政府數字化治理水平測度及提升對策研究
——以南通市為例

楊鳳華，李彥皓

（1.南通大學 江蘇長江經濟帶研究院，江蘇 南通 226007；2.南通大學 經濟與管理學院，江蘇 南通 226007）

一、引言

數字時代的來臨標志著社會在科技革命的浪潮中不斷演進。數字技術作為這一時代的核心推動力，其快速發展和廣泛應用深刻地改變了人們的生活方式、經濟形態和社會運行機制。現如今，數字化治理逐漸成為推動社會發展和提升治理能力的必然選擇，更是中國高質量發展的重要保障。隨著數字技術在社會各個領域的普及和應用，政府數字化轉型不斷深入推進。數字化治理不僅僅是對傳統政府科層制和治理結構的改善，而且能夠重塑政府與社會之間的聯系。這一變革為數字社會的建設和數字經濟的發展提供了強有力的支持，將有效推動社會的全面進步。在數字化治理中，政府面臨著諸多機遇和挑戰。一方面，數字技術的廣泛應用使得政府能夠更加高效地進行信息搜集、處理和分享，從而優化資源配置和決策過程；另一方面，數字化治理也需要政府適應快速變化的科技環境，提高信息安全防范能力，確保數字系統的穩定運行。通過深入推進數字化治理，政府能夠更好地適應時代變革，提高治理水平，實現社會的可持續發展。這需要政府以開放的胸懷，積極擁抱數字化時代的變革，不斷完善治理體系，為人民創造更加美好的未來。在此背景下，2022 年11 月，南通市政府印發《南通市數字政府建設實施方案》，設計了六大體系建設任務，力求從基礎設施、數據資源、政府決策、市域治理、民生服務和安全保障等領域進行科學規劃，探索出一條符合南通實際、突出南通特色的數字政府建設之路。本文以南通市政府推進數字化治理的實踐為例，運用AHP 層次分析法建立綜合評價指標體系，采取問卷調研的形式收集數據，并利用模糊層次分析法（FCE）分析結果、發現問題，在此基礎上為進一步推動南通市政府數字化治理水平提升提供建議。

二、數字化治理研究文獻回顧

數字化治理旨在利用數字技術作為公共管理和公共服務的工具，以安全和善治為原則，通過改善信息管理和整合過程，進而提高治理效率、披露公開公共信息和推動所有部門的參與[1]。從我國數字化治理的發展路程來看，最開始數字化治理的重心傾向于利用信息技術創新治理工具和變革傳統治理方式，從而提升治理績效。這在辦公自動化領域尤為明顯，具體以互聯網技術在相關領域的應用、數據信息公開、互聯網技術推動下的方法論變革等議題為代表[2]。隨后，數字化治理開始聚焦數據以及信息技術本身的治理問題，包括數據權利與數字權力的建構[3]、數據治理規則的確立[4]、互聯網治理機制的變革[5]和新治理技術的探索[6]等。

回顧數字化治理研究的相關文獻，專家學者主要從三個方面對我國的數字化治理展開研究：一是探討數字化轉型對政府組織的影響，包括治理過程[7]、組織結構[8]、溝通渠道[9]這三者的轉變和開放數據的處理[10]等；二是研究數字化治理對政府決策的優化作用，從而提高政府決策的效率、質量、透明度和公平性[11]，并促進政府和公民之間的雙向互動；三是探索利用數字化治理推進政府精確治理的方法，即通過數據分析從大數據中提取有價值的信息，為政策制定提供依據，進而不斷提升治理的精確度。

（一）關于數字化治理革新政府治理結構的研究

傳統政府治理通常是以部門為主體，各自獨立地進行工作。這種方式容易導致政策不協調和信息不對稱，從而影響政府治理的質量和效率，而且傳統的等級組織結構和按部就班的信息傳輸方式已經明顯滯后[12]。當前，政府能通過數字化治理高效整合信息，依靠數據采集、傳輸和大數據的算法系統來促進復雜的數據處理任務，再將相關信息數據快速傳輸到網絡平臺，在簡化辦事流程、提高服務效率和增加公眾滿意度的同時，還可以實現業務辦理審批的“一站式服務”。此外，基于政府系統的數據，將人工智能技術應用于各種內部管理和政府服務場景，能夠進一步推進政府智能化治理[11]。

為了避免政府在上述治理過程中出現數據壟斷和數字鴻溝等問題，如何有效地分配和共享這些數據至關重要[13]。基于此，政府可以建立數字化的管理系統和數字交流平臺[14]，以打破政府部門之間信息壁壘，使各個部門更便捷地共享信息和資源，實現高效的部門合作[15-16]。這樣不僅有助于加強政策協同和統籌、增強各部門的能動性和自主性、提高各部門間的互動性，也能有效解決機構臃腫和職能交叉的問題，起到簡化辦公流程的作用，并推進政務服務的智能化和便捷化，進而改善公民的服務體驗，從整體上不斷提高政府治理的現代化水平和能力[8]。

（二）關于數字化治理優化政府決策的研究

從現有文獻回顧中指出的問題來看，部分政府機關的決策方法仍然根植于過去經驗的慣性，往往嚴重依賴表面觀察，使政府決策容易受到發展環境、認知偏見和個人情緒的限制，導致決策的科學嚴謹性、有效性和實用性受到影響。因此，在政府決策的各個環節加入數字化治理是十分有必要的。政府可以通過加強數據收集和分析、引入利益相關者參與和風險評估機制等來有效提高收集、處理和分析大量數據的能力，從而實現循證決策[17]，進一步提高決策的透明度和完善問責制[18]。政府還可以利用數字化治理的計算能力來優化政府決策，例如大數據、云計算和人工智能等新技術[19]，通過收集虛擬數字空間中的大量數據和信息并進行關聯分析來準確判斷經濟和社會趨勢，從而掌握動態發展過程和未來決策趨勢，促進復雜政策問題的解決。

除此之外，數字化治理還可以在政府決策過程中擴大公眾的反饋渠道，使地方政府能夠根據公共服務平臺上的建議和反饋，及時做出調整和改進[8]。這樣，政府便能夠采取更積極的決策方法，而不是簡單地對事件的發展做出反應。還可以有效解決人員不足、操作流程冗長、信息傳遞滯后等問題，使政府決策更加準確[15]。

（三）關于數字化治理提升政府治理精確度的研究

數字化治理所關注的內容，既包括傳統的數據代碼，也包括依靠數字技術經過一定分析和處理手段后所形成的大數據集合。和過去進行簡單的數據收集、管理不同的是，大數據作為一種信息資產，利用的是更高級、更精準的處理模式，能夠幫助政府更快進行決策、提升數據洞察力，找準問題所在[15]。因此，政府可以利用大數據系統來收集和處理大量的原始數據，使之成為有規律的、高度相關的信息。通過從各個領域和節點收集相關信息，隨后對數據進行計算和分析，可以準確識別公眾的需求偏好。由此產生的大型數據庫還可以為政府在決策過程中提供有價值的洞察力，從而能推進政府從粗放式管理轉變為精細化治理[20]。

當前，我們正處于一個高度復雜和高度不確定的風險社會，突發公共事件頻發需要政府在第一時間做出迅速而又正確的決策。在此社會背景之下，政府迫切需要通過對政務大數據的檢索、監控及分析來有效提高其在突發事件中的預警能力和應急管理能力[11]。利用數字化治理技術可以給予危機應對者必要的信息，以便在制定和實施方案之前為決策提供依據并闡明政策目標，從而對社會問題做出更準確有效的反應[9]。

隨著數字技術的不斷進步和發展，數字化治理的研究將在未來幾年得到越來越多的關注。雖然已經有大量文獻研究了數字化治理這個領域，但其中也存在一些不足，例如現有研究多采用定性研究方法，如深度訪談、內容分析等，缺乏定量研究方法的應用。此外，數字化治理的理論研究和實踐應用之間存在脫節現象，缺乏對實踐應用的深入分析和評價，需要加強理論與實踐的互動。因此，本文選取南通市作為調研案例，結合理論分析與實踐，構建數字化治理評價體系，針對南通市數字化治理水平進行評估，并針對其薄弱環節提出建議，為地方數字化治理評價的定量分析研究提供借鑒和參考。

三、研究設計

《全球數字治理白皮書（2022 年）》指出，未來數字化治理應堅持經濟全球化正確方向，加快構建適應數字全球化的全球治理新秩序。要加大數字化治理基礎建設的投入，全面提升數字化治理覆蓋率，并加強各地交流合作，積極推進相關規則與制度建設。近年來，中央和地方政府都愈發關注數字政府建設和數字化治理工作。通過查詢我國相關政策文件可知，“互聯網+”一詞首次于2015 年3 月在政府工作報告中被提及。2017 年12 月8 日，中共中央政治局就實施國家大數據戰略進行第二次集體學習，習近平總書記強調，要推動實施國家大數據戰略，加快建設數字中國，更好地服務我國經濟社會發展和改善人民生活。2021 年5 月，廣東省政府發布了《關于加快數字化發展的意見》，推動本省數字化治理的建設。2021 年10 月，《上海市全面推進城市數字化轉型“十四五”規劃》出爐，對于上海未來五年的城市數字化治理建設提出規劃。2022 年《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》指出，需要從政府數字化履職能力水平、數據安全保障體系、數字政府建設制度規則體系、數據資源體系等方面加強數字政府建設。在第四屆（2022）數字政府建設風向指數暨特色評選活動方案中，通過構建“123456”總思路和數字政府建設風向指數——PBPE 框架，引申出了2022 年數字政府建設風向評估的五大一級指數，即應用成效指數、數字能力指數、強基賦能指數、安全規制指數、統籌管理指數，這為數字政府建設評估提供了可供參考的工具與手段。

通過閱讀和整理上述文獻和政策文件，以及咨詢專家意見，由此確定了本文評估指標的選擇依據，從而建立起數字化治理評價體系。本文主要以數字化治理的管理保障、制度體系、支撐體系、服務成熟度、社會滿意度作為評價政府數字化治理的一級指標。以績效理論、已有研究成果和第一指標體系為基礎拓展到第二指標進行詳細說明。

（一）評價指標權重計算

計算步驟：運用AHP 層次分析法，對上述評價指標建立層次模型結構，構造判斷矩陣（見表1），通過專家咨詢和判斷，將數據進行標準化處理（見表2），利用AHP 層次分析法確定權重（見表3），再進行一致性檢驗（見表4）。

表1 數字化治理水平評價指標體系權重判斷矩陣

表2 AHP層次分析法數據

表3 AHP 層次分析結果

表4 一致性檢驗結果

層次分析法的權重計算結果顯示，指標1（管理保障）的權重為4.245%，指標2（制度體系）的權重為13.889%，指標3（支撐體系）的權重為6.821%，指標4（服務成熟度）的權重為48.606%，指標5（社會滿意度）的權重為26.439%。

以此類推，可以推算出二級指標的權重比例，如表5 所示。

表5 南通市數字化治理評價指標體系權重

（二）問卷設計與數據信效度檢驗

根據研究需要，為了解南通市數字化治理水平的現狀，在確定上述評價指標體系的基礎上，設計了調查問卷。本問卷的發送方式是以電子問卷的形式發放的，共回收有效問卷158 份。

信度分析（見表6）展示了模型的Cronbach'sα系數的結果，模型的Cronbach's α 系數值為0.899，說明該問卷的信度不錯。

表6 問卷信度分析

效度分析（見表7）KMO 檢驗的結果顯示，KMO的值為0.937，同時，Bartlett 球形檢驗的結果顯示，顯著性P 值趨近于0，水平上呈現顯著性，拒絕原假設，各變量間具有相關性，因子分析有效，程度為適合。

表7 KMO 檢驗和Bartlett 的檢驗

四、南通市數字化治理水平評價

（一）建立模糊綜合評價的因素集

根據權重表確立的數據來看，確定模糊綜合評價的因素集為：

五個一級指標的因素集分別為：

（二）確定評語集

通過南通市數字化治理水平評價指標的確定，運用模糊綜合評價法得到指標的各評價得分，了解目前南通市數字化水平發展情況。為了使南通市不同數字化指標的比較更加直觀和方便，本文采用五個等級劃分標準，設定的評語集V={V1，V2，V3，V4，V5}，并分別賦予一定的分值20、40、60、80、100。

（三）確立權重集

根據表5 計算可知，南通市數字化治理水平KU=（0.042 45，0.138 89，0.068 21，0.486 06，0.264 39）五個一級指標的權重集分別為：

（四）構建二級指標模糊關系矩陣

設隸屬矩陣為Ri（見表8），R：{Ri，Ri2，Ri3，Rim}，R 表示每個評價因子的第i 個指標所對應的評語集里的每一個V1，V2，Vm 的從屬關系的程度，即：

表8 隸屬度歸一化處理R

Rji=第i 個指標選擇V 等級的人數/ 參與評價的總人數

（五）計算模糊綜合評價結果向量

G 表示一個模糊綜合評價向量，K 表示一個權重，R 表示一個模糊評價矩陣。

管理保障A 的模糊評價矩陣為：

結合權重，計算得到評價指標A 模糊綜合評價向量為GA=KA*RA=（0.6，0.4）*

按照如上方式計算，可得到最終所有一級指標的模糊評價矩陣（見表9）。

表9 一級指標的模糊評價矩陣

南通市數字化治理水平綜合評價為：

（六）評估結果

根據最大隸屬原則，結合評語集V，運用評估級別賦值法，對每個級別進行賦值。分別賦予20、40、60、80、100 的值，確定各級指標得分。

南通市數字化治理水平綜合評價得分

以此類推，可以得出所有二級指標的得分（見表10）。

表10 各項二級指標的得分

上述結果表明，南通市政府在數字化治理過程中取得了一定的成就，特別是在其監管框架建設方面，制度體系獲得了最高分。從其具體實踐來看，南通市在2017 年成立了江蘇省首個大數據管理局，隨后于2019 年11 月發布了《南通市大數據發展規劃（2019—2025 年）》。此外，南通市在2020 年6 月率先創建了中國第一個市級治理現代化指揮中心，構建了與大數據管理局的三級聯動。2022 年11 月，南通市人民政府辦公室發布了《南通市數字政府建設實施方案》，旨在到2025 年以“零邊界”思維建立“五橫五縱”的數字政府技術架構。與此同時，電子政務外網安全中心的建成，標志著南通市建立了較為完善的安全防護體系，這對數字化治理有重要的引領意義。在實現“一盤棋”發展戰略的同時，以“三核引領”為特征的“0513”南通數字政府體系有望形成。

南通市的共享經濟、數字經濟、數字社會也正在飛速發展，取得了讓人滿意的成績。其在管理保障、服務成熟度方面得分也較高，說明目前相關機構和社會組織的發展建設是較為完善的。首先，在政府平臺建設方面，政府官方設有南通市市域治理現代化指揮中心，而社會組織設有4A 級南通市互聯網協會；其次，在數據共享方面，市政府建設南通市政務數據共享交換平臺，形成了國家、省、市、縣四級數據共享交換體系，匯聚全市5 000 余項數據資源和23 萬路視頻資源，平臺數據日均交換量6.14 億條。同時市政府拓展多元化政府服務渠道，加強政民互動，建成了全市統一的政府網站集約化平臺，納入政府網站44 個，黨群網站36 個，實現全市政府網站“技術架構云計算化、信息資源共享化、管理模式集中化”。除此之外，南通市政府利用“南通百通”App 聚焦民生熱點領域，提供網上辦事大廳、惠企通政策直達、智慧停車等便民利企服務，實現千余事項指尖可辦。APP 注冊用戶達466 萬，實名用戶達365 萬；再次，在資金統籌方面，南通市政府統籌部門政務應用系統集約共建、互聯互通，建立數字政府建設項目聯審管理機制，創新項目績效“自評價+再評價”方式，實現項目源頭把關、過程把控，有效提高財政資金使用效益；最后，在數字化治理人才培養方面，南通市政府實施數字人才引培行動，提升數字化治理生態建設水平，加強數字人才隊伍建設，構建多層次、全方位的數字人才體系，推動數字化治理開放合作，營造數字化治理發展良好氛圍。

但是上述數據也揭露了南通市在數字化治理方面存在的問題，即治理效益這方面評分相對較低。原因是有相當一部分的公民完全沒有使用過數字化治理的相關軟件，對于政務微博、政務公眾號的參與程度也不高。因此，在當今老年人口數量不斷增長的時代，尤其是增強老年群體對于新時代治理方式的適應度是十分有必要的。此外，城鄉數字化治理服務實現度差異大、不均衡，部分居民的訴求不能及時得到反映和解決，盡管提交訴求的渠道多樣，但是仍然存在辦事效率低、辦事時間久等問題，這也導致了服務滿意度不高的問題存在。

五、對策建議

（一）提升數字化治理軟硬件建設水平

在數字化治理的推進過程中，政府要注重制度建設，建立起科學、規范、可持續的數字治理框架。通過不斷完善法規和政策，政府能夠更好地引導數字化發展，保障公民的數字權益，確保數字治理體系的可信度和可持續性。

同時，政府要發揮統領建設作用，通過引入市場化機制讓社會力量參與數字化治理軟硬件設施建設。既要強調實用主義，以實際應用成效為核心指引，科學開展規劃和實施，從而杜絕資源浪費，避免盲目建設，也要加強政府和企業的合作，創新運用各種金融工具來促進各主體合理分擔建設的投資風險和收益，從而保證市場主體的利益，強化企業投資基礎設施建設的積極性。

（二）加強公民數字化治理意識與能力培養

首先，政府要鼓勵社會層面的青年黨員、企事業單位職員自發投身于數字化治理宣傳引導的志愿服務工作，通過進行線下講座、線上學習、模擬操作等倡導自主化的運作模式，充分調動志愿者和參與者的積極性和自主性，還要有針對性地組織老年人參與數字化社交活動和團體合作項目，鼓勵他們與其他年齡段的人一起學習和分享經驗。其次，可以發揮街道、社區的滲透作用。參與基層治理的工作者要自覺提升對于政府數字化治理的接受度和學習程度，做好基礎信息采集、網格事件線索上報以及網格化管理信息平臺管理等工作。最后，還可以利用社區宣傳欄、QQ 群、微信公眾號等線上線下宣傳載體，將有關知識和工作開展情況向居民發布，提高居民對數字化治理事務的知曉率、參與率，要為不會熟練操作電子設備的老年群體提供精準的信息傳遞與服務支持。基層也要搭建溝通平臺，要通過民情懇談、議事協調會等形式，廣泛聽取基層工作者和民眾的建設意見，共商解決辦法。

（三）提高服務公平實現度

政府要把促進數字化治理在不同區域的公平實現作為重要目標。在加快建立農村新型數字化治理體系的同時，對城市現有的數字化治理制度體系設計進行調整。政府應該出臺相關的政策措施，從長遠的、戰略的角度來考慮城鄉數字化治理實現度不同步的服務問題，進一步弱化二者差異，進而保護不同區域公民的權益，并進一步加強對公民的法規宣傳以及法律援助制度，切實為公民提供較為完善的基礎服務，從而更好地推進現代城鄉數字化治理覆蓋實現。在這個過程中，政府需要遵循科學、公正、公開和可持續的原則，建立更加完善的城鄉數字化治理體系，來加快實現數字中國和中國式現代化的目標。