工業用地市場化改革沖擊與城市產業模式選擇：來自工業用地招拍掛政策的證據

龔小蕓 楊進 劉蓉

摘 要：如何激勵地方政府合理配置土地資源以推動二三產業協調發展是我國當前經濟發展和產業轉型的重要問題。文章以工業用地招拍掛政策出臺作為準自然實驗，研究工業用地市場化改革產生的財政激勵如何影響地方政府在產業發展上的政策選擇。基于2003—2013年277個地級市的面板數據，并以招拍掛政策出臺以后協議出讓土地的面積占比下降程度作為各地受到政策沖擊的強度指標，文章通過構造連續雙重差分模型研究發現：①工業用地招拍掛政策實施使得原來高度依靠協議出讓工業用地的地區工業發展受到沖擊，工業產值增長減緩，其中外資企業受到的沖擊尤為顯著。②受沖擊地區第二產業增速減慢，企業利稅總額在財政收入中的比重下降，導致地區財政壓力顯著上升。③地方政府為了應對財政壓力一方面大力發展高污染高耗能產業，另一方面大幅增加土地出讓和房地產開發投資，推動以房地產為核心的土地財政行業擴張。以上結果表明工業用地出讓市場化改革在提高土地資源配置效率的同時，也對地方政府長期依賴的以廉價工業用地為基礎的“以地引資”模式形成沖擊。文章研究結論有助于理解財政激勵對地方政府產業發展模式選擇的影響，對我國在新發展階段推進產業協調發展具有重要現實意義。

關鍵詞：以地引資 財政激勵 工業發展 土地財政

DOI：10.19592/j.cnki.scje.402467

JEL分類號：H39，H70，H77? ?中圖分類號：F812.2

文獻標識碼：A? ?文章編號：1000 - 6249（2024）02 - 021 - 19

一、引言

我國正處于工業化、城市化快速發展的關鍵時期，促進不同產業協調發展是實現經濟高質量發展的重要支撐。近年來，在地方政府的政策干預下，不少地區出現了二三產業發展失衡現象。一方面，第二產業尤其是工業增長緩慢，工業產值增長率連年下滑，出現了實體經濟脫實向虛的趨勢。根據《中國城市統計年鑒》的統計數據，地區規模以上工業企業總產值平均增長率在2005年約為30%，此后呈連年下滑趨勢，到2015年這一增長率已下降到5%以下。另一方面，在工業發展疲軟的同時，部分地區出現了以房地產業為核心的第三產業超前發展現象，對土地財政行業的依賴度快速攀升（冀云陽等，2019）。2004年至2018年，城市一級土地財政行業就業人員平均增長約130%1。近年來，隨著土地財政對經濟增長拉動作用的衰竭，如何促進以制造業為核心的實體經濟發展引起了各級政府部門高度重視。2019年習近平總書記在河南調研時強調“制造業是實體經濟的基礎，實體經濟是我國發展的本錢，是構筑未來發展戰略優勢的重要支撐”1。2022年，黨的二十大報告進一步提出“堅持把發展經濟的著力點放在實體經濟上，推進新型工業化”2。在此背景下，探究引起產業發展失衡背后的政府激勵成為一個亟待研究的重大問題。

工業發展緩慢和房地產超前發展的背后體現了地方政府對不同產業發展模式的選擇，而財政激勵被認為是影響地方政府政策選擇的重要因素（周飛舟，2006；曹廣忠等，2007；陶然等，2007；Han and Kung，2015）。地方政府作為土地供應者，一方面可以通過低價出讓工業用地招商引資發展工業，以獲取增值稅和企業所得稅等多種形式的稅收收入（曹廣忠等，2007；陶然等，2007；楊其靜、吳海軍，2021）；另一方面，地方政府可以通過高價出讓住宅和商業用地發展房地產行業，獲取土地出讓金以及與城市化和商業發展相關的契稅、房產稅、土地增值稅等收入，為城市基礎設施建設提供資金（雷瀟雨、龔六堂，2014；楊其靜等，2014；劉守英等，2020；劉元春、陳金至，2020）。然而，上述發展模式所導致的產業發展失衡現象在工業用地市場化改革以后日益明顯。自2000年以來，我國工業土地出讓制度經歷了由協議出讓為主到招拍掛出讓為主的巨大轉變。從理論上來說，工業用地招拍掛制度的出臺將從兩個方面改變土地用于工業和房地產業發展的相對收益。一方面，工業用地招拍掛制度出臺推動土地價格上漲，提高了土地在商業住宅等用途的收益；另一方面，工業用地招拍掛制度使得地方政府通過低價協議出讓工業用地招商引資獲取稅收收入的政策空間受到極大制約，降低了土地用于工業用途的收益。那么，在地方政府高度依賴土地財政的背景下，土地出讓制度變遷所帶來的地方政府財政激勵轉變如何影響地方政府產業發展選擇？目前，文獻對此尚缺乏深入探討。

由于不同地區的產業發展模式存在差異，工業用地招拍掛政策出臺后對那些高度依賴低價協議出讓工業用地招商引資的地區沖擊更大，這為本文識別土地出讓方式轉變如何影響地方政府的產業選擇提供了一個準自然實驗。本文以招拍掛政策出臺以后協議出讓土地的面積占比下降程度作為各地受到政策沖擊的強度指標，構造連續雙重差分模型。研究發現工業用地招拍掛制度的執行削弱了地方政府通過協議出讓方式對土地價格的控制，使得原來高度依靠協議出讓工業用地招商引資的地區工業產值增長顯著減緩。其中，外資企業受到沖擊尤其大，外商直接投資合同項目數顯著下降；受到工業增長減緩的影響，企業利稅總額在財政收入中的比重下降，地方財政壓力顯著上升；為緩解財政壓力，地方政府一方面采取以犧牲環境為代價的粗放型經濟發展模式，大力發展高污染高耗能產業；另一方面，地方政府大幅增加土地出讓和房地產開發投資，推動以房地產業為核心的土地財政相關行業擴張。

相對于以往研究文獻，本文的邊際貢獻主要有以下幾個方面。第一，本文系統探討了工業用地市場化改革對城市工業發展可能帶來的負面效應，尤其是對地方政府長期依賴的以廉價工業用地為基礎的“以地引資”模式的沖擊。以往對土地要素市場化的研究主要集中在工業部門的土地資源利用效率上。雖然部分學者已經注意到土地價格上漲對工業發展的抑制效應（王珺等，2013；黃玖立、馮志艷，2017；黃金升等，2017），但是系統探討工業用地招拍掛政策沖擊的研究仍然比較缺乏。第二，以往文獻關于財政激勵如何影響地方政府產業政策選擇的研究大部分基于我國中央地方稅收分成體制的變遷，著重考察縱向財政關系調整對地方政府行為的影響（孫秀林、周飛舟，2013；Han and Kung，2015；席鵬輝等，2017），而對地方政府內部財政關系調整研究不足。本文考察工業用地市場化沖擊導致的不同產業部門之間財政關系變化如何影響地方政府產業模式選擇，拓展了財政激勵和政府行為的相關文獻。第三，雖然部分學者已經對土地財政引發的城市“去工業化”和產業結構扭曲有所關注（黃少安等，2012；周彬、周彩，2018），但是現有文獻未能將土地財政、房地產發展和產業結構變動納入到一個統一的分析框架。本文以地方政府財政激勵作為紐帶，有效溝通和整合了工業用地市場化背景下我國實體經濟發展和房地產業發展的相關研究，為近年來地方政府產業發展模式由“以地引資”轉向“以地生財”以及由此導致的產業發展失衡現象提供了一個更加全面的理論解釋（王岳龍、鄒秀清，2016）。

二、制度背景與研究假說

（一）工業用地改革制度背景

根據我國1982年《中華人民共和國憲法》，城市的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地屬于集體所有，國家出于公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。1990年出臺的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》進一步規定國有土地使用權出讓由市、縣級人民政府負責。在這一獨特的國有土地出讓制度下，地方政府壟斷了本地區工業用地一級市場的供應權。在激烈的地區間招商引資競爭中，通過協議出讓方式壓低工業用地出讓價格成為地方政府吸引企業的一個重要工具（雷瀟雨、龔六堂，2014；楊其靜等，2014；李尚蒲、羅必良，2016）。由于協議出讓過程缺乏競爭和交易過程不公開，協議出讓工業用地不僅導致嚴重的土地價格扭曲，滋生尋租和腐敗，同時降低了招商引資質量（Zhu，2012）。

在2002年之前，協議出讓成為工業建設用地的主要供應方式。為了規范協議用地市場，國土資源部在2003年頒布了《協議出讓國有土地使用權規定》。《規定》明確要求同一地塊有兩個及以上意向用地者的，應當采取招拍掛方式出讓；同一地塊只有一個意向用地者的，可采取協議方式出讓，并對協議出讓的最低價格做了限制。2004年，國務院下發了《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號），進一步提出要推進土地資源的市場化配置，工業用地要逐步實行招標、拍賣、掛牌出讓。然而，上述文件在地方政府層面并未得到嚴格執行，導致2006年全國工礦倉儲用地中協議出讓的面積比重仍然高達96.8%（楊其靜等，2014）。為此，國務院在2006年8月31日發布《關于加強土地調控有關問題的通知》，規定“工業用地必須采用招標拍賣掛牌方式出讓，其出讓價格不得低于公布的最低價標準。低于最低價標準出讓土地，或以各種形式給予補貼或返還的，屬非法低價出讓國有土地使用權的行為，要依法追究有關人員的法律責任”。為確保執行，國土資源部在2006年底制訂了《全國工業用地出讓最低價標準》并從2007年1月1日起實施。至此，工業用地招拍掛制度才正式在全國推行。

如圖1所示，工業用地招拍掛政策的推行使得協議出讓土地的面積比重從2007年開始大幅下降，并從整體上推動土地價格快速上升1。然而，由于不同地區招商引資的模式不同，工業用地招拍掛政策帶來的沖擊在地區間存在很大差異。對于那些高度依賴低價工業用地吸引投資的地區而言，在政策出臺前其通過協議方式出讓的工業用地占比更高。在政策實施以后，除少數特殊情況外，工業用地必須采用招標拍賣掛牌方式出讓，這些地區協議出讓工業用地占比下降幅度更大，因而受到招拍掛政策的沖擊更大。在實行工業用地招拍掛政策以后，土地出讓過程更加透明，地方政府干預工業用地出讓價格的空間被進一步壓縮。對于政策出臺前協議出讓占比較高的地區而言，在市場化的推動下，被低估的土地價格將快速回升（屠帆等，2017）2。

工業用地招拍掛制度沖擊所引起的土地價格上漲和地方政府融資模式轉變也引起了媒體的廣泛報道，為本文的研究提供了豐富的經驗研究材料。一是工業用地招拍掛制度推行引發工業用地價格大幅上漲。根據中國新聞網2008年3月的報道，2007年工業用地招拍掛出讓全面實施以后，土地使用權招拍掛出讓大幅增長，比例顯著提高。2007年全國招拍掛出讓土地面積和價款分別同比增長62.1%和64.8%3，并導致全國土地市場“地王”不斷涌現4，廣州等地2007年工業地價上漲幅度超過30%5。二是工業用地招拍掛制度實施導致的工業用地價格上漲引起了部分地方官員和工業企業的擔憂。據《中國青年報》2006年12月的報道，一個西部的官員在接到工業用地招拍掛政策的消息后的第一反應是“招商引資還搞不搞？企業不來了，稅收怎么辦？老百姓的就業怎么解決？”一位在江蘇昆山辦廠的企業主則表示“以前昆山1畝地11萬元，現在要19萬元。這樣企業的利潤大受影響”1。據《中國國土資源報》報道，一些地方政府對工業用地政策疑慮重重，擔心“價高者得”取得土地的企業，未必在創利稅、擴大就業、推進地方產業升級等宏觀社會經濟效益方面充分發揮作用2。三是工業用地帶動商住用地價格全面上漲。據報道，北京市工業用地全面實行招拍掛后，北京工業用地價格進一步上漲，推動房價上漲3。

（二）理論分析與研究假說

已有大量文獻研究指出，地方政府的財政激勵直接影響其經濟政策選擇，從而影響其管轄范圍內的經濟績效（Jin et al.，2005）。在我國，由于地方政府掌握著大量的經濟資源如土地、銀行信貸等，地方政府政策選擇能夠對本地經濟發展和產業模式發揮重大影響。在中央地方財政分權體制下，財政激勵是激發地方政府發展經濟積極性的關鍵所在（馬萬里、張敏，2022）。分稅制改革以后，地方政府的財政收入一部分來源于以工業增加值和利潤為基礎的增值稅和企業所得稅，另一部分主要來源于房地產和建筑行業相關的營業稅收入和地方政府土地出讓金。分稅制下形成的這一財政收入來源模式激勵地方政府通過在工業部門和房地產部門兩個用途配置土地資源實現財政收入最大化。地方政府一方面通過低價供給工業用地支持工業發展獲取增值稅和企業所得稅等多種形式的稅收收入（曹廣忠等，2007；陶然等，2007），另一方面通過高價出讓住宅和商業用地發展房地產行業，獲取土地出讓金以及與城市化和商業發展相關的契稅、房產稅、土地增值稅等收入。在這一發展模式下，政府對地區產業結構的選擇將取決于不同產業部門對地方財政的相對貢獻。具體而言，當土地用于工業部門的稅收收益更高時，地方政府土地供應偏向于出讓工業用地“以地引資”促進工業發展；而當土地在房地產部門的租金收益更高時，地方政府則偏向于通過供應商住用地“以地生財”促進房地產行業發展（王岳龍、鄒秀清，2016）。例如，Han and Kung（2015）研究發現企業所得稅分成比例下降使得地方政府增加土地出讓而降低發展工業的努力。

工業用地招拍掛制度實施將直接導致受沖擊地區工業發展減緩，工業部門稅收收入在地方財政中的貢獻度下降。首先是工業用地成本的上升。工業用地招拍掛制度實施以后，工業用地價格由市場競爭決定，地方政府不能再通過協議出讓方式人為壓低工業用地價格。這將導致對協議出讓工業用地依賴度較高的地區工業用地價格快速上漲，對轄區內的現有企業發展和新企業引進產生負面影響。對于已有企業而言，土地作為一個重要生產投入要素，土地價格上漲使得企業生產成本上升，降低了市場競爭力（黃玖立、馮志艷，2017），迫使企業向地價更低的地區遷移（Gao et al.，2014；黃金升等，2017）。而對于潛在進入企業而言，由于地方政府不能再通過協議出讓方式壓低土地價格對企業進行補貼，這將降低地方政府招商引資能力和抑制新企業進駐（程宇丹等，2020）。相對于內資企業而言，外資企業對土地成本的變化更為敏感，地價上漲以后外資流入更少（馮志艷、黃玖立，2018；劉元春、陳金至，2020）。羅能生、彭郁（2016）通過研究地方政府競爭和城市工業用地利用效率，發現外資和港澳臺投資企業更容易獲取土地價格優惠1。

地區工業產值增長放緩的一個后果是來源于工業部門的稅收收入減少，工業部門對地方財政收入的貢獻度下降。根據2015年《中國財政年鑒》的統計數據，稅收收入在地方本級財政收入中的占比接近80%，而其中直接來源于企業的國內增值稅、營業稅、企業所得稅占地方稅收收入的比重超過60%。對于大部分地區而言，第二產業尤其是工業企業仍然是稅收收入的主要稅基。受到工業用地招拍掛制度的沖擊，對協議出讓工業用地依賴度較高的地區工業增長放緩，這將直接導致來自于工業發展的增值稅和企業所得稅收入減少。由于受沖擊地區工業部門稅收收入在地方財政收入中所占比重下降，地方政府受財政激勵的影響將降低發展本地區工業的積極性，進一步減少土地、信貸和其他經濟資源在工業領域的投放，從而加劇了工業用地市場化沖擊對工業發展帶來的不利影響。基于以上分析，本文提出以下兩條假說：

假說1：在工業用地招拍掛制度推行以后，協議出讓工業用地占比下降越多的地區受到沖擊更大，導致這些地區工業增長速度更慢。

假說2：在工業用地招拍掛制度推行以后，協議出讓工業用地占比下降越多的地區企業利稅總額對地方財政收入的貢獻越低，地區財政壓力上升。

工業用地招拍掛制度實施后，使得原來依賴低價出讓工業用地招商引資的方式難以維系，地區工業發展減緩導致稅源流失，地方政府財政壓力加劇。為緩解財政壓力，地方政府必須尋求能實現財政收入增長的新工具。一方面，地方政府仍然愿意發展工業以擴大稅基彌補損失，其中產能過剩企業相對于其他企業稅收收益更加豐厚，地方政府有極大動機發展這類企業（席鵬輝等，2017）。另一方面，對于地方政府而言，放松環境規制也是招商引資和獲取財政收入的重要手段。由于環境規制具有可控、可行和低成本等特性，放松環境規制更容易吸引和擴大污染型工業企業的產能（謝貞發等，2017）。通過發展產能過剩企業和放松環境規制必然會增加更多的工業污染物，這將進一步惡化地區環境質量。基于以上分析，本文提出以下假說：

假說3：在工業用地招拍掛制度推行以后，協議出讓工業用地占比下降越多的地區地方政府更傾向于發展產能過剩企業和放松環境規制，導致工業污染排放量增加更多。

由于受到工業用地招拍掛沖擊地區來自于企業的稅收收入減少，地方政府將尋求其他財政收入來源。其中，與土地出讓和房地產開發投資相關的國有土地有償使用收入、土地增值稅、城鎮土地使用稅、契稅等作為地方固定收入，成為地方政府的重要收入來源（周飛舟，2006；曹廣忠等，2007；陶然等，2007）。一方面，隨著國有土地出讓招拍掛制度的全面推行，土地價格迅速提升，為地方政府通過大量出讓工業和商住用地獲取土地出讓金提供了可能；另一方面，隨著我國財政管理體制不斷調整和中央在主要稅種分成比例的提高，地方政府對國有土地出讓金的依賴更加嚴重（孫秀林、周飛舟，2013；Han and Kung，2015）。同時，地方政府通過大規模出讓商住用地，刺激了以房地產業為主的土地財政行業快速發展，吸引了更多人員涌入土地財政行業。基于以上分析，本文提出以下假說：

假說4：在工業用地招拍掛制度推行以后，協議出讓工業用地占比下降越多的地區土地出讓和房地產開發投資更多，推動以房地產為核心的土地財政行業擴張。

綜上所述，本文的理論分析框架圖如下：

三、研究設計：計量模型、變量設置和數據來源

（一）研究方法與計量模型

為識別工業用地招拍掛制度的施行對工業發展和地方政府行為的影響，本文采用連續雙重差分模型進行估計。由于不同地區對“以地引資”模式的依賴度存在差異，工業用地招拍掛政策出臺對長期高度依靠協議出讓工業用地招商引資的地區沖擊更大。工業用地招拍掛制度帶來的沖擊對于地方政府而言是外生的，利用地區之間的差異可以幫助我們很好地識別因果關系。參考相關文獻（陳曉光，2016；Chen，2017），本文基礎回歸模型設定如下：

[Yit=β0+β1*Shocki*Postt+β2*Controlit+αi+γt+εit]? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?（1）

其中，下標i表示地級市，t表示年份。[Yit]為本文的被解釋變量。[Shocki]表示工業用地招拍掛制度出臺對地級市i的沖擊程度；[Postt]表示工業用地招拍掛制度是否施行的虛擬變量，從2007年開始取值為1，之前年份為0；[Shocki*Postt]即政策沖擊程度和沖擊生效時間的交互項。[Controlit]表示所有控制變量的集合，[αi]表示城市固定效應，[γt]表示年份固定效應，[εit]為隨機擾動項。本文重點關注交互項系數（[β1]）的符號與顯著性。

（二）變量設置與數據來源

1.被解釋變量：地區工業發展與產業結構

為檢驗工業用地招拍掛制度對地區工業發展的影響，本文使用地級市規模以上工業總產值增長率衡量地區工業發展情況，并使用地級市規模以上內資企業、外資企業和港澳臺企業工業總產值增長率分別檢驗工業用地招拍掛制度對不同所有制類型工業企業發展的影響。此外，為考察工業用地招拍掛制度對地區吸引外資能力的影響，本文使用外商投資新簽合同數量衡量地區外商直接投資活躍度。為檢驗工業用地招拍掛制度對產業結構的影響，使用第二產業產值的對數和第二產業產值占比衡量地區產業結構變動情況。

2.解釋變量：工業用地市場化改革沖擊程度

本文的核心解釋變量為工業用地招拍掛制度的實施對各地區工業用地市場的沖擊（Shocki）。根據前文的討論，地方政府在招商引資競爭中的一個主要策略是通過協議出讓方式壓低工業用地價格對企業補貼（曹廣忠等，2007；陶然等，2007）。一個地區協議出讓的土地占比越高，則表明該地區對通過低價工業用地“以地引資”依賴度越高。在2007年工業用地招拍掛制度全面推行以后，除少數特殊情況外，工業用地必須以招拍掛的方式通過市場競爭公開出讓，從而導致協議出讓的土地占比被迫大幅下降。協議出讓工業用地依賴程度越高的地區，其協議出讓土地占比下降幅度越大。因此，本文采用工業用地招拍掛制度實施前后地方政府協議出讓土地面積占總出讓面積的比重變化來度量該地區工業用地市場受到的沖擊。本文的理想衡量指標是一個地區協議出讓工業用地的占比變化，我們采用協議出讓土地占比變化來作為替代指標主要出于以下原因：首先，《中國國土資源統計年鑒》并沒有給出同時按照土地用途和出讓方式劃分的成交價款和面積，從而無法計算地級市層面的協議出讓工業用地占比；其次，國土資源部早在2002年發布的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》明確要求商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地必須以招拍掛方式出讓，因此文獻普遍將“協議出讓”視為“工業用地”的代名詞（楊其靜等，2014；馮志艷、黃玖立，2018）1。

具體地，為了避免政策前后偶然因素的影響，本文采用一個地區2003—2006年平均協議出讓比重與2007—2013年平均協議出讓比重的差值來度量沖擊2。

[shocki=negotiation percenti，2003—2006-negotiation percenti，2007—2013]? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?（2）

其中，[negotiation percent]代表協議出讓面積占土地出讓總面積比重的平均值。[Shocki]數值越大表明工業用地招拍掛政策對該地區工業用地市場的沖擊越大，意味著該地區對協議出讓工業用地的依賴程度越高。

3.控制變量

為控制其他因素對上述被解釋變量的影響，本文參考陶然等（2007）和楊其靜等（2014）選取了一系列城市層面變量。具體包括：（1）人均GDP，代表地區經濟發展水平；（2）固定資產投資率（固定資產投資總額/GDP），表示地區固定資產投資規模；（3）人口密度，反映地區人口聚集程度；（4）非農人口占總人口比重，度量地區人口城市化水平；（5）進出口總額占GDP比重，衡量地區對外開放程度。

本文土地出讓成交款和總面積數據均來源于《中國國土資源統計年鑒》，地級市各類企業工業總產值、外商直接投資合同項目數量、一般預算內財政收支、工業廢水排放量、利稅總額、建成區面積、房地產開發投資完成額、住宅開發投資完成額、各行業就業人員數目、人均GDP、第二產業比重、固定資產投資總額、人口密度、非農人口、總人口、進出口總額均源于《中國城市統計年鑒》。產能過剩行業企業數據來源于中國工業企業數據庫。為了消除物價水平變動的影響，本文將所有以貨幣為單位的變量統一轉化為以2003年價格水平表示。主要變量的描述性統計見表1。平均而言，工業用地招拍掛政策實施以后協議出讓用地占比下降44%，這表明工業用地招拍掛政策從根本上改變了地方政府土地出讓模式。同時，政策沖擊在地區間存在很大差異，受到沖擊最大地區下降幅度達78%3。

四、實證結果及分析

（一）地方工業發展與產業結構

1.基準回歸結果

由于本文使用的是面板數據，首先進行Hausman檢驗，該檢驗的原假設應采用隨機效應模型。Hausman檢驗值顯著拒絕原假設，因此本文采用固定效應模型。

表2第（1）—（4）列的回歸結果顯示，在工業用地招拍掛制度實施以后協議出讓土地占比下降越多的地區工業總產值增長越慢。其中，對外資和港澳臺投資企業工業產值的增長率影響尤為顯著。根據第（1）列、第（3）列和第（4）列的回歸系數，在工業用地招拍掛政策施行以后，地級市協議出讓土地占比每下降10%將導致全市規模以上工業總產值增長率下降1.5%，全市規模以上外商投資企業工業總產值增長率下降1.41%，全市規模以上港澳臺投資企業工業總產值增長率下降1.66%。第（5）列結果顯示工業用地招拍掛制度帶來的沖擊不僅對現有企業增長具有抑制作用，而且對潛在的新企業進入也具有擠出作用。具體而言，地級市協議出讓土地占比每下降10%導致當年外商直接投資合同項目數量減少17.9個，相對于樣本平均水平下降16.62%（17.9/107.72）。以上結果表明，在地方政府依靠廉價土地招商引資的模式沒有徹底改變的情況下，工業用地市場化改革可能對高度依賴廉價工業用地的地區工業發展和外資引進產生較大沖擊。以往文獻發現，相較內資企業，外資和港澳臺投資企業更容易獲得土地價格優惠，對地方的土地價格變動也更為關注（黃健柏等，2015；羅能生、彭郁，2016；程宇丹等，2020；劉元春、陳金至，2020）。本文的發現進一步佐證了以往研究的結論。

內外資企業對于工業用地改革沖擊的不同反應可能有以下幾方面原因：一是所有制性質不同。對于外資企業而言，其所有制屬性決定了投資更多受限于利潤危機、對財務的擔心以及融資約束，在新的市場中也會面臨更多的不確定性和風險。二是關注點不同。由于外資企業會更多地依賴于地方政府優惠政策，外資企業通常更加關注政策和監管環境，注重投資回報率和成本效益，其對土地價格的變化亦會更為敏感。三是反應能力不同。相較內資企業，外資企業更具有靈活性和流動性，面對土地價格上漲會顯著降低其利潤及投資回報率，外資企業可以及時調整經營策略，迅速撤離或者減少流入。因此，在工業用地招拍掛制度推行后，高度依賴“以地引資”的地區工業企業發展受到沖擊更大，尤其是對外資工業企業發展產生明顯的擠出效應。

表2第（6）—（7）列回歸結果顯示，工業用地招拍掛政策實施以后，協議出讓工業用地占比下降越多的地區第二產業產值增長率和比重均顯著下降。具體而言，在工業用地招拍掛政策施行以后，地級市協議出讓土地占比每下降10%將導致地區第二產業產值增長率下降0.65%，第二產業產值占GDP的比重下降37.4%。這意味著工業用地市場化改革降低了工業總產值增長率，對地區工業發展產生較大沖擊，直接導致地區第二產業發展減慢。這一發現與以往研究也是一致的。已有文獻發現工業用地價格水平上升，抑制了新企業的進入，制約制造業發展，第二產業比重顯著下降（王珺等，2013；黃金升等，2017；馮志艷、黃玖立，2018）。綜上，表2的結果驗證了本文的假說1，即在工業用地招拍掛制度推行后，協議出讓工業用地占比下降越多的地區受到沖擊更大，工業用地市場化對工業企業發展產生擠出效應，使得第二產業發展減緩。

2.平行趨勢和動態效應檢驗

參考以往文獻，本文通過構造一系列政策實施前后的虛擬變量與政策沖擊的交叉項，采用反事實方法進行平行趨勢檢驗（謝貞發等，2017）。招拍掛政策實施前后的虛擬變量包括政策實施前第二年（Pre2）、政策實施前第一年（Pre1）、政策實施當年（Current）、政策實施后第一年（Post1）、政策實施后第二年及以后（Post2），并以招拍掛政策實施前第3年及之前的時期為基準組。如果政策沖擊與政策實施前的虛擬變量的交叉項系數都不顯著，則說明滿足平行趨勢假設。圖3展示了平行趨勢與動態效應檢驗中政策實施前后虛擬變量與政策沖擊的交叉項估計系數變化。

圖3中各豎線表示95%的置信區間，圖形結果顯示，政策沖擊Shock與Pre2和Pre1的交叉項回歸系數都不顯著為負。這表明在工業用地招拍掛制度實施前，協議出讓土地占比不同的地區的工業增長率和產業結構變動不存在顯著時間趨勢差異，從而滿足雙重差分模型的“平行趨勢”假設1。動態時間趨勢則顯示自工業用地招拍掛制度實施當年開始，政策沖擊對工業總產值增長率和產業結構的影響越來越顯著且不斷增強，進一步驗證了結果的穩健性。

3.安慰劑檢驗

由于本文研究樣本區間內可能還存在對工業發展的其他不可見沖擊，使得本文的回歸結果受到遺漏變量或者其他不可觀測因素影響。為驗證結果的可靠性，本文參考相關文獻采用隨機生成政策沖擊的方式進行安慰劑檢驗。具體而言，首先生成服從（-0.43，0.78）均勻分布的政策沖擊強度1，并隨機分配給各地級市；其次，將該隨機政策沖擊強度與前文的政策沖擊時間虛擬變量Post交乘，得到虛擬的政策沖擊交互項；最后，將該交互項引入模型（1）回歸得到交互項估計系數。將上述過程重復500次，得到500組虛擬政策沖擊交互項回歸系數。圖4展示了不同被解釋變量的虛擬交互項回歸系數分布。圖4中豎線分別對應表2中第（1）—（7）列中交互項回歸系數。圖4中除圖（2），其余結果均顯示虛擬政策沖擊交互項回歸估計系數集中分布在0附近，且基準回歸估計系數遠離分布中心。這表明本文的基準回歸結果并不由遺漏變量或其他不可觀測因素所驅動，進一步驗證了土地招拍掛政策對工業發展和產業結構的影響具有穩健性。

4.內生性問題和工具變量估計

本文的基準回歸結果可能從兩方面受到內生性問題困擾。首先是可能遺漏影響協議出讓占比變化的不可觀測因素，比如地方政府對中央政策的執行力度等。其次是反向因果關系。為了克服可能的內生性問題，本文采用工具變量方法重新估計基準回歸模型。由于城市一級地方政府對中央政府土地政策的執行力度很大程度上受到省級政府問責力度的影響，本文采用工業用地招拍掛制度出臺前各省對土地違法違規案件的懲處力度作為工具變量。具體而言，本文以各省2006年發現的土地違法案件中被立案的比例來度量省級政府對土地違法違規行為的查處力度2，將其與前文的政策時間沖擊Post交乘，生成本文的工具變量即立案率*Post。一方面，政策出臺前省政府對土地違法的查處力度越強，則對下級政府土地違法的威懾力越大，導致地方政府更加嚴格執行工業用地招拍掛政策，從而降低協議出讓土地占比，工具變量滿足相關性要求；另一方面，工業用地招拍掛政策出臺前各省對土地違法違規行為的查處力度作為前定變量，不受政策出臺后政府行為變化的影響，并且不會對一個城市當前的工業發展速度產生直接作用，工具變量滿足外生性假定。

表3匯報了工具變量估計結果。其中，第一階段的回歸結果顯示本文的工具變量（立案率*Post）估計系數顯著為正，這表明政策出臺前省級土地違法案件的立案率越高，工業用地招拍掛政策出臺后城市協議出讓土地占比下降幅度越大，且第一階段的F統計量均大于拒絕弱工具變量的經驗規則10，表明本文的工具變量不是弱工具變量。第二階段的回歸結果顯示，在考慮可能的內生性以后，本文的估計結果依然穩健。

5.其他穩健性檢驗

為了驗證回歸結果的穩健性，本文從指標構造和估計樣本選擇等方面做一系列檢驗。首先，本文使用政策出臺前后協議出讓土地面積占比變化度量政策沖擊，其暗含假設是以政策發生前的土地出讓情況作為政策發生以后的反事實?？紤]到土地出讓結構可能隨時間發生變化，本文參考Chen（2017）采用線性外推法推算得到2007—2013年的協議出讓面積和總面積的擬合值，并據此重新計算政策沖擊指標。表4A欄的結果表明本文的發現依然穩健。其次，本文在基準回歸模型中的沖擊指標采用政策發生前后協議出讓土地面積占比，而土地價格變動可能會對2007—2013年的土地出讓結構和面積產生影響。為了處理這一問題，本文采用兩種方法重新構造政策沖擊指標：一是以政策發生前即2003—2006年各地協議出讓土地占比作為沖擊指標，該比例越高則表明對協議出讓工業用地依賴度越高。并且由于這一指標是在政策發生之前的，因而不受政策執行的影響1；二是以各地2003—2006年土地出讓總面積平均數代替2007—2013年土地出讓總面積，重新構造政策沖擊

指標。表4B欄和C欄表明本文的回歸結果在考慮土地出讓面積和結構可能存在的內生變化以后仍然保持穩定?？紤]到土地價格的變化可能影響出讓面積，本文還使用土地出讓的宗數比重代替出讓面積比重構造沖擊指標，發現結果依然穩?。―欄）。此外，本文還刪除了招拍掛政策推行以后協議出讓土地面積占比不降反升的8個城市的數據以消除可能存在的異常觀察值的影響，發現估計結果不受影響（E欄）。

（二）企業利稅貢獻和地方財政壓力變化

為了度量工業企業對本地財政收入的貢獻，本文采用地級市企業利稅總額與財政收入的比值作為衡量指標。該比例越高，說明地方財政收入來源于工業發展的部分越大。亓壽偉等（2020）提出財政壓力代表地方政府收入與支出責任的缺口，是衡量地方財權與事權不匹配的重要指標，財政壓力的存在會在很大程度上影響地方政府土地配置策略。本文將財政壓力定義為一般預算內收支缺口與一般預算內收入的比值，如果該比值越高，說明財政資金缺口越大，地方政府財政壓力越大。

為驗證財政壓力變化假說，本文將利稅總額/財政收入和財政收支缺口占財政收入的比重作為被解釋變量，分別引入模型（1）進行回歸，表5匯報了回歸結果。表5回歸結果顯示工業用地招拍掛政策實施以后，受到沖擊較大地區企業利稅總額占財政收入的比重下降，地區財政壓力顯著上升。根據第（1）列回歸系數，在工業用地招拍掛政策施行以后，地級市協議出讓土地占比每下降10%將導致企業利稅總額占財政收入的比重下降5.69%，地區財政支出缺口上升9.15%。以上結果表明伴隨著工業用地市場化改革，地方政府財政激勵發生顯著變化，地方政府通過配置工業土地從“以地引資”模式中得到的收益大幅下降。表5的結果證實了本文的假說2。

（三）高污染高耗能產業發展

為快速獲取財政收入以應對財政壓力，地方政府往往選擇采取放松環境規制的方式，通過吸引高污染、高耗能型企業擴大產能，獲得穩定稅基彌補財政虧損。為檢驗工業用地招拍掛政策對當地政府經濟發展模式和質量的影響，本文使用產能過剩企業數目占比和工業廢水排放量作為被解釋變量，引入模型（1）進行回歸。具體而言，本文參考席鵬輝等（2017）的研究，同時考慮到數據可得性，使用中國工業企業數據庫，選取13個行業作為產能過剩行業，計算產能過剩企業數目占比衡量地區產能過剩行業企業發展程度。該占比越高，說明為緩解財政壓力地方政府會加大對產能過剩行業企業的引入1。為考察工業用地招拍掛制度對環境污染的影響，本文使用地級市工業廢水排放量衡量地區工業污染水平?？紤]到污染出現存在一定的時滯性，采用該地區下一期工業廢水排放量作為被解釋變量，該數據來源于歷年《中國城市統計年鑒》。表6匯報了回歸結果。

表6第（1）—（2）列回歸結果顯示，在工業用地招拍掛政策施行以后，地方政府為緩解財政壓力選擇放松環境規制的方式，發展高污染高耗能企業獲取短期財政收益。具體而言，地級市協議出讓土地占比每下降10%，產能過剩行業企業占比上升約0.3%，工業廢水排放量增加72.7萬噸，相對樣本平均水平上升1.2%（72.7/6200.48）。以上結果表明工業用地市場化改革產生的財政激勵使得地方政府選擇以犧牲環境為代價的經濟發展模式。這一結果表明我國部分地區高污染高耗能產業居高不下的一個重要因素來自地方政府財政激勵。表6的結果證實了本文的假說3。

（四）土地出讓和房地產業發展

前文回歸結果證實了在工業用地執行招拍掛政策后，地方政府“以地引資”模式難以持續，地方財政壓力上升。與此同時，由于工業用地招拍掛制度推動土地價格整體上漲，地方政府通過增加商住用地供應從土地出讓和房地產開發建設中獲得的財政收入上升，從而激勵地方政府征用農地尋求增加土地供應。為進一步探討工業用地招拍掛政策對房地產業的效應，本文使用一系列與土地開發和城市發展相關指標作為被解釋變量。首先，本文使用地級市土地成交款衡量地方政府對土地出讓金的依賴程度，使用地區房地產開發投資完成額和住宅開發投資完成額反映地區房地產業投資規模。其次，本文使用房地產業和建筑業就業人員數度量土地財政行業發展水平。

表7報告了回歸結果。表7第（1）列結果顯示在工業用地實行招拍掛制度后，工業用地市場受到沖擊更嚴重的地區對土地出讓金的依賴度顯著上升；第（2）—（3）列結果顯示工業用地出讓方式的改變，使得地方政府加大對房地產開發，尤其是住宅開發的投資力度，以從中獲取土地增值稅、城市維護建設稅和契稅等稅收收入；第（4）列結果顯示工業用地招拍掛制度的沖擊促進了土地財政行業的就業擴張。以上結果表明工業用地出讓模式的沖擊使得地方政府更加倚重土地出讓和房地產相關行業，從而為本文的假說4提供了實證支持。

五、結論及政策建議

長期以來，地方政府利用我國獨特的土地制度，依托以土地資源為核心的“以地謀發展”模式極大地推動了我國工業化和城市化進程。但是隨著我國土地供需狀況的轉變和土地市場化改革的推進，該發展模式引發的城市產業失衡和“去工業化”現象也日益凸顯。本文以我國工業用地招拍掛制度推行作為準自然實驗，研究在地方政府高度依賴土地獲取財政收入的模式下，工業土地價格市場化如何影響地方政府在不同產業上的政策選擇。本文研究發現：①工業用地執行招拍掛政策后，受沖擊較大的地級市土地出讓價格顯著上升。②工業用地市場化改革使得高度依賴“以地引資”的地級市工業企業產值增速減慢，吸引外資能力下降，進而加劇了地方政府財政壓力。③為緩解財政壓力，地方政府一方面加大發展高污染高耗能產業，另一方面推動以房地產為核心的土地財政行業擴張。

本文研究結論對我國在新發展階段推進產業協調發展具有重要政策含義：第一，地方政府要轉變傳統的依靠壓低土地和勞動力等要素價格發展工業的模式。隨著工業用地市場化的推進和我國土地要素價格的不斷上漲，地方政府要改變對“以地引資”模式的依賴，通過打造更好的營商環境等手段降低企業生產成本，由過去追求地價“洼地”轉變為打造營商環境“高地”。第二，要統籌處理好工業發展和以房地產業為核心的第三產業發展之間的關系，形成二三產業發展相互促進的良性循環。一方面，通過產業規劃和產業創新推動城市傳統制造業轉型升級，提高工業產品附加值和市場競爭力，充分發揮制造業的聚集經濟效應，為房地產和建筑業發展奠定工業基礎。另一方面，充分發揮房地產和建筑業在國民經濟發展中的支柱作用，通過產業關聯帶動第二產業發展，避免房地產業發展和工業發展脫節。第三，在推動實體經濟發展和推進新型工業化的過程中，應當重視地方政府財政激勵的作用。特別是在推進與地方政府財源關系密切的相關要素市場制度改革的同時，加強地方政府財力建設。通過加大轉移支付等手段緩解改革給部分地區帶來的短期財政沖擊，避免出現改革所導致的地方政府行為短期化傾向。同時，通過相關的財稅政策積極引導地方政府落實中央政府政策要求，推進二三產業協調發展和推動制造業高質量發展。

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Industrial Land Marketization Reform Shock and City Industrial Model Choice： Empirical Evidence from Industrial Land Bidding， Auction and Listing Policy

Gong Xiaoyun? Yang Jin? Liu Rong

Abstract： How to motivate local governments to allocate land resources reasonably to promote the coordinated development of the secondary and tertiary industries is an important issue in China's current economic development and industrial transformation. In particular， in the context of the local government's high dependence on land finance， less is known about how the change of the land transfer system affect the local government's industrial development choices. This paper takes the introduction of industrial land bidding， auction and listing policies as a quasi-natural experiment to study how fiscal incentives generated by the market-oriented reform of industrial land affect the policy choices of local governments in industrial development. Based on the panel data of 277 prefecture-level cities from 2003 to 2013， this paper constructs a continuous difference-in-difference model by employing the changes in the proportion of land sold through agreement transfer after the implementation of industrial land bidding， auction and listing policies as an indicator of policy intensity. The estimation results find that： （1） The introduction of the policy of industrial land bidding， auction and listing has impeded the industrial development of the regions which previously highly depended on agreement transfer of industrial land and the negative effects are more pronounced for foreign industrial firms. （2） The proportion of the profits and taxes of enterprises in the fiscal revenue in the areas impacted by the industrial land market decreased， and the regional fiscal pressure increased significantly. （3） To cope with fiscal pressure， local governments， on the one hand， vigorously develop high-pollution and energy-consuming industries， on the other hand， substantially increase land transfer and real estate development investment， and promote the expansion of land finance industries. The above results show that while the market-oriented reform of industrial land transfer improves the efficiency of land resource allocation， it also has an impact on the “land-based investment” model that local governments have relied on for a long time based on cheap industrial land.

This study contributes to the literature in several ways. First， this paper systematically studies the negative effects of the market-oriented reform of industrial land on urban industrial development， especially the impact on the “land-based investment” model that local governments have relied on for a long time. Second， this paper examines how the changes in fiscal relations between different industrial sectors caused by industrial land marketization affect the choice of local governments industrial model， and enriches the literature on fiscal incentives and government behaviors. Finally， this paper uses local government fiscal incentives as a link to integrate relevant research to provide a more comprehensive theoretical explanation for unbalanced industrial development in many cities.

This study has important policy implications. On the one hand， local governments should change the traditional mode of relying on lower land prices to develop industries， and reduce business operating costs by improving the business environment. On the other hand， in the process of promoting the development of the real economy and promoting new industrialization， the role of local government fiscal incentives should not be ignored.

Keywords： Attracting Investment by Land; Fiscal Incentive; Industrial Development; Land Finance

（責任編輯：謝淑娟）