我國城市幼兒園空間布局適配性的現狀、成因與優化建議

蔡迎旗 崔財艷 資明貴 張春艷

［摘 要］ 供需適配的幼兒園空間布局是促進學前教育資源均衡配置的關鍵舉措，能有效推動學前教育高質量發展。本研究以我國中部地區某省會城市主城區759所幼兒園為例，運用地理信息分析工具中的核密度估計、最近鄰指數等方法，分別從“有園上”“入園近”“上好園”“園幼共生”四個維度對幼兒園空間布局是否存在錯配的核心議題進行深入剖析。研究發現：該市部分幼兒園空間分布存在欠適配現象，且形成了空間與結構錯配的問題，其主要原因是資源投入層面的財政失衡、需求提出層面的逐優心理和城市規劃層面的建設滯后。本文建議通過構建數字化管理平臺、優化供需對接機制、加強配套園治理、加大治薄扶弱補缺的力度等措施，推動幼兒園空間布局從錯配到適配的轉換，從而促進區域學前教育公共服務一體化和高質量發展。

［關鍵詞］ 幼兒園；空間布局；供需適配；高質量發展；優化建議

一、問題提出

供需適配的學前教育公共服務體系是促進學前教育資源均衡配置、強化學前教育公益性和普惠性，達到適齡兒童就近接受公平而有質量的學前教育的基礎條件與根本保障。近年來，我國一直致力于調整和優化城鄉幼兒園布局與辦園結構。2018年和2021年國務院、教育部分別頒布《中共中央 國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》和《“十四五”學前教育發展提升行動計劃》（以下簡稱《意見》和《行動計劃》），均提出了“優化布局”和“調整辦園結構”的要求。隨著各項政策的引領和貫徹落實，我國學前教育事業已在提高毛入園率、普惠性幼兒園分布、小區配套園治理等方面取得了重大進展，已基本形成覆蓋城鄉的學前教育公共服務體系，但也存在普惠性幼兒園總量不足、內部失衡、分布疏密不均等問題。本研究以中部地區省會城市X為研究對象，X市的人口流動、基礎設施建設與經濟虹吸效應等較一般城市更為復雜，使得其公共服務在區域層面的均等化實踐任務更為艱巨，而學前教育作為公共服務的重要組成部分，與我國的勞動力轉移、新生兒出生率等因素息息相關。因此，關注省會城市幼兒園的空間布局及其自身的結構性問題，對于推動學前教育事業發展和促進公共服務均等化具有重要意義。

當前，關于學前教育公共服務適配性的研究主要聚焦在四個方面：一是學前教育公共服務適配性的內涵研究。宏觀上指幼兒園布局達到優質均衡發展，縮小區際、園際差異；微觀上指政府在地理空間上以學前適齡人口作為需求端，將學前教育資源配置為最優，使供需程度達到較科學的契合狀態，[1]布局時應遵循教育公平、系統發展和強化效益等原則。[2]二是學前教育資源配置的供需匹配。其研究重點從規模、均衡與供給轉向公平、質量與供需平衡，使適齡幼兒享有公平的教育機會。[3]姜勇等分別從城市和縣域的尺度出發，采用核密度、覆蓋度、加權分析等可視化方法，對普惠性學前教育資源的規模、班額的空間特征和均衡程度[4][5]進行分析，并在二孩、三孩全面放開的基礎上，利用Leslie模型等對學前適齡人口進行了倒“V”形的預測，進一步預測未來學前教育資源的配置需求，[6]推測學位供給量是否與之匹配。[7]馮婉楨依據配置效率分析了政府與市場在學前教育資源中的角色錯配，在明確管理職責和“保基本、廣覆蓋”的基礎上提出混合所有制幼兒園是未來重要的發展形勢，[8]為幼兒園布局與結構調整提供了思路。三是優化幼兒園空間布局的適配性路徑。隨著幼兒園激增引發學前教育資源不均衡問題，幼兒園空間布局從增容擴量向優化與調整的路徑轉變。為確保幼兒園在空間層面上的公平分配，[9]有學者對街道單元的幼兒密度與新增幼兒密度進行模擬供需疊加分析，以提升學位供給的精準性和適配性，[10][11]并從“人居要素”角度提出學前教育普惠供給的必要性，[12]依據時間可達性確保幼兒入學的便利性和安全性。[13][14]四是適配幼兒家長需求的不同規模園的高質量發展。雷迪（Ready）等認為規模效益與公平效益相平衡的規模適度的集團化辦學等有助于提高辦園質量。[15]楊釙等人采用多水平增值模型對幼兒園規模與學前教育發展水平的關系進行研究，發現適度降低幼兒園規模和班級規模能有效提升學前教育結構性質量和幼兒發展水平。[16]符太勝在相關研究中也提到小規模園發展具有必然的合理性，[17]應高度關注其“發展價值和機制”，推動學前教育走向高質量發展，增強學前教育公共服務體系的適配性。

綜上所述，學前教育公共服務適配性相關研究為本研究奠定了良好的基礎，但從空間層面具體解析學前教育公共服務適配性并對標學前教育公共服務高質量發展的相關研究還較少，因此，聚焦幼兒園空間布局的適配性，并深入剖析區域學前教育公共服務的均等化發展，具有一定的理論與政策價值。現有借助位置興趣點（Point of Interest，簡稱POI）和統計數據的空間布局研究較為普遍，但聚焦幼兒園在空間上的規模差異、疏密差異、質量差異、服務半徑差異、人園匹配差異等引發的區域性和結構性資源錯配問題的相關研究稍顯不足，該問題已成為新時期制約我國學前教育事業協調與健康穩定發展的關鍵障礙，且當前研究對幼兒園地理位置的靜態關注較多，忽視了學前適齡人口與新增幼兒園的動態演變。鑒于此，本研究依托地理信息系統（Geographic Information System，簡稱GIS）的空間可視化技術，以省會城市X為例，在多元性且時效性較強的數據基礎上構建幼兒園空間布局適配性的分析框架，探索研究幼兒園空間布局是否存在區域性和結構性欠適配問題，并挖掘其空間布局特征的影響機理，據此提出針對性的優化建議，為我國省會城市幼兒園空間布局優化和決策提供理論借鑒和實踐參考。

二、研究設計

（一）研究思路與分析框架

在對學前教育公共服務適配性相關研究成果梳理的基礎上，文章從空間視角探索學前教育公共服務的適配性，遵循發現問題—分析問題—解決問題的研究邏輯，旨在解決以下關鍵問題：（1）幼兒園空間布局是否達到適配的狀態，存在哪些空間欠適配的問題？（2）幼兒園空間布局欠適配情況是哪些原因導致的？（3）如何解決幼兒園空間布局欠適配問題，以達到空間布局適配的良好狀態？為了更好地思考并回應上述議題，本研究提出幼兒園空間布局適配性的概念，即幼兒園空間布局適配性是衡量幼兒園在數量、質量與可達性等層面與空間交互匹配至良好狀態的程度性概念，可以從“有園上”“入園近”“上好園”“園幼共生”四個層面評價幼兒園空間布局適配性，以對接學前教育更公平、更便利、更優質與更可持續的高質量發展目標，[18]基于此，本研究構建了幼兒園空間布局適配性分析框架（見圖1）。

具體而言，結合國家對學前教育健康可持續發展的科學指引，借鑒范先佐的中小學合理布局指標體系、[19]季琳的服務設施供給指標，[20]提取幼兒園規模、類型、等級、服務半徑和服務人口等相關指標對幼兒園空間布局適配性進行評價。以“有園上”層面為例，在單一評價方面，通過師幼比、幼兒園與適齡幼兒比值來進行研判；在復合評價方面，以幼兒園數量與空間的交互特征，即幼兒園密度來解析區域學前教育公共服務的公平性問題。囿于篇幅，其他層面指標的操作性過程在下文現狀解析部分予以呈現。本研究在收集省會城市X的幼兒園地理位置、規模、類型、等級等多元數據的基礎上進行核密度分析、多環緩沖區與平均最近鄰等空間分析，揭示該區域幼兒園的空間布局適配性多維特征，并審視區域學前教育公共服務空間配置的均衡問題，從而提出針對性的解決措施。

（二）研究區域

研究區域選取中部地區省會城市X，X市屬于典型的人口流入型、區域規模較大、通勤時間較長、經濟水平較高的國家中心城市。該市具有較強的虹吸效應，是高校畢業生等青年求職就業的高聚集地，其主城區包含除位置偏離市中心S區外的Z區、E區、G區、J區、H區。其中，三環外功能新區系列產業鏈的入駐帶動了城市迅速向外圍擴張，導致學前適齡人口激增，其特殊性將在文中分別闡述。主城區常住人口近684萬人，占地面積約1 017 km2，人口密度大，學前教育資源豐富，是承載并發揮城市功能的核心區域，符合代表性和一般性特征。

（三）數據來源

數據來源包括空間、統計和實地調研數據。首先，空間數據主要為X市主城區幼兒園數據和區域行政邊界、交通路網等矢量數據。其中，幼兒園數據通過在高德地圖平臺上使用網絡爬蟲的方法獲取，共980個POI①點，包括名稱、經緯度等字段，將點與教育部門提供的幼兒園數據在地理信息系統中進行對比篩選、清洗、坐標統一、格式轉換等，最終確定759個點（截至2022年12月），并通過官方權威網站、實地調研等方式采集補充幼兒園規模、等級、類型、園齡等屬性。其次，統計數據是從《X統計年鑒》中抽選的2002—2022年的出生人口、城鎮化率、GDP、教育經費等面板數據。最后，本研究根據教育部門管理者和幼兒園園長的訪談材料進行了輔助分析。

三、現狀解析：幼兒園布局適配性的空間審視

X市是否存在幼兒園供給與需求脫節的現象？幼兒園規模、等級、類型等學前教育公共服務與空間的交互是否體現“中心與外圍”或“區際之間”的公平？下面筆者將依據前文研究思路與分析框架從“有園上”“入園近”“上好園”“園幼共生”四個維度展開深層次分析。

（一）空間審視之“有園上”

“有園上”即讓每名適齡幼兒都可以在幼兒園入學，體現了學前教育公共服務高質量發展的公平性。為衡量“有園上”，本研究對幼兒園的數量屬性、數量與空間交互兩個方面進行了深入分析。首先，從幼兒園的數量屬性來看，主要體現為幼兒園的師幼比（見表1）。根據X市所在省頒布的《省級示范幼兒園評估標準》中的相關要求，全日制師幼比規定為1 ∶ 5～1 ∶ 7，而研究區中各區的師幼比為1 ∶ 8.53～1 ∶ 10.71，距離省示范幼兒園的標準還有一定差距，說明該研究區在幼兒園專任教師配比上仍具有一定的提升空間。

其次，從數量與空間交互，即幼兒園在空間的分布情況來看，依托抓取的幼兒園地理位置的矢量數據及自身屬性數據，可從不附加屬性和不同類型兩種情形下深入分析幼兒園空間分布特征。一方面，僅從不附加屬性的幼兒園空間布局來看（見圖2-1），整體呈現“三環內為核心，次中心多點環繞，且三環內南密北疏”的分布特征。幼兒園空間分布預期平均距離DE（598.05 m）大于平均距離DO（388.79 m），說明研究區的幼兒園在空間上呈現聚集狀態。通過核密度分析呈現的空間可視化圖（見圖2-2），可知研究區三環內的幼兒園密度顯著高于三環外，且各行政區間也存在較大差異。結合區域人口密度與社會經濟發展特征，發現高密度區因幼兒園間的激烈競爭與“扎堆”現象，導致了學位大量剩余，尤以E區為甚；而三環外由于幼兒園建設速度緩于區域人口流入，特別是學前適齡人口的新增數量較多，使得學位數量不足，作為城市的新興功能區，未來三環外的學前教育發展具有較大的潛力，但仍需避免盲目建設引起的學前教育資源集聚與不均衡現象。

另一方面，從不同類型的幼兒園空間布局來看（見圖3），并結合研究區的功能區劃，發現公辦園在各行政區的核心商圈附近形成若干個聚集中心；而民辦園與民辦普惠性幼兒園在空間分布上均呈現出南部較北部聚集、內環聚集外環稀疏的特征，主要集中在交通條件較好、區位優勢較為明顯的三環內，除公辦幼兒園存在多中心外，其他類型的幼兒園在空間上的“中心外圍”差異性十分顯著。基于獲取的統計數據可知，公辦幼兒園數量僅占16.47%，但其在園幼兒數量則達到了28.82%，顯然與《行動計劃》中提及的公辦在園幼兒50%的目標存在一定距離。而民辦園的占比達到了76.15%，且51.78%為民辦普惠幼兒園，可見民辦園是構成研究區學前教育公共服務體系的重要組成部分，但其空間布局卻表現出“多而不精、大而不強、園多生少”的不匹配特征。此外，研究區的普惠性幼兒園覆蓋率為68.25%，同樣未達到《行動計劃》中要求的85%的目標，尤其是J區和H區覆蓋率較低，在一定程度上影響了適齡幼兒入學機會的均等性。

（二）空間審視之“入園近”

“入園近”指使每名適齡幼兒能夠就近入學，瞄準的是學前教育公共服務高質量發展的便利性。本研究通過配套園的發展情況與幼兒園服務半徑和空間交互兩個層面，衡量研究區幼兒園空間布局適配性“入園近”的維度。從配套園分布來看（見圖4），小區配套園屬于最具區位優勢的幼兒園類型。因為小區配套園具有高可達度的獨特優勢，比如，地理區位上距離近和通行時間短，降低家長接送的時間成本和交通成本的同時，提升了接送安全性，便于治理和普及。另外，政府戰略部署也是調控幼兒園空間布局的關鍵因素，比如，2019年國務院《關于開展城鎮小區配套幼兒園治理工作的通知》（以下簡稱《通知》）出臺后，2019年和2020年X市小區配套園分別增加了44和43所，占配套園總數的30.41%，其中公辦小區配套園占到83.91%。數據顯示J區共90所配套園，在2019年新增的44所小區配套園中有22所屬于與J區接壤的D區，調查發現該區是一個出生人口持續增長的新區（出生人口2010—2016年均4 471人，2017—2021年均8 178人），為滿足人口持續增長和幼兒“上學近”的需求，如何合理配置普惠性的配套幼兒園顯得格外重要。

從三環內外的服務半徑來看（見圖5），三環內重疊嚴重，三環外存在盲區。依據幼兒園區位、幼兒居住區位與交通設施的位置相關性與匹配狀態，判斷幼兒園區位合理程度，本研究采用緩沖區工具對幼兒園之間服務范圍的重合狀態進行測算。結果發現，對高密度區來說，以規定值300米作為服務半徑時，出現大片的服務盲區且有部分重疊現象，顯然，300米服務半徑與城市空間可達性不符，服務半徑在800米較恰當。對低密度區來說，服務半徑定位在1 500米較適宜，以便為居民合理擇園提供參考，并提高公共交通可達性，降低家長接送的時間成本和交通成本。總之，三環外小區配套園與服務半徑在學前適齡人口、交通設施方面存在區位結構不均衡的欠適配問題，可通過酌情加長服務半徑來解決。[21]

（三）空間審視之“上好園”

“上好園”是在滿足可以入學和入學便利基礎之上，鼓勵不同規模、不同班額的幼兒園以同類型的示范性幼兒園為標桿，發展優質的學前教育公共服務，同時避免高等級幼兒園與幼兒園的規模、班額的綁定現象，形成“強者恒強，弱者恒弱”的問題。為衡量“上好園”維度，本研究在厘清幼兒園總體等級的基礎上，進一步分析幼兒園規模與等級、班級規模與等級的交互情況。

從不同等級幼兒園的空間布局來看（見圖6），依據平均最近鄰方法計算可知，不同等級幼兒園的預期平均距離均大于平均距離，即整體分布呈現集聚特征，高等級幼兒園大多分布在內環核心區域，三環外幼兒園的等級均偏低。具體而言，高等級幼兒園僅占17.13%，集中分布于Z區、E區和J區三個區域；中等級幼兒園的集聚現象更為鮮明，主要分布于E區；低等級幼兒園在布局上相對分散且分布較為廣泛，數量上占幼兒園總數的56.39%，一定程度上反映了優質教育資源供給過于集聚的問題。對于H區和G區的適齡幼兒而言，“上好園”存在一定難度，既包括行政區隔的邊界問題，也存在上學時間、空間距離延長，與國家要求的就近入園相違背的問題。這說明X市區域間“上好園”的機會欠均衡，優質學前教育公共服務在區域間的供給有待進一步優化。

為研判幼兒園規模、班級規模與其等級之間的關系，從而分析其背后的均衡、適配狀態，本研究搜集了幼兒園規模、班級規模及其對應的等級相關數據。一方面，由表2可知，研究區出現了大規模園[22]與公辦園、高等級園高度綁定或重疊的現象。在三環內人口密集的行政和商業中心區域，“學位難求”的現象十分普遍，而三環外僅有2所大規模園且無等級。中等規模園以58.76%的比例成為幼兒園規模中最為普遍的類型，與國家《幼兒園建設標準》對于幼兒園班級數量的建設標準相符，其中民辦園類型占比高達83.41%，近50%無等級。民辦資本在進入學前教育事業發展過程中，應強調辦學質量的提升，避免因無序競爭而導致學前教育資源的浪費現象。小規模園在數量上占比為33.07%，其雖是未來學前教育發展的趨勢，[23]但由于辦園規模較小，在資源投入與教育吸引力上相對不足，幼兒園在質量評估等級上難以達到評審標準，80.02%的無等級幼兒園與適齡幼兒家長對高質量教育的需求不匹配，因而家長會優先選擇質量高、社會聲譽好的優質中大規模園，而導致小規模園學位剩余現象突出，存在一定的教育資源浪費。

另一方面，由表3可以發現，研究區也出現了大班額園與公辦園、高等級幼兒園綁定的現象。大班額園的數據顯示公辦園、高等級園和普惠性幼兒園的比例遙遙領先，其中，普惠性幼兒園占比達到85.37%，大部分集中分布于三環內。雖然大班額園數量稀少，但其“價平質優”的優勢受到眾多家長的追捧，導致大班額園出現學位緊張問題。中班額園的平均班級人數與國家《幼兒園建設標準》對班級幼兒數量的建議相符，是最為普遍的幼兒園類型，在研究區分布較為廣泛、覆蓋率較高，在辦學性質上以民辦園為主要類型，占比為83.01%。小班額園在數量上仍占據一定優勢，其中民辦園的比例高達66.51%，但民辦在園幼兒數量僅占40%，在空間上主要分布于三環外，與三環內的優質辦園形成鮮明的對比。此外，部分家長寧愿花較多的時間將孩子送往遠距離的高質量幼兒園，而不選擇就近入園，進一步導致了三環外小班額園學位的盈余問題。綜上，大班額園學位緊缺和小班額園學位盈余的現象共存，會加劇學前教育資源的閑置與浪費，與推進教育公平、促進優質普惠性共享的學前教育發展理念相悖。

（四）空間審視之“園幼共生”

“園幼共生”是幼兒園空間布局適配性的理想狀態，是幼兒園與適齡幼兒即供給與需求在動態發展中達到良好匹配的狀態。本研究通過動態的幼兒出生數量與研究區幼兒園的建設過程，剖析區域“園幼共生”可能面臨的難題與障礙。首先，從出生人口數量的變化趨勢來看（見圖7），幼兒園數量隨出生人口變化而增減，但生育新政、城鎮化進程等多變性、復雜性與不確定性因素[24]增加了預測學前適齡人口的難度。比如，該省統計年鑒的橫截面數據顯示2001年以來X市出生人口經歷了兩次明顯增加和兩次減少。第一次明顯增加是2010年。在2016年隨著兩孩政策的全面放開，出生人口出現了第二次明顯增加，且在2017年和2018年仍呈穩步遞增趨勢，但在2019年有回落趨勢，2020年未有上升跡象。盡管2021年全面放開三孩政策，但實際上出生人口數量不增反減。另外，對人口穩居第一的J區來說，2010年其人口呈快速上升趨勢，這是由于該年在J區邊緣地帶規劃建設了新區D，高新技術企業的入駐吸引大量的青年人口流入，并增加了幼兒園的需求；而作為具有穩定居住人口的老城區，Z區在2018年人口出現上升波動，說明出生人口變動存在后移現象。因此，學前適齡人口預測的復雜性和不確定性，是導致幼兒園供需[25]難以有效適配的重要原因。

從新增幼兒園數量的變化趨勢來看（見圖8），依據幼兒園的園齡呈現該市七十余年以來新增幼兒園的變化趨勢，發現隨著幼兒出生人數的增減，增園數量呈現從少到多、開園速度從慢到快、開辦形式從單一化走向多元化、辦園品質從以中低質量民辦為主逐漸走向以高質量公辦為主的動態演變趨勢。比如，2012年幼兒園新增114所，達到新增幼兒園數量的峰值，增速快的原因在于當年該省出臺《幼兒園辦園基本標準》要求根據人口變化對幼兒園進行設點布局；2016年新增數量再次加速，與出生人口激增相呼應，新增園40所；2018年有銳減現象，2019—2020年新建幼兒園數量因《通知》和《行動計劃》政策出臺又一次增速。由此可見，政府政策和出生人口是影響幼兒園規劃與布局的關鍵。但由于幼兒園快速增加，學前適齡人口預測和布局規劃不足，導致幼兒園數量過剩和幼兒園之間距離不合理，人口密集的核心區域出現惡性競爭、公辦園班額大、民辦學位空缺多等欠適配現象，以及邊緣區域出現班額大和上學遠等問題。據調研，目前不斷有幼兒園關停的現象發生，這充分說明出生人口與幼兒園布局息息相關，間接影響“園幼共生”。

上述分析表明，研究區在幼兒園空間布局適配性的四個維度層面存在一定的欠適配現象。此外，該市優質普惠性學前教育資源，特別是公辦高等級幼兒園總量不足且分布不均，未能實現區域間的均衡覆蓋。區域學前教育公共服務內部各成分不協調和空間分布不均衡并存，這必定阻礙區域學前教育事業的健康可持續發展。所以，為實現幼兒園高質量可持續發展，地方政府必須堅持科學規劃布局，助力幼兒園質量從低質普惠向優質普惠均衡轉變，從根源上消除影響幼兒園空間布局不適配的壁壘。

四、機理挖掘：幼兒園空間布局欠適配的成因洞悉

幼兒園空間布局的區域性與結構性欠適配現象為何會發生？影響其發生的成因是什么？對該問題的回應與思考，有利于揭示幼兒園空間布局核心癥結的背后邏輯，深層分析幼兒園空間布局欠適配問題形成之原因，從而對癥下藥，以再塑學前教育發展的空間公平。

（一）財政失衡：幼兒園空間布局欠適配的基礎成因

為滿足民眾對優質園的需求，財政部門對學前教育資源的持續投入與資助必不可少。而實際上，由于不同性質、類型的幼兒園保教費差異大與資金消耗大的特殊性以及幼兒園經營的復雜性，優質園的供給在經濟與政策的影響下，產生了政府與市場“自上而下”調控出現雙重失靈的現象，導致空間分布走向不適配甚至錯配。尤其是在經濟基礎、居民收入、地理區位等處于劣勢地位的區域，薄弱園得到的平均分配或偏少的財政資金支援無法保障學前教育公共服務供給的質量。財政經費使用效率低下，財政經費在區際間與園際間的失衡直接造成了區域間學前教育發展水平的差距，也間接影響了區域內學前教育資源的公平配置與高質量發展。因社會本底特征（經濟、區位、資源等的差異）與城市規劃的復雜性（考量因素的多重性）而導致的財政經費在區際與園際間的失衡，具體表現在經濟資本投入與宏觀政策傾斜兩個方面。

首先，從經濟資本投入來看，經濟資本是學前教育建設和發展的基礎，而學前適齡人口能體現區域學前教育的需求程度。如E區的GDP總量僅有784億元，學前適齡人口為28 819人，在研究區中排序均為倒數第二。然而，該區幼兒園總量和民辦園數量卻均為正數第二，以及高等級園數量排第三，這表明有限的經濟基礎和學前教育需求，使得區域幼兒園缺乏充足的動力進行提質升級，進一步導致了區域學前教育發展不均衡，同時產生大量學位盈余現象。細分至教育財政投入與資助層面，依據調研獲取的相關材料，可以發現J區和Z區的“教育經費支出”是“教育事業收入”的近兩倍，兩個區建設的高等級園數量在研究區中位于前列，而財政投入與資助力度最低的H區，高等級幼兒園數量屈指可數。

其次，從宏觀政策傾斜來看，城市中心區域或核心功能區域較城市外圍區域更能得到城市發展政策的支持，這也是大部分城市的共同特征。研究區三環內公辦園和普惠性幼兒園的數量與辦園質量明顯優于三環外的地區，且三環內外在幼兒園性質、普惠類型、等級等的分布上存在顯著差異，政策的傾斜也一定程度上加劇了資源的過度集中。就具體政策而言，《X市城市總體規劃》實施了降低老城區人口密度、新區地理空間的擴容以及城市產業鏈條的擴大等空間發展戰略，帶來了大量就業人口就近居住的需求，加之《通知》為幼兒園的擴增提供了快速通道，隨之而來的是經濟資本的投入，促成了部分區域配套園和高等級園數量的激增，說明幼兒園空間布局的差異受政策與規劃的影響較大。此外，公辦園、大規模園、高等級園等較之其他類型與等級幼兒園，更容易獲得財政支持。長此以往，優的更優，弱的更弱，幼兒園分布與結構兩極分化日趨嚴重。因此，區域財政失衡是影響幼兒園供需欠適配的直接因素，其凸顯出的是政策與規劃的科學性和方向指引的重要性。在不斷優化幼兒園空間布局過程中，要使優質幼兒園“廣覆蓋”滿足民眾的需求，除政府的投入與資助外，幼兒園可嘗試籌集社會資本，例如，推動學前教育與產業發展有機銜接、深度融合，集中力量將薄弱園轉化為有質量園，有質量園轉化為一批體現中國特色的高標準和高質量的示范性幼兒園。

（二）逐優心理：幼兒園空間布局欠適配的關鍵成因

在不同辦園結構的學前教育資源存在重復投入或缺失投入的基礎上，民眾的逐優心理加劇了幼兒園供給與需求的欠適配，造成了學位緊缺、學位盈余現象并存的問題，制約了X市學前教育資源均衡發展與質量提升。公平地接受高質量的學前教育是幼兒家長的普遍心愿，“贏在起跑線，從幼兒園抓起”更是當前社會的一種普遍現象，在逐優和攀比心理驅使下，部分幼兒家長舍近求遠，跨區將孩子送入核心區域的大型高等級公辦園，從而加劇了幼兒園學位供給的空間與結構錯位，造成了大規模、高等級幼兒園學位的緊缺與小規模、低等級幼兒園學位的盈余，而兩者現象的共存，則是學前教育發展的阻礙。

具體來看，研究區大規模、高等級的幼兒園分別占機構總數的8.17%、17.13%，集中在交通可達性和連通性高的三環內，而小規模、低等級的幼兒園分別占33.07%、56.39%，遍布在可達度低的整個區域的多個位置，以三環外為主。據前文可知，大規模和高等級幼兒園扎堆的擇園行為，使得低層次的幼兒園難以獲得足夠的生源，形成良好的口碑，吸引足夠的資本投入，不利于區域薄弱園向優質園轉變。此外，研究區學位空缺的小班額園共206所，民辦園占66.51%，低等級園達84.13%，形成該現象的一個原因在于不同性質和類型的幼兒園布局結構不合理和空間距離過近，在學前教育公共服務供給上的空間范圍重復或疊加，即同一類型或性質的園所在空間上重復布局；另一個重要原因則是家長對高質量教育、高水平師資、較低保教費等的入園需求無法得到有效滿足，導致該類幼兒園被擇園率低，學位相對充足但未被充分利用，甚至有幼兒園的教室長期閑置，造成資源嚴重浪費。同時家長們對優質學前教育的追逐引發了“公辦園、大班額與高等級”和“民辦園、小班額與低等級”的高度綁定問題。

（三）建設滯后：幼兒園空間布局欠適配的重要成因

從城市的規劃建設來看，城市工商業區、公共交通建設會帶來大量的人流。工廠搬遷、住宅小區的拆遷與興建等因素也必然帶來學前教育資源和學前適齡人口的聚集、分散與流動，加之生育新政、城鎮化等因素的不確定性和復雜性，導致學前適齡人口預測不精準，造成各區域學前適齡人口入園需求的跌宕起伏，而幼兒園規劃和建設具有周期性，易出現遲滯反應。具體而言，三環內的學前適齡人口在數量上明顯多于三環外，與幼兒園分布呈“中心集聚外圍分散”的空間特征保持一致。但隨著區域城市化水平逐漸提高，三環外功能新區因產業的迅猛發展，吸引了大量的外來人口，進而使功能新區學前適齡人口快速增加，導致學前教育資源配置壓力激增，倒逼三環外幼兒園擴充學位或新建幼兒園，這一定程度上成為近些年三環外民辦園和低等級幼兒園數量激增的重要原因。此外，當前在幼兒園建設方面較少考量學前適齡人口流動和生育意愿的變化等復雜因素，導致原有的幼兒園供給難以契合動態變化的需求。由此可知，建設滯后是幼兒園空間不均衡的重要成因，精準預測學前適齡人口變化趨勢有利于不同區域中不同規模園的動態適配，促進分類管理和科學合理的空間布局調整。

五、建議凝練：幼兒園布局的空間再適配

上文在對我國中部地區X市幼兒園空間布局適配性進行分析后發現，幼兒園在“有園上”“入園近”“上好園”“園幼共生”四個維度均存在欠適配現象，主要原因在于財政失衡、逐優心理和建設相對滯后。故下文將以空間布局再適配為目標，從管理體系、市場布局、服務提升和治薄扶弱四個方面提出優化建議。

（一）政府與市場合作，構建數字化和精細化管理體系

加大政府與市場的空間管治與合作力度，在市場主導、政府推動與社會參與的共同協調下，憑借高位的頂層設計和調控平臺，加強密度、等級的空間結構調節，促進區際協調發展。基于此，建立幼兒園空間布局的宏觀規劃與調控平臺，發揮地理信息技術的測繪優勢，推進幼兒園布局設點和各類資源管理的信息化、智能化、精準化與決策科學化，提升布局工作的現代化和智能化水平，加快形成現代化監測體系，有利于精準化調節幼兒園密度和等級的空間結構。政府應建立專業的幼兒園空間布局管理平臺，以動態調控已有幼兒園，并嚴格調控幼兒園準入管理體系。空間布局管理團隊應由城市規劃管理干部、教育部門學前教育專干、幼兒園園長、社區工作人員、幼兒家長等組成，以達到上下聯動、橫向合作的效果。管理項目包括四個方面：一是將已有的不同類型幼兒園定位于地圖中，選中任何一個園即可測量出該園與其他園的距離、規模、等級、密度、可達度等相關信息；二是自動篩選可新建園的位置，按幼兒園密度、交通環境、區域或街道學前適齡人口數、商圈優勢、產業優勢等排序，在服務盲區選址布點，增設優質園；三是自主手動選擇布點位置，在明晰周邊幼兒園空間布局和學前適齡人口情況下，自動測量和分析其可行性，從多維度判斷此位置布局的優勢和劣勢，以適時精準地確定幼兒園的建設與發展前景；四是進行監督評價，能有效判斷平臺提供信息的精準度和可行性。政府決策者可在布局平臺控制規劃的方向和審批新建園，使監督評價指導一體化，以公平為基線促進幼兒園發展的均衡性和可持續性，應對不同核密度等級的區域和不同類型的幼兒園實行分層分類管理，運用差異化指導、控制和協調等途徑高效利用學前教育資源，并加快推進幼兒園等級評定。而教育投資者也可在此平臺上科學地選擇新建園地址，通過系統平臺測算使投資者辦園選址有據可依。此外，加強空間密度與等級的結構調節，可以提高地理空間利用率和幼兒園空間布局的精準性、科學性與合理性。

（二）優化供需精準對接機制，堅持動態調控，提高適配性

供需匹配精準化是確保幼兒園空間布局合理性的必要路徑。在日益追求高質量學前教育的現實背景下，傳統的幼兒園單向盲目供給容易引致幼兒園在空間層面上的供需欠適配現象，故應基于幼兒園與幼兒的雙向互動優化當前供需對接機制，提高幼兒園適配性和家長滿意度。一是以需求導向治理欠適配現象，消除“自上而下”的行政觀念。政府應充分重視家長和公眾在幼兒園空間布局上的需求表達，破除形式化的政績為上理念，避免功利性取向，完全還原于更公平、更優質、更便利、更合理的入園需求。同時，構建幼兒園空間布局和結構調整的中長期調查、評估、反饋與持續改進機制，通過硬性的考核評價考察不同利益主體的需求滿意度，針對性地提升供需適配性。二是按需配供，科學預測學前適齡人口發展動態，做到“超前規劃、提早布局、適時建設、精準供給”。在人口政策調整和人口流動復雜性的雙重挑戰下，科學預測有助于高效估算學前教育公共服務需求，了解未來潛在的市場規模，提前籌備高質量學前教育資源，彌補學前教育公共服務在時間上的滯后性，促進不同規模園的合理布局和高質量發展。基于此，應實時掌握學位數、學前適齡人口和幼兒園規模三者之間的供需匹配狀態，將已有學位和教育資源充分利用起來，確保供需平衡。三是滿足不同類型園供需的多元化匹配，提高百姓滿意度。各區域在促進幼兒園辦學規模與質量總體提升的同時，應鼓勵幼兒園保育和教育工作的科學化、多樣化和個性化。準確把握不同類型幼兒園的優勢和承載力，增強多元化的匹配動力，從而滿足精準供給，逐步解決幼兒園供給與家長訴求的供需錯位和結構欠適配問題，切實提高區域學前教育的供需適配度和百姓滿意度。此外，考慮到近兩年出現學前適齡人口大幅度下降的現象，需適量增加優質學位進而優化學前教育資源供給結構，緩解供需結構性矛盾和服務壓力，避免后期造成大量的學前教育資源浪費，進而影響幼兒園的可持續發展。

（三）完善配套園治理與公共交通建設，擴容提質增效

為確保民眾享受到安全、高質、便利與普惠的學前教育公共服務，應通過建設配套園與完善公共交通網點等舉措充分縮減時間成本。小區配套園作為最受民眾歡迎且服務半徑最短的幼兒園類型，理應是構建區域全覆蓋的學前教育公共服務體系的主體部分，也是區域幼兒園普惠發展和高質量發展的主陣地。首先，科學規劃和進一步治理小區配套園，從而有效縮短幼兒園服務半徑和提高其可達性，并解決就近入園難和資源不均衡的現實問題，鼓勵在盲區新建小區配套園的供給持續向中等規模優質公辦園和普惠性民辦幼兒園發展。其次，提高小區配套園的幼兒園等級。加強對小區配套園教育質量的督導和治理力度，高效提升該類幼兒園的質量和穩定性，尤其是對新建小區配套園，要有效把控投資人資歷，優先考慮高等級園的集團化辦園，建設優質園并迅速打造至高等級水平，以滿足幼兒家長對優質園的需求。最后，優化幼兒園服務區位的交通可達性。結合不同交通連通性與幼兒園、居民點位置適當調整和完善公共交通網點，減少浪費性通勤，有效提高可達性。結合政策規定、政府規劃和居民意愿，酌情擴大服務半徑，城市三環內基本達到800米的服務半徑，三環外部分街道達到1 500米的服務半徑。通過便捷和多樣化的交通方式達到最短時間和最短距離是最優通勤的象征，由于上學、上班時間的交疊易導致車流高峰，加之地鐵轉站、高架等通行的復雜性，計算上學時間應以時間距離為主，空間距離為輔，經轉換幼兒上學時間在15分鐘內為宜。在一定空間距離內提高交通設施的連通性和出行方式的多樣性，不僅可以節約時間和交通成本，也為幼兒就近獲得普惠的高質量教育提供了機會。因此，加強配套園治理與公共交通站點的適宜化調整和盲點增設，有利于形成科學合理的服務半徑和擴容提質增效，真正將幼兒園空間布局服務于家長和幼兒，回歸教育初心。

（四）治薄扶弱補缺，促進學前教育一體化協調發展

為促進學前教育事業均衡協調發展，各區域需要查漏補缺，補短板、強弱項、填盲區。無等級園是區域學前教育中的“短板”，小規模非普惠性民辦園是區域學前教育中的“弱項”，無園地帶是區域學前教育中的“盲區”。在人、財、物、房四類資源中，師資和財政投入是薄弱環節，應作為攻堅克難的關鍵。有效縮小區際差異和園際差異，推進區域學前教育公共服務一體化，需從四方面著手。一是科學優化薄弱園的空間布局結構，提升教育質量與學位利用率。科學規劃與有序調整薄弱園的空間布局結構，堅持老城區穩步提升幼兒園等級，新城區盲區精準布局優質園，堅定實現國家要求的公辦園和普惠性幼兒園的占比目標，制定具有長效機制的提質標準，是推動區域間幼兒園空間合理布局和提升學位利用率的重要保障。二是逐步加大財政投入與資助力度，補足配齊薄弱區域和薄弱園各類學前教育資源，促進其等級和在園幼兒比例上調，充分發揮公辦園保基本、兜底線、引領方向、平抑收費的主渠道作用，堅決扭轉薄弱民辦園占比偏高的局面，形成滿足民眾需求的多層次、多元化和高質量的學前教育公共服務體系。三是充分發揮優勢區域和高等級園的示范、引領作用，通過“傳、幫、帶”協助薄弱地區和薄弱園快速發展。可采用泰森多邊形的“學前教育區域資源互助”模式、教師輪崗、線上教育和培訓、共享全國名師名園名課資源等多元化途徑擴大優質資源覆蓋面，降低無等級幼兒園比例。四是建立并重視弱勢群體充分參與規劃與建設的決策機制，保障相關利益主體了解并參與規劃—選址—建設—反饋—調整規劃等整個供給流程的權益，切實實現學前教育資源供給與現實需求的適配。因此，“治薄扶弱補缺”是幼兒園空間布局的重中之重，與此同時，應構建學前教育共同體和數字化社區，實現區域學前教育一體化協同發展和高質量發展。

注釋：

①POI（Point of Interest）是指地理信息系統的興趣點，即搜索到的點狀數據，包括幼兒園的名稱、地址、經緯度、電話等基本要素。

②百分比之和未等于100%，且只顯示了部分等級，原因在于篇幅有限，只呈現解釋力較強的數據。

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Situation， Reasons and Optimization Suggestions of Spatial

Layout Suitability of? Urban Kindergartens in China

CAI Yingqi1， CUI Caiyan1，2， ZI Minggui3， ZHANG Chunyan1

（1School of Education， Central China Normal University， Wuhan 430079 China；2Faculty of Education， Henan Normal University， Xinxiang 453007 China；3School of Geography and Tourism， Shaanxi Normal University， Xian 710119 China）

Abstract： A spatial distribution of kindergartens that matches supply and demand is a key measure for promoting a balanced allocation of preschool education resources， which can effectively promote the high？鄄quality development of preschool education. This study provided insight into the primary question of whether there was a mismatch in the spatial layout of kindergartens by using kernel density estimation and nearest？鄄neighbor index in ArcGIS， taking 759 kindergartens in urban areas of a capital city in central China as examples. The study found that the spatial distribution of partial urban kindergartens presented partial mismatch of spatial and structural. The main reasons for this were the financial imbalance of resource inputs， the meritocracy mentality of demand， and the construction delay of urban planning. To promate the integration and high？鄄quality development of regional preschool education public services， the study suggested promoting the transformation of kindergarten spatial layout from mismatch to adaptation by building a digital management platform， optimizing the mechanism for matching supply and demand， strengthening the governance of complementary kindergartens， and enhancing efforts to address weaknesses and fill gaps.

Key words： kindergarten； spatial layout； supply and demand adaptation； high？鄄quality development； optimization suggestion

（責任編輯：熊燦燦）

*基金項目：國家社會科學基金教育學重點課題“我國學前教育可持續發展的路徑與對策研究”（編號：AHA200010）

**通信作者：崔財艷，華中師范大學教育學院博士研究生，河南師范大學教育學部講師