社會中介機構(gòu)參與政府投資項目審計風險防控探析

楊繹

一、前言

現(xiàn)階段，各級地方審計機關(guān)因編制人數(shù)受限，審計人員基本以會計審計類專業(yè)為主，工程審計專業(yè)人員比例偏少。對于大型基建項目，現(xiàn)有的投資審計人員專業(yè)技術(shù)水平并不能完全滿足審計需求，導致在對工程結(jié)算造價審核環(huán)節(jié)容易出現(xiàn)審計風險。因此，審計機關(guān)適當?shù)慕柚獠繉徲嬃α浚缙刚埳鐣薪闄C構(gòu)參與政府投資項目審計，可以有效地提高審計質(zhì)量，降低審計風險。但也要清醒地認識到，社會中介機構(gòu)參與審計工作雖然在一定程度上緩解了審計任務(wù)重與力量不足的矛盾。而現(xiàn)實中建設(shè)單位為了完成任務(wù)“搞審計”，社會審計機構(gòu)為了賺取報酬“做審計”，資金撥付單位為了走流程“請審計”，這樣一來，導致社會審計與實際嚴重脫節(jié)，甚至出現(xiàn)虛假審計的情況。作為社會中介機構(gòu)具有社會化營利性質(zhì)，也存在不少問題和風險，防范化解日益突出的協(xié)審風險成為審計機關(guān)亟待破解的難題。為此，筆者對委托社會中介機構(gòu)參與的政府投資項目審計工作風險進行了梳理，并提出防范審計風險的建議。

二、社會中介機構(gòu)參與政府投資項目審計風險

1.技術(shù)能力風險。政府工程項目涉及專業(yè)種類多樣、技術(shù)性難度大、涉及面復雜，對審計人員的專業(yè)技術(shù)要求特別高。一般政府投資項目審計不僅要對工程結(jié)算進行審計，還必須對工程項目的基本建設(shè)程序、項目概算執(zhí)行、招投標、建設(shè)管理、工程質(zhì)量、資金使用等方面開展審計。這就要求社會審計機構(gòu)人員不僅要有豐富的工程管理、工程技術(shù)方面的知識儲備，還應(yīng)當熟悉財務(wù)、法律、計算機等方面知識。然而這些人員中既熟悉工程技術(shù)，又懂財務(wù)的復合型人才較少，且知識更新相對緩慢，面對復雜的工程審計，審深、審透的方法還不多，往往只關(guān)注工程造價的審計，對審計發(fā)現(xiàn)的問題往往不加以判斷，對問題的敏感性認識不夠，缺乏尋找背后深層次問題的能力。

2.協(xié)同合作風險。社會中介機構(gòu)由于業(yè)務(wù)范圍廣泛，人手較緊，不能按照審計機關(guān)要求派出經(jīng)驗豐富的人員參與審計工作，甚至派出的人員同時承擔了多項審計業(yè)務(wù)，造成不能在約定時間內(nèi)交付審計結(jié)果。另外部分人員存在嚴重的等靠思想，協(xié)作合作意識不強，接到審計業(yè)務(wù)后，不積極開展審計工作。審計期間也不及時反映問題，不主動解決問題，不積極提出相關(guān)建議，甚至是逃避問題或?qū)⒚芙裹c轉(zhuǎn)向國家審計機關(guān)，總是等待審計機關(guān)給出的意見，將所有的風險轉(zhuǎn)嫁給國家審計機關(guān)。

3.法律責任風險。近些年，由于各級行業(yè)主管部門持續(xù)加大了對社會中介機構(gòu)的監(jiān)管執(zhí)法力度，導致因?qū)徲嬞|(zhì)量問題被采取處罰的社會中介機構(gòu)的案例比比皆是。而在政府投資項目審計工作中，工程造價審計工作基本都由社會機構(gòu)審計人員完成，而最終的工程造價審計結(jié)果是通過審計機關(guān)的審計報告予以反映，國家審計機關(guān)對外承擔了所有的審計責任和審計風險。在這種組織形式中，審計機關(guān)直接采用社會中介機構(gòu)審計結(jié)果出具報告時，如果因復核把關(guān)不嚴造成重大失誤、違法違紀問題，將存在被追究連帶法律責任的風險，我國參與該類項目因此鋃鐺入獄的國家審計機關(guān)相關(guān)案例不少。

4.廉潔自律風險。社會審計機構(gòu)人員如果自身違反了審計準則，給國家審計機關(guān)會帶來廉政風險。一是社會審計機構(gòu)受利益驅(qū)動。社會審計機構(gòu)的營利性質(zhì)，決定著它參與政府投資項目審計工作是為了獲取經(jīng)濟報酬，才能在激烈的行業(yè)競爭中生存下來，往往只會注重工程造價的審減，使自身獲取更大的利潤。至于項目是否真實、支出是否合理及工程質(zhì)量是否達標等這些問題，社會審計機構(gòu)關(guān)注并不充分。二是社會審計人員素質(zhì)良莠不齊。在政府投資項目接受審計時，施工單位為了追求企業(yè)利潤最大化，會想方設(shè)法“搞定”社會審計機構(gòu)人員，少數(shù)人員法紀觀念淡薄，原則性不強，缺乏自律，在受到利益驅(qū)使情況下，容易背離審計紀律，有的甚至與施工單位“聯(lián)合”建設(shè)單位形成利益共同體，共同騙取政府建設(shè)資金；有的竭力為施工、建設(shè)單位申辯開脫，共同對付國家審計機關(guān)的監(jiān)督檢查。三是目前國家政策對社會社會審計機構(gòu)缺乏有效的監(jiān)督。社會審計機構(gòu)人員工作流動性較大，管理不規(guī)范，其從業(yè)人員缺少必要的教育和監(jiān)督。而政府投資項目聘用中介機構(gòu)后，往往又對社會審計機構(gòu)缺乏有效的監(jiān)督，從而導致部分社會審計機構(gòu)的審計人員失去了職業(yè)道德和社會責任感，進而出現(xiàn)實施審計時不去現(xiàn)場核實工程量、不結(jié)合實際情況考慮、不按照合同約定等原則結(jié)算工程價款等情況。

三、化解社會中介機構(gòu)參與政府投資項目審計風險措施

1.擇優(yōu)選取中介機構(gòu)，優(yōu)化審計人員配置

（1）注重發(fā)揮市場競爭機制，擇優(yōu)選擇人員素質(zhì)高、內(nèi)控管理嚴、發(fā)展態(tài)勢好的造價咨詢企業(yè)參與政府性投資項目造價審計工作。通過公開招標選擇社會中介機構(gòu)時，可以合理設(shè)置招標條款，選擇技術(shù)力量強、工作業(yè)績突出、信譽好的企業(yè)，淘汰那些名不副實的企業(yè)，把審計項目委托給考評得分高的社會中介機構(gòu)，杜絕建設(shè)單位力薦等方式選聘中介機構(gòu)，更要對違規(guī)借資質(zhì)證書獲得服務(wù)的社會中介機構(gòu)敢于亮劍，否決招投標甚至移送相關(guān)部門予以處置。

（2）在審計人員配置上，審計項目任務(wù)分配側(cè)重專業(yè)特長，結(jié)合各自在審項目數(shù)量，同時考慮審計成本和審計時間、審計質(zhì)量的原則。社會中介機構(gòu)派出的審計人員必須商國家審計機關(guān)的同意，且必須具備專業(yè)勝任能力，具有較長的工作年限和豐富的審計經(jīng)驗，優(yōu)先選用注冊造價師、高級工程師作為參與審計項目人員。

2.完善各項管理制度，協(xié)議規(guī)范審計行為

選定社會中級機構(gòu)參與審計項目招標公告中要明確，社會審計機構(gòu)需要承擔的業(yè)務(wù)義務(wù)范疇，服從國家審計機關(guān)的管理，按照國家審計機關(guān)程序操作。

（1）制定各項規(guī)章，強化業(yè)務(wù)管理。圍繞社會中介機構(gòu)參與審計任務(wù)、完成時限、業(yè)務(wù)質(zhì)量、廉潔紀律等方面，結(jié)合政府投資項目建設(shè)的法律法規(guī)，從項目立項、投資評審、結(jié)（決）算審計、績效評價等審計機構(gòu)參與的各環(huán)節(jié)建立系統(tǒng)的規(guī)章制度。如：制定《委托社會中介機構(gòu)參與審計項目管理辦法》、《社會中介機構(gòu)審計項目質(zhì)量考評辦法》等規(guī)章制度，明確規(guī)定中介機構(gòu)的權(quán)、責、利，使政府投資項目審計方面的規(guī)章制度形成一個完整的體系，明確社會審計機構(gòu)責任，以制度管人管事，從制度上管控社會中介機構(gòu)，才能提高服務(wù)質(zhì)量。

（2）運用信息化手段，規(guī)范機構(gòu)審計行為。搭建政府投資項目審計系統(tǒng)管理平臺實現(xiàn)國家審計機關(guān)與建設(shè)單位、社會中介機構(gòu)之間的無縫對接，實行審計項目流程信息化管理。各單位依次在平臺辦理立項、上傳審計資料、現(xiàn)場勘查、結(jié)算對賬、出具審計稿件、審計機關(guān)復核等審計步驟，審計機關(guān)根據(jù)平臺統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對社會中介機構(gòu)完成項目的審計時效、審計質(zhì)量、工作紀律等方面進行量化評價。

3.創(chuàng)新審計管理模式，防控機構(gòu)審計法律風險

（1）倡導實施審計工作全過程“痕跡管理”。一是要求機構(gòu)審計人員按照規(guī)定的格式填報審計日志，對審計中涉及的人員、時間、審計事項、發(fā)現(xiàn)的問題等方面進行全面記錄。二是國家審計機關(guān)業(yè)務(wù)部門和社會機構(gòu)審計組要共同對審計行為的“痕跡”進行跟蹤把關(guān)，在過程中隨時監(jiān)督審計人員的行為，重點分析判斷是否存在潛在風險。三是審計檔案留存“痕跡”資料，將其納入項目檔案目錄之中，以便后期復核檢查可以還原審計工作全過程，實現(xiàn)審計項目全程可追溯，便于事后倒查和責任界定，對防控社會審計機構(gòu)帶來的法律風險發(fā)揮重要的牽制作用。

（2）明晰合同管理執(zhí)行中的權(quán)責。社會中介機構(gòu)接受委托審計業(yè)務(wù)后，國家審計機關(guān)必須按照規(guī)定與其簽訂委托協(xié)議，并對審計事項、審計時限、審計紀律、質(zhì)量要求、處罰標準等內(nèi)容進行約定，明確雙方的責任、權(quán)利、義務(wù)，對違約追究和風險承擔的連帶責任等法律關(guān)系進行具體約定。要求社會中介機構(gòu)嚴格按照國家審計準則開展審計工作，并對出具審計結(jié)果的合法性向?qū)徲嫏C關(guān)負責，確保審計質(zhì)量。審計機關(guān)負責對社會中介機構(gòu)出具的審計結(jié)果進行再監(jiān)督，要科學編制社會審計機構(gòu)審計報告核查辦法，明確審計機關(guān)核查的范圍、方式程序，充分發(fā)揮核查工作的警示和震懾作用，規(guī)范中介機構(gòu)的執(zhí)業(yè)行為，引導社會中介機構(gòu)及執(zhí)業(yè)人員在執(zhí)業(yè)過程中遵循法律法規(guī)、執(zhí)業(yè)準則和工作程序，復核誤差不能高于協(xié)議約定承諾的誤差率，達不到協(xié)議要求的不予支付審計費，并追究其應(yīng)承擔的法律責任。

4.加強對社會中介機構(gòu)參與審計人員的廉政教育

（1）審計實施前，通過召開社會中介機構(gòu)業(yè)務(wù)會議，對社會機構(gòu)參與審計人員進行集中廉政教育。通過以案促警方式，剖析相關(guān)案例，宣講審計工作紀律和廉政風險，要求參與審計的人員警鐘長鳴，嚴格自律，確保優(yōu)質(zhì)、廉潔完成好各項審計任務(wù)。

（2）審計過程中，國家審計機關(guān)應(yīng)加強引領(lǐng)思想教育。國家審計人員要帶頭遵守作風建設(shè)各項規(guī)定，做遵紀守法的表率，幫助社會機構(gòu)參與審計人員樹立正確的審計理念、建立廉潔從審的意識、提供高效優(yōu)質(zhì)的審計服務(wù)。

（3）審計完成后，進行實時復核考核。對社會中介機構(gòu)違反審計工作紀律，因弄虛作假、徇私舞弊或濫用職權(quán)造成審計結(jié)果嚴重失實以及發(fā)生其他重大過失、違約等情況的，向該地區(qū)財政、發(fā)改委、住建等部門提出建議，對該社會中介機構(gòu)在該地區(qū)資格實行“一票否決制”，并依法移送相關(guān)部門追究其法律責任。

四、結(jié)束語

綜上所述，社會中介機構(gòu)由于不受國家審計機關(guān)內(nèi)部管理制度的約束，在參與政府投資項目審計過程中可能會為了追求自身的利益最大化，進而在審計工作中出現(xiàn)技術(shù)能力風險、協(xié)同合作風險、法律責任風險、廉潔自律風險。而上述風險不僅會對社會中介機構(gòu)自身信譽產(chǎn)生不良影響，還會降低國家審計機關(guān)在全社會的公信力。因此，國家審計機關(guān)在工作中確需借助社會機構(gòu)力量時，必須依法依規(guī)擇優(yōu)選取中介機構(gòu)，從要求社會審計機構(gòu)優(yōu)化審計人員配置、完善各項制度、創(chuàng)新管理模式、加強廉政教育等方面為抓手，相關(guān)部門建立社會審計機構(gòu)質(zhì)量考評體系，搭建誠信平臺，多方式參與管理、制約社會中介機構(gòu)，以此來規(guī)范社會中介機構(gòu)參與政府投資項目的審計行為，讓其自覺地遵守國家審計規(guī)章制度，用專業(yè)技術(shù)力量來保證審計質(zhì)量，更高效地為審計機關(guān)提供服務(wù)。

（作者單位：南昌市審計局）