暴雨災害中的風險管理和應急措施分析

薛芳明 李偉杰 趙增輝

[摘 要]2012年7月和2023年7月，北京及其周邊地區遭遇了特大暴雨及洪澇災害。雖然2012年暴雨平均降雨量比2023年平均降雨量的一半還低，但死亡人數卻是2023年的兩倍多。同地區的特大暴雨災害效應的放大和衰減，對于指導特大暴雨災害的應急準備和響應過程具有重要意義。文章通過比較分析北京地區兩次特大暴雨應急措施的差異，探究城市規劃和建設、應對措施、氣象預警和監測能力等因素對特大暴雨災害損失的影響程度，提出有效的對策建議以減少未來特大暴雨中的人員傷亡和經濟損失，幫助各地政府在預防和應對特大暴雨災害時采取更有效的災害風險管理和應急措施。

[關鍵詞]應急管理；應急準備；應急響應；特大暴雨；對比分析

中圖分類號：P426；TU992 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1722（2024）05-0073-03

近年來，世界進入了自然災害多發期，極端天氣、地震等自然災害頻繁發生，給世界各國的生命財產安全帶來了極大威脅。我國也發生了一些特大暴雨事件，導致嚴重的洪澇災害和人員財產損失。2 0 1 0年7月底至8月初，甘肅省隴南地區遭遇了特大暴雨，導致洪水泛濫、山體滑坡等嚴重災害。2 0 1 2年7月2 1日，北京遭遇特大暴雨，短時間內降下的暴雨量創下了歷史紀錄，導致嚴重的城市內澇災害，多個地區交通癱瘓，數十人喪生，數百人受傷。2 0 2 1年7月，河南省遭遇了持續性的特大暴雨，導致河南多個城市出現嚴重洪澇災害。2 0 2 3年7月，北京市及周邊地區出現災害性特大暴雨天氣，引發了泥石流、山洪等災害，數百多萬人受災。這些特大暴雨事件都給當地居民和相關部門帶來了巨大的影響。

由于影響特大暴雨后果嚴重程度的因素很多，很難對不同地區的特大暴雨災害進行比較分析。2 0 1 2年7·2 1暴雨與2 0 2 3年7·3 1暴雨均發生在北京及其周邊地區，雖然2 0 1 2年平均降雨量（1 7 0毫米）比2 0 2 3年平均降雨量（3 3 1毫米）降低約48.34%，但死亡人數（7 9人）比2 0 2 3年增加了約58.23%。文章比較分析了兩次北京暴雨的基本信息和損失差異，研究城市規劃和建設、應對措施、氣象預警和監測能力等因素對特大暴雨災害損失的影響程度，以確定未來減少損失的有效措施。

一、兩次暴雨的基本信息與損失差異

2012年7月21日上午，受冷空氣與暖濕氣流交匯的影響，一場特大暴雨襲擊了北京，尤其是北京丘陵地區的房山區，位于北京西南部，以山地、丘陵地形為主，損失比較嚴重。此次降雨過程具有持續時間長、累計雨量大、風力大、對流特征明顯等特點，降雨過程持續超過30個小時。強降雨一直持續近16個小時，全市平均降雨量170毫米，城區平均降雨量215毫米。此次特大暴雨造成災區面積1.69104平方公里，造成房屋倒塌10660間，受災人數1909104人，造成1309人受傷，79人失蹤和死亡，163處不可移動文物不同程度受損，經濟損失達116.4億元。

2023年7月29日，受臺風“杜蘇芮”殘余環流與副熱帶高壓、臺風卡努水汽輸送、地形綜合作用等影響，北京市及周邊地區遭受了一次特大暴雨天氣，造成了巨大的人員和財產損失。據報道，此次災害共造成33人死亡、18人失蹤，近129萬人受災，包括5.9萬間房屋倒塌和14.7萬間房屋嚴重損壞，農作物受災面積達到22.5萬畝[ 1 ]。此次暴雨洪災也波及了河北省110個縣（市、區）。經初步統計，截至2023年8月10日，河北全省有388.86萬人遭受洪澇災害，農作物受災面積31.97萬公頃，災區交通、電力、通信、水利等基礎設施受損嚴重，全省直接經濟損失958.11億元。

2023年整體降雨情況超過了2012年特大暴雨。雖然2023年暴雨與2012年暴雨相比，降雨持續時間增加近3倍，平均降雨量增加近2倍，最大降雨量增加1.62倍，但是受災人數、死亡人數和轉移人數均有明顯的降低。

二、應急準備與應急響應

（一）城市基礎設施和排水系統

2012年“7·21”北京暴雨部分地區的街道積水嚴重，城市基礎設施在受到特大暴雨沖擊時表現出極大的脆弱性，主要原因在于排水能力偏低，未達到北京城區管網排水標準。2012年暴雨以后，北京市建立了90座下凹式立交橋排水裝置，但近年來不少立交橋仍出現積水現象，說明北京市道路排澇能力仍然不足[ 2 ]。近年來，城市建設的快速發展導致許多市區河湖的縮小、淤積以及被填埋的情況，導致城市的蓄泄洪水能力降低，增加了暴雨內澇的發生頻率。

2012年暴雨發生后，北京市相關部門持續完善排水防澇規劃設計、實施及管理體系，頒布實施了一系列標準規范，組織制定了一系列市域—城區—項目各層級排水防澇規劃，科學指導了排水防澇工程的建設與實施[ 3 ]。2013年3月，國辦發文要求在摸清現狀的基礎上編制完成城市排水防澇設施建設規劃，力爭用5年時間完成排水管網的雨污分流改造，用10年左右的時間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系[ 4 ]。

（二）氣象預警和監測

2012年7·21特大暴雨發布了藍色、黃色、橙色等六次暴雨預警。2023年7·31特大暴雨北京防汛指揮部、北京市氣象局、北京市氣象臺、北京市水文總站等相關單位均做出了暴雨預警。

2012年北京市防汛預警包括戒備預警和汛情預警，汛情預警級別由低到高劃分為一般、較重、嚴重、特別嚴重四個預警級別，依次采用藍色、黃色、橙色、紅色表示。

市防汛抗旱應急指揮部辦公室和氣象、國土、水務等部門和各區縣相關部門建立統一的防汛突發事件信息系統，用于匯集、儲存、分析和傳輸有關防汛突發事件的信息，逐步實現信息系統的互聯互通。隨著汛情變化和事態發展，市防汛抗旱應急指揮部組織實時會商，并根據程序適時提高或降低相應的預警級別[ 5 ]。

2013年，北京市氣象局按照北京市防汛的總體要求，在汛期伊始實施了分區域預警，分區的預警信號精細化到“鄉鎮”。在“分區預警”模式下，北京市氣象臺通過天氣監測預警一體化平臺，設置“監測區”“警戒區”“責任區”由外到內的3個區域，24小時關注“回波動態”，通過視頻會商，與各區縣氣象臺實現聯動。

2023年汛期前，北京市修訂了“新暴雨預警標準”，藍、黃、橙、紅各級別預警均只有“1小時雨量”和“6小時雨量”兩種量級，取消“24小時雨量”。此新標準可避免由于暴雨預警標準“過低”造成的過度響應，應對效率隨之提升。統計數據顯示，2023年以來，北京市“中雨以上降水預報準確率”比2012年提高了8.4個百分點，“暴雨預警命中率”比去年同期提高了10個百分點，“暴雨、雷電預警提前量”分別為105分鐘、56分鐘，大大超過以往。2023年，社交媒體和通信技術更加發達，提高了信息傳播和救援的效率。此外，2023年汛期，北京市交通氣象指數、風險預警、出行交通預報等預報精細度達到“逐小時”，下凹式立交橋區內澇風險預警空間精度達到“10米量級”，為防汛提供了多維度的信息預測保障。

（三）政府部門的應對措施

政府部門在兩次災害的應急響應階段都展現了強有力的領導力，政府主導的應急響應系統匯集了應急資源，防止延誤，協調多個機構的工作。2012年，國務院應急辦、國家發改委等12個部門組成國務院救災工作組，前往北京市洪澇災區實地查看受災情況、慰問受災群眾，研究加大救災支持力度的措施，并針對此次暴雨，召開專題會議，對防汛搶險工作提出了明確要求。部分市委市政府領導冒著連夜冒雨涉險的風險，進入災區一線指揮群眾安全轉移和搶險救災工作。

2012年暴雨期間，北京市應對人數超過16萬人。其中，市重大辦共出動了2100名巡查人員，市住建委出動了2740人，檢查了6818間平房和2127棟樓房。市交通委出動了2萬余人和2000余臺搶險車輛，市交管局出動了4068名警力。城市排水集團、自來水集團等城區各應急排水隊伍共出動了1.2萬余人，出動了610套道路巡查車輛，累計排水量近140萬立方米。市電力公司共出動了4300余人的搶險隊伍，對189個防汛重點設施的供電線路進行了看護。市屬河道管理單位共出動了5200名搶險巡查人員。在房山區的暴雨救援中，藍天救援隊共出動了101人次，解救了288名群眾[ 6 ]。

2023年7·31北京暴雨發生后，市委市政府一刻不停“搶險、搶修、搶通”，全力做好“四通一保”、傷員救治、群眾安置等各項救災工作。截至2023年8月1日11時，全市共轉移12.7萬人受威脅群眾。暴雨期間，北京市派出多架次直升機、消防車輛等運輸工具緊急調撥生活必需品和應急物資，基本解決了受災嚴重地區的物資短缺問題。北京養護集團出動搶險人員、工程機械設備，力爭在最短時間內貫通直達各鎮的搶險救災、應急救援生命保障線。此外，北京市在應對緊急情況時，采取了搶通道路、恢復通電、恢復通水和恢復通信四個措施。全市投入大量的人力和機械設備，成功搶通108、109國道全線，恢復16個小區供電，并全面完成兩個主力水廠的搶修，同時采取應急措施提供應急水車等，最終使342個村全部恢復通信，有效保障了區域內的基本生活。

三、結語

第一，城市基礎設施和排水系統方面。

2012年和2023年北京暴雨部分街道仍出現積水現象，說明北京道路排澇能力仍然不足。因此，應維修和更新老化的排水管道和設備，確保其正常運行，提高排水系統的容量和效率。在需要的地區建設新的排水設施，包括雨水排水系統、下水道、排水溝渠等，提升排水能力。建立雨水收集和儲存系統，減輕排水系統的壓力。建設堤壩、水庫等防洪設施，防止洪水泛濫進入城市區域。加強排水設施的定期維護和監測，確保其正常運行，及時發現和解決問題。

第二，氣象預警和監測方面。

一是提高氣象監測技術的準確性和時效性，包括衛星、氣象雷達等設備的更新和維護，以及各類氣象數據的實時收集和分析。

二是建立健全的暴雨洪水預警系統，包括預警信號發布、信息傳遞和應急響應機制，確保信息能夠及時、準確地傳達給公眾和相關部門。

三是采用先進的氣象數值模型和氣象數據分析方法，提前預測暴雨和洪水事件的可能性、強度和范圍，以便更好地采取應對措施。

四是加強與周邊地區、國家和國際氣象部門的合作，共享氣象數據和信息，以便更全面地了解天氣系統的動態變化。

五是不斷推動科技創新，如人工智能、大數據分析和無人機技術等，提高暴雨洪水預警的效率和準確性。

第三，政府應對方面。

一是政府可以投資改進氣象預警系統以及提升基礎設施的抗洪能力，以提前預測暴雨和洪澇風險，向公眾發布及時的警報信息，減少洪水對城市和農村地區的影響。

二是政府應進行更全面的災害風險規劃、更好的城市規劃和土地管理，包括確定高危地區、規劃適當的土地使用政策以避免在容易受洪澇影響的區域開展生產建設。

三是政府需要加強應急響應和救援隊伍的能力，確保能夠對洪澇災害作出快速響應，能夠第一時間給受災民眾提供援助。

四是政府應建立健全的社會保障網，以便為受影響的居民提供支持，包括提供住房、食品、醫療和心理支持。此外，政府應制訂災后重建計劃，以恢復受災地區的基礎設施和經濟活動。

五是政府可以通過教育和宣傳活動增強公眾預防暴雨洪澇災害的意識，教導他們如何應對緊急情況和采取預防措施。

參考文獻：

[1]孫艷.特大暴雨致近129萬人受災[N].勞動午報，2023-08-10（3）.

[2]姜付仁，姜斌.北京“7·21”特大暴雨影響及其對策分析[J].中國水利，2012（15）：19-22.

[3]張亞芹，張曉昕，劉榮華，等.北京排水防澇規劃探索與實踐[J].北京規劃建設，2022（04）：6-8.

[4]王強，張曉昕，王軍，等.北京市中心城防洪防澇系統規劃總體情況介紹[C].中國城市規劃學會.城市時代，協同規劃—2013中國城市規劃年會論文集（05-工程防災規劃），2013.

[5]北京市防汛應急預案[EB/OL].北京市人民政府門戶網站，2012-12-31.

[6]北京特大暴雨已致190萬人受災 經濟損失近百億[EB/OL].中國新聞網，2012-07-22.