社會中介機構參與政府投資項目審計風險防控探析

楊繹

一、前言

現階段，各級地方審計機關因編制人數受限，審計人員基本以會計審計類專業為主，工程審計專業人員比例偏少。對于大型基建項目，現有的投資審計人員專業技術水平并不能完全滿足審計需求，導致在對工程結算造價審核環節容易出現審計風險。因此，審計機關適當的借助外部審計力量，如聘請社會中介機構參與政府投資項目審計，可以有效地提高審計質量，降低審計風險。但也要清醒地認識到，社會中介機構參與審計工作雖然在一定程度上緩解了審計任務重與力量不足的矛盾。而現實中建設單位為了完成任務“搞審計”，社會審計機構為了賺取報酬“做審計”，資金撥付單位為了走流程“請審計”，這樣一來，導致社會審計與實際嚴重脫節，甚至出現虛假審計的情況。作為社會中介機構具有社會化營利性質，也存在不少問題和風險，防范化解日益突出的協審風險成為審計機關亟待破解的難題。為此，筆者對委托社會中介機構參與的政府投資項目審計工作風險進行了梳理，并提出防范審計風險的建議。

二、社會中介機構參與政府投資項目審計風險

1.技術能力風險。政府工程項目涉及專業種類多樣、技術性難度大、涉及面復雜，對審計人員的專業技術要求特別高。一般政府投資項目審計不僅要對工程結算進行審計，還必須對工程項目的基本建設程序、項目概算執行、招投標、建設管理、工程質量、資金使用等方面開展審計。這就要求社會審計機構人員不僅要有豐富的工程管理、工程技術方面的知識儲備，還應當熟悉財務、法律、計算機等方面知識。然而這些人員中既熟悉工程技術，又懂財務的復合型人才較少，且知識更新相對緩慢，面對復雜的工程審計，審深、審透的方法還不多，往往只關注工程造價的審計，對審計發現的問題往往不加以判斷，對問題的敏感性認識不夠，缺乏尋找背后深層次問題的能力。

2.協同合作風險。社會中介機構由于業務范圍廣泛，人手較緊，不能按照審計機關要求派出經驗豐富的人員參與審計工作，甚至派出的人員同時承擔了多項審計業務，造成不能在約定時間內交付審計結果。另外部分人員存在嚴重的等靠思想，協作合作意識不強，接到審計業務后，不積極開展審計工作。審計期間也不及時反映問題，不主動解決問題，不積極提出相關建議，甚至是逃避問題或將矛盾焦點轉向國家審計機關，總是等待審計機關給出的意見，將所有的風險轉嫁給國家審計機關。

3.法律責任風險。近些年，由于各級行業主管部門持續加大了對社會中介機構的監管執法力度，導致因審計質量問題被采取處罰的社會中介機構的案例比比皆是。而在政府投資項目審計工作中，工程造價審計工作基本都由社會機構審計人員完成，而最終的工程造價審計結果是通過審計機關的審計報告予以反映，國家審計機關對外承擔了所有的審計責任和審計風險。在這種組織形式中，審計機關直接采用社會中介機構審計結果出具報告時，如果因復核把關不嚴造成重大失誤、違法違紀問題，將存在被追究連帶法律責任的風險，我國參與該類項目因此鋃鐺入獄的國家審計機關相關案例不少。

4.廉潔自律風險。社會審計機構人員如果自身違反了審計準則，給國家審計機關會帶來廉政風險。一是社會審計機構受利益驅動。社會審計機構的營利性質，決定著它參與政府投資項目審計工作是為了獲取經濟報酬，才能在激烈的行業競爭中生存下來，往往只會注重工程造價的審減，使自身獲取更大的利潤。至于項目是否真實、支出是否合理及工程質量是否達標等這些問題，社會審計機構關注并不充分。二是社會審計人員素質良莠不齊。在政府投資項目接受審計時，施工單位為了追求企業利潤最大化，會想方設法“搞定”社會審計機構人員，少數人員法紀觀念淡薄，原則性不強，缺乏自律，在受到利益驅使情況下，容易背離審計紀律，有的甚至與施工單位“聯合”建設單位形成利益共同體，共同騙取政府建設資金；有的竭力為施工、建設單位申辯開脫，共同對付國家審計機關的監督檢查。三是目前國家政策對社會社會審計機構缺乏有效的監督。社會審計機構人員工作流動性較大，管理不規范，其從業人員缺少必要的教育和監督。而政府投資項目聘用中介機構后，往往又對社會審計機構缺乏有效的監督，從而導致部分社會審計機構的審計人員失去了職業道德和社會責任感，進而出現實施審計時不去現場核實工程量、不結合實際情況考慮、不按照合同約定等原則結算工程價款等情況。

三、化解社會中介機構參與政府投資項目審計風險措施

1.擇優選取中介機構，優化審計人員配置

（1）注重發揮市場競爭機制，擇優選擇人員素質高、內控管理嚴、發展態勢好的造價咨詢企業參與政府性投資項目造價審計工作。通過公開招標選擇社會中介機構時，可以合理設置招標條款，選擇技術力量強、工作業績突出、信譽好的企業，淘汰那些名不副實的企業，把審計項目委托給考評得分高的社會中介機構，杜絕建設單位力薦等方式選聘中介機構，更要對違規借資質證書獲得服務的社會中介機構敢于亮劍，否決招投標甚至移送相關部門予以處置。

（2）在審計人員配置上，審計項目任務分配側重專業特長，結合各自在審項目數量，同時考慮審計成本和審計時間、審計質量的原則。社會中介機構派出的審計人員必須商國家審計機關的同意，且必須具備專業勝任能力，具有較長的工作年限和豐富的審計經驗，優先選用注冊造價師、高級工程師作為參與審計項目人員。

2.完善各項管理制度，協議規范審計行為

選定社會中級機構參與審計項目招標公告中要明確，社會審計機構需要承擔的業務義務范疇，服從國家審計機關的管理，按照國家審計機關程序操作。

（1）制定各項規章，強化業務管理。圍繞社會中介機構參與審計任務、完成時限、業務質量、廉潔紀律等方面，結合政府投資項目建設的法律法規，從項目立項、投資評審、結（決）算審計、績效評價等審計機構參與的各環節建立系統的規章制度。如：制定《委托社會中介機構參與審計項目管理辦法》、《社會中介機構審計項目質量考評辦法》等規章制度，明確規定中介機構的權、責、利，使政府投資項目審計方面的規章制度形成一個完整的體系，明確社會審計機構責任，以制度管人管事，從制度上管控社會中介機構，才能提高服務質量。

（2）運用信息化手段，規范機構審計行為。搭建政府投資項目審計系統管理平臺實現國家審計機關與建設單位、社會中介機構之間的無縫對接，實行審計項目流程信息化管理。各單位依次在平臺辦理立項、上傳審計資料、現場勘查、結算對賬、出具審計稿件、審計機關復核等審計步驟，審計機關根據平臺統計數據，對社會中介機構完成項目的審計時效、審計質量、工作紀律等方面進行量化評價。

3.創新審計管理模式，防控機構審計法律風險

（1）倡導實施審計工作全過程“痕跡管理”。一是要求機構審計人員按照規定的格式填報審計日志，對審計中涉及的人員、時間、審計事項、發現的問題等方面進行全面記錄。二是國家審計機關業務部門和社會機構審計組要共同對審計行為的“痕跡”進行跟蹤把關，在過程中隨時監督審計人員的行為，重點分析判斷是否存在潛在風險。三是審計檔案留存“痕跡”資料，將其納入項目檔案目錄之中，以便后期復核檢查可以還原審計工作全過程，實現審計項目全程可追溯，便于事后倒查和責任界定，對防控社會審計機構帶來的法律風險發揮重要的牽制作用。

（2）明晰合同管理執行中的權責。社會中介機構接受委托審計業務后，國家審計機關必須按照規定與其簽訂委托協議，并對審計事項、審計時限、審計紀律、質量要求、處罰標準等內容進行約定，明確雙方的責任、權利、義務，對違約追究和風險承擔的連帶責任等法律關系進行具體約定。要求社會中介機構嚴格按照國家審計準則開展審計工作，并對出具審計結果的合法性向審計機關負責，確保審計質量。審計機關負責對社會中介機構出具的審計結果進行再監督，要科學編制社會審計機構審計報告核查辦法，明確審計機關核查的范圍、方式程序，充分發揮核查工作的警示和震懾作用，規范中介機構的執業行為，引導社會中介機構及執業人員在執業過程中遵循法律法規、執業準則和工作程序，復核誤差不能高于協議約定承諾的誤差率，達不到協議要求的不予支付審計費，并追究其應承擔的法律責任。

4.加強對社會中介機構參與審計人員的廉政教育

（1）審計實施前，通過召開社會中介機構業務會議，對社會機構參與審計人員進行集中廉政教育。通過以案促警方式，剖析相關案例，宣講審計工作紀律和廉政風險，要求參與審計的人員警鐘長鳴，嚴格自律，確保優質、廉潔完成好各項審計任務。

（2）審計過程中，國家審計機關應加強引領思想教育。國家審計人員要帶頭遵守作風建設各項規定，做遵紀守法的表率，幫助社會機構參與審計人員樹立正確的審計理念、建立廉潔從審的意識、提供高效優質的審計服務。

（3）審計完成后，進行實時復核考核。對社會中介機構違反審計工作紀律，因弄虛作假、徇私舞弊或濫用職權造成審計結果嚴重失實以及發生其他重大過失、違約等情況的，向該地區財政、發改委、住建等部門提出建議，對該社會中介機構在該地區資格實行“一票否決制”，并依法移送相關部門追究其法律責任。

四、結束語

綜上所述，社會中介機構由于不受國家審計機關內部管理制度的約束，在參與政府投資項目審計過程中可能會為了追求自身的利益最大化，進而在審計工作中出現技術能力風險、協同合作風險、法律責任風險、廉潔自律風險。而上述風險不僅會對社會中介機構自身信譽產生不良影響，還會降低國家審計機關在全社會的公信力。因此，國家審計機關在工作中確需借助社會機構力量時，必須依法依規擇優選取中介機構，從要求社會審計機構優化審計人員配置、完善各項制度、創新管理模式、加強廉政教育等方面為抓手，相關部門建立社會審計機構質量考評體系，搭建誠信平臺，多方式參與管理、制約社會中介機構，以此來規范社會中介機構參與政府投資項目的審計行為，讓其自覺地遵守國家審計規章制度，用專業技術力量來保證審計質量，更高效地為審計機關提供服務。

（作者單位：南昌市審計局）