保、水利、農業等相關政策性知識。要采取信息收集與實地調查相結合的方式，細致采集被審單位自然資源資產特點稟賦、財務數據等，掌握自然資源資產的歷史沿革、發展現狀、發展規劃和管理體制等基本情況，保證審計工作的順利開展。

（2）審中問題成因研究要“足”

審計人員對于發現的問題要明確定義并對其進行分類、梳理，描述并分析問題的具體表現、影響范圍及根本原因。一是調查審計對象的背景信息，尋找問題背后涉及管理體制、資源規劃、監管力度的深層次因素。二是要與周邊居民、涉及的管理人員和相關利益方進行訪談，了解他們的看法和觀點，幫助揭示問題成因。三是要查閱類似問題在其他單位或者其他地區的案例，咨詢相關領域專家學者，從中汲取經驗與教訓。

（3）審后解決問題方法要“足”

一是基于審計結果，通過分析問題原因，制定針對性的解決方案，后續建立持續的監測與評估機制，定期跟蹤改進效果，及時調整方案，確保問題得到根本性解決。

二是要積極探索與各相關部門的多方合作，制定多樣化的解決方案，涵蓋政策修訂、監督強化等方面，將政府、監管機構、企業、社會團體等納入討論，以確保方案的全面性和可行性。

三是審計工作應契合當地經濟發展的現實需要和人民群眾的根本訴求。例如在自然資源資產審計中對當地支柱產業采用“一刀切”的審計方式，或將不利于推進經濟社會健康穩定發展。為解決經濟發展與資源利用直接的矛盾，審計人員應針對審計中查出的問題與產業發展所面臨的困境及主管部門解決問題難等方面相結合，深入分析，見微知著提出切實可行的審計建議，更好地服務于當地綠色發展大局。

3.做“實”屬地管理責任，提升資環審計權威

（1）構“實”審計評價指標體系

各地自然資源和生態環境千差萬別，縣級審計機關需要結合自身實際審計情況，根據被審計鄉鎮自然資源在資產稟賦特點、資源環境承載力等構建統一實用的審計評價指標體系。在指標評分方法中，明確打分原則，對工作成效突出的，進行加分，對發現的問題要分析事情的經過，產生的后果，區分情況扣分，為審計工作提供依據，使審計過程更加規范，審計結果更具權威性。

根據評價指標體系，準確把握自然資源資產離任審計的特點和規律，探索自然資源資產離任審計的途徑和方法，形成鄉鎮領導干部自然資源資產離任審計指南。

（2）落“實”審計責任追究

審計人員在審計時要對責任進行區分，區分開問題產生是自然歷史因素造成，還是領導干部的決策造成的，要正確界定自然資源的損失因素，將主觀因素對被審計人進行追責，不屬于其自身原因的因素要逐一排除。完善責任追究制度，細化追責制度，制定配套方案，落實責任追究。

開展審計整改“回頭看”，在被審計單位報送整改報告后，還要建立結果追蹤機制，對整改效果進行檢查回顧，定期報送整改情況。建立與人大、紀檢監察、檢察、組織部等相關部門協調機制，加強交流互通和部門之間的配合，共同對問題進行整改追蹤檢查。

（3）充“實”審計成果利用

縣級審計機關對審計項目中發現問題所涉及的重大方面，要結合審計收集的證據和掌握的信息，進行系統、深入的分析研究，審計結束后，除提交一份審計意見外，還應提煉審計成果，每年向地方政府、上一級審計機關報送審計專報、科研論文等。應將審計信息應用于政策、決策和風險監管，為資源可持續利用和環境可持續發展提供科學依據和決策支持。

縣級審計機關要系統深入研究和把握黨中央、國務院重大經濟決策部署的出臺背景、戰略意圖、改革目標，把握自然資源資產審計的方向、目標。不斷提升審計工作的政治性和前瞻性，拓展審計監督廣度和深度，著力發揮審計“治已病、防未病”作用，順應新時代要求，為國家治理現代化貢獻審計智慧與力量。

四、總結

本課題對如何破解自然資源資產審計中的瓶頸提出了建議，并探討了基層審計機關解決問題的具體方法。作為一項新興審計，需要縣級審計機關自身積極實踐探索，總結經驗，將審計研究貫穿全過程，融入審計各環節，并結合當地特色著力深化領導干部自然資源資產離任審計改革，積極構建“點上求精、線上貫通、面上拓展、一體推進”的資環審計新格局。同時推動多方聯動，凝聚合力，共同推進自然資源離任審計工作。

（作者單位：萬載縣審計局）