公共價值視角下跨部門政務數據共享評估體系研究

吳艷秋

（貴州警察學院,貴州 貴陽 550005）

自2016年浙江省率先實施“最多跑一次”改革以來，全國各地相繼開展了以跨部門政務數據共享為基礎的政府改革，如政務數據平臺“云上貴州”的建立、“一網通辦”的構建，“不見面審批”的創新等。跨部門之間政務數據的共享在提升政府治理水平的同時也增強了人民群眾的獲得感和幸福感。跨部門政務數據共享是一項具有時代特點的政府改革舉措，目前已有研究主要集中在分析制度體系[1]、政策激勵[2]、公眾參與[3]、技術[4]等因素對跨部門政務數據共享的影響，尚未形成統一的跨部門政務數據共享評估指標體系。因此，對跨部門政務數據共享評估體系進行研究有著重要的現實意義。

1 跨部門政務數據共享概念

信息時代，數據產生于各行各業的同時也服務于各行各業。政府部門在運作過程中，會產生各種形式的文字、圖片、表格、數字等記錄資料，這些也屬于政務數據，同時政府的運作也依賴大量政務數據的占有和使用。因此政務數據既包括政府各個部門在運作過程直接產生的數據，也包括政府可占有、可使用的數據，如公共企事業單位產生的數據及公民、社會組織的信息等，是政府機構在實現運營目標的過程中生成、收集、維護、管理和擁有的數據[5]。就數據共享主體而言，跨部門政務數據共享側重于政府內部各個職能部門之間的政務數據的整合利用與共享，這一整合利用和共享過程是各個主體之間的多向互動。特定的某個政府職能部門在向其他職能部門提供本部門政務數據的同時，也接受來自其他政府職能部門提供的政務數據資源，是一種多方向的數據共享。就共享目的而言，跨部門政務數據共享重點關注政府流程再造，借助信息技術手段共享政務數據簡化群眾辦事流程和政府審批流程，從而推動政府改革，提升政府服務質量和效率，增強群眾的獲得感和幸福感。

跨部門政務數據共享強調以“為人民服務”為最根本的價值理念，以一系列的政策體制與激勵機制為保障[6]，通過政府的統一協調與規劃[7]，最大限度地整合并利用政府不同職能部門的政務數據資源[8]，減少政府各部門數據的重復收集，從而實現辦事效率和政務服務質量的提高。隨著國家治理體系和治理能力現代化建設的逐步推進，需要一個科學合理的評估標準來衡量跨部門政務數據共享的成效。政府作為公共部門，其任何一項政策措施所追求的最終目標都應該是公共利益[9]。因此，文章從公共價值視角出發，構建與政府自身的屬性相契合的跨部門政務數據共享的評估體系。

2 公共價值視角下的政務數據共享評估

“公共價值”一詞最早于1995年美國學者馬克·穆爾在《創造公共價值：政府戰略管理》一書中提出，并指出政府機構的目標是創造公共價值，要將公共管理者看作是回應公眾期望、創造公共價值的角色[10]。關于公共價值的概念，有學者指出：“價值源自人的期望與感知，公共價值是相對于情境而言的，是具體任務環境中的一個政策或目標的價值性。”[11]有學者在此基礎之上對公共價值進行了更深入研究，認為公共價值是公共部門在公民信任的基礎上創造出來的，因此公共價值是由公民自身決定的，政府等公共部門通過借助政治程序表達公共價值[12]。在這個過程中，公共管理者需要協調不同利益相關者，實現對多重目標的權衡，以促進公共服務質量的提高、信任的構建及合作的生成等[13]。公共價值的具體內涵隨著時代和環境的改變而發生變化，要判斷和評估政府部門或者政府的某一項措施是否創造了公共價值，需要在充分考慮其所處環境的基礎上進行，要充分關注公民的期望和感知。

為了更好地界定公共價值及其創造過程，馬克·穆爾構建了“價值-合法性-運作能力”的戰略三角模型（圖1）。其中，價值強調不管是政府部門的運作還是政策措施的實施都是為了創造一定的公共價值，這就是政府組織的使命和目標，這一使命目標不是長期不變的，是需要在不斷變化的環境當中靈活地界定政府組織的使命目標。合法性包含了兩個方面的含義，一是在獲得組織內部上級的政治授權。主要體現在具備規范、正式和完備的法律、規章制度、程序等，能夠通過政治程序將群眾各種不同的利益訴求整合起來，二是能夠應對諸多不斷變化的利益訴求，通過適應不斷變化的外部環境，滿足公眾的期望，從而獲得公眾和社會的支持，進一步鞏固政府組織或者政策措施的合法性，也是獲得組織外部環境的支持。關于組織的運作能力，馬克·穆爾認為主要關注如下問題，第一是政府組織提供什么樣的服務及如何提供，第二是政府組織的內部管理，第三是政府組織人員爭取公眾支持和社會支持的能力。

圖1 馬克·穆爾戰略三角模型

習近平總書記指出：“要運用大數據提升國家治理現代化水平。要建立健全大數據輔助科學決策和社會治理的機制，推進政府管理和社會治理模式創新，實現政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化[14]。”雖然跨部門政務數據共享這一政府改革措施正在如火如荼進行，然而關于跨部門數據共享的評估仍處于起步階段，尚未形成一個系統的跨部門政務數據共享評估體系。跨部門政務數據共享是大數據時代政府發展的必然選擇，也是社會形態變遷的產物，在一定程度上回應了信息時代公眾的期望和需求。跨部門政務數據共享的本質是通過打破部門之間的信息壁壘，最終實現辦事效率和政務服務質量的提高。因此對跨部門政務數據共享的評估需要考慮其所處的環境和時代。跨部門政務數據共享要實現長足發展，需要進行科學、系統、全面評估，通過評估探索如何完善跨部門政務數據共享相關的規范性文件及法規；如何實現信息技術與政府管理的結合；判斷財力與人力投入是否充足，以及是否具備科學合理的數據資源管理體系與制度、數字政府治理多元參與等方面。

基于馬克·穆爾的戰略三角模型分析框架，文章從價值、合法性、運作能力3個維度構建跨部門政務數據共享評估體系（圖2）。其中，用合法性維度衡量是否具備“打破數據壁壘的環境”，用運作能力維度衡量是否具備“打破數據壁壘的能力”，用價值維度衡量是否“提高服務質量和效率”。

圖2 公共價值視角下跨部門政務數據共享評估體系

3 跨部門政務數據共享評估體系構建

科學合理的評估指標體系是評估可操作化的關鍵。通過上述分析，從公共價值的視角出發，構建跨部門政務數據共享的評估指標體系，以合法性、運作能力、價值作為3個一級指標，再進一步細化為6個二級指標，18個三級指標。其中一級指標“合法性”由1個二級指標和3個三級指標構成，主要對跨部門政務數據共享相關的地方性政策文件、法律法規及部門的規章制度進行評估；一級指標“運作能力”由3個二級指標和11個三級指標構成，重點評估政府各個部門的數據共享能力，包括組織運作能力、數據管理能力及提供服務能力；一級指標“價值”由2個二級指標和4個三級指標構成，主要是對跨部門政務數據共享所創造的公共價值進行評估。跨部門政務數據共享評估指標體系具體含義如表1所示。

表1 跨部門政務數據共享評估指標體系

跨部門政務數據共享指標體系是一個多層次、多指標的復合體系，在該評估指標體系中，第一，合法性維度。該維度主要強調關于政務數據共享的政策、制度和法律法規等的制度建設。政策、規章制度作為政府運行的一種準則，明確各個主體的責任與義務，具有引導規范、警戒威懾、防患未然的作用。科學完善的政策制度和法律法規有利于規范和引導跨部門數據共享，這是跨部門政務數據共享實踐的基礎。跨部門政務數據共享作為社會信息化發展的產物，政府政策對信息技術應用的引導與控制是不可或缺的。因此，相關政策制度和法律法規是否完善，是跨部門政務數據共享評估的一個重要方面。

第二，運作能力維度。該維度考察的是政府部門的政務數據共享能力，包括組織能力、數據管理能力及服務能力。在這個以智能化、數據化、網絡化為特征的信息時代，抓住了新興信息技術的發展，便是抓住了提升核心競爭力的關鍵。因此，運作能力維度下的組織能力主要從資金投入、專業技術人才的占比、組織人員總體素質和培訓情況、組織文化等方面的分析和評價；數據管理能力主要是對共享數據本身的質量、數量、標準、儲存、監督、更新頻率、數據共享平臺建設等方面的綜合評價；服務能力主要是評價技術應用成果及跨部門數據共享所提供的服務事項和業務范圍，能否滿足公眾訴求來衡量組織的服務能力。

第三，價值維度。該維度是對跨部門政務數據共享的使命愿景和考察。隨著信息技術與政治、經濟、社會、文化等各個方面的深入融合，在物質條件得到保障時，人們對精神文化、社會治理、政府服務等方面提出了更高的要求。收集顧客期望和測量公眾滿意度，將評估的權利和工具交到廣大人民群眾的手中[15]，這也與政府作為公共部門以公眾為中心的價值追求相契合。因此，價值維度一方面是公眾對跨部門政務數據共享的期望和評價，主要是以公眾滿意度、公眾需求及公眾參與度來衡量；另一方面是公共部門自己對跨部門政務數據共享的定位、愿景和戰略規劃。通過兩方面的考察來判斷政府部門或者政策措施是否有效地回應了公眾期望，是否創造了公共價值。

4 結語

評估作為一種有效的政府管理工具，可全面把握目前跨部門政務數據共享的具體情況，為跨部門政務數據共享的調整和完善提供依據。在我國數字政府建設新階段，對于跨部門政務數據共享評估的研究有待深入。本文在已有研究的基礎上以公共價值作為切入點，構建“合法性-運作能力-價值”的評估體系，未來還需進一步結合定量研究方法通過實證數據進行校驗，不斷完善該評估體系，從而推進政府部門之間政務數據共享從“有”到“好”的發展。