國有資本運營平臺A集團資金管理的內控問題研究

唐帥

國有資本運營平臺是國有資本市場化運作的專業平臺，平臺以資本為紐帶、以產權為基礎，依法自主開展國有資本運作。資金是資本運作的基礎，建立良好的資金管理內控制度及運行機制有利于組織和管理平臺龐大的資金體系，提高平臺資金的使用效率、降低資金成本、控制資金風險等。本文以地方省屬國有資本運營平臺A集團為例，首先闡述了國有資本運營平臺資金管理內控研究的意義，然后深入剖析了其存在的問題及原因，最后通過結合先進的資金管理經驗及內部控制理論，對我國國有資本運營平臺資金管理內控提出有針對性的建議。

國有資本運營平臺不同于傳統國企，強調通過實業經營實現國有資本做強做優做大，它是以財務性持股基礎、以靈活高效的資本運作實現國有資本合理流動和保值增值，更加關注資金的流動和調整。資金是國有資本運營平臺的血液，是平臺發揮資本運作職能的基石。平臺不僅需要持有大量的資金開展金融服務和各類投資活動，以及承擔省委省政府國企改革功能性任務，而且也有能力運用主體信用等級優勢，通過金融機構貸款、發行債券或票據等多種形式籌集大量資金。目前，傳統的資金管理模式已不適用國有資本運營平臺，大額資金運營管理，特別是大額資金收付的過程管理等，都是國有資本運營平臺財務內控管理的關鍵環節。因此，必須建立合規、高效的資金管理內控制度及運行機制，防范化解資金所引發的各類風險，在資金高效利用、合理流動的基礎上保障資金安全運行。本文以地方省屬國有資本運營平臺A集團為例，深入剖析了其資金管理內部控制存在的問題及原因，結合先進的資金管理經驗及內部控制理論，對我國國有資本運營平臺資金管理內部控制的完善提出有針對性的對策建議。

一、國有資本運營平臺資金管理研究的意義

（一）保證資金安全

平臺的特點是“管資本”。“管資本”就是通過加強整體調控，搞好國有資本布局，引導企業聚焦主責主業，提高國有資本運營效率、國有資本回報率。因此，平臺主業多涉及股權及資產管理、基金投資、資本運作、金融服務等，資金需求量大、投資項目多。在高強度的資金需求和資金密集的行業背景下，規范、嚴謹的資金管理內控制度及運行機制是保證資金安全的基礎。

（二）提高資金使用效率

平臺一般擁有眾多所屬企業，點多面廣、業務生態多元，既有全資、控股子公司，又有參股、合營、上市公司，還有境外企業。各企業資金需求不一、資金運營管理能力參差不齊。有的企業資金閑置，資金使用效率低；有的企業資金缺口嚴重，融資難度大。對于總部而言，最大的問題是資金過于分散，統籌調度難度大，單靠會議、匯報、報表等傳統形式不僅工作量大，信息不對稱、不準確、不及時，而且難以全盤掌握資金需求、資金缺口、資金運營等整體情況。因此，良好的資金管理模式是提高資金使用效率的重要手段。

（三）防范控制風險

地方省屬國有資本運營平臺一般為當地省管的重要骨干企業，定位為國企改革的“試驗田”，隔離風險的“防火墻”。2023年，湖南國資委提出關于打好防范化解系統性風險雙監管體系建設仗，強調要嚴格規范投資決策、嚴格規范借款管理，要建立健全以風險管理為導向、合規管理監督為重點的內控制度體系并嚴格執行。資本運作離不開資金管理，資金管理內控不僅是財務內控的關鍵環節，也是防范投資風險、債務風險的有效手段。

二、國有資本運營平臺資金管理的現狀

（一）國有資本運營平臺資金管理的特點

國有資本運營平臺為貫徹落實上級重大決策部署，承擔大量功能性支持任務。例如，A集團的職能是為省屬監管企業提供借款支持、持有省屬監管企業股權，幫助履行國有企業的社會責任等，均需大額資金的支持。因所持有的股權資產總體收益率不高，流動性不足，有的資產每年還須為其提供營運資金支持等原因，給平臺未來的發展帶來較重負擔和流動性風險。集團每年通過各種渠道、各種融資方式為國企改革脫困、轉型發展、結構調整，以及地方政府化解債務等，提供金融服務支持。集團累計有息負債、累計投資總額、服務國有產業布局結構調整的金融支持均達百億級規模以上。因此，無論是幫助國企改革發展和資本結構調整，還是資本賦能產業發展，均需巨額資金驅動。高融資成本、高資產負債率已成為平臺運轉的負擔，如何在巨大的融資規模下降低融資成本成為平臺資金管理的重中之重。

（二）國有資本運營平臺資金管理存在的問題及原因分析

1.資金管理內控制度不完善

平臺資金管理制度在設計層面上未結合國有資本運營平臺資金管理屬性和特點，將資金集中管理的相關要求納入制度層面。主要原因是資金集中管理在推行上存在諸多爭議及困難。例如，部分所屬企業缺乏對資金集中管理優勢的認知和客觀判斷，對資金的歸屬有顧慮。有的企業認為實行資金集中管理后，資金決策權集中在集團總部，所屬企業沒有了資金支配權，因此缺乏“自由”，使其逐漸變為執行層。有的企業自身效益好、資金充裕，無法體驗資金歸集的好處，從而缺乏積極性，最終使得集團推行資金集中管控工作難以實施，無法全盤掌握集團體系資金情況，導致資金統籌調度不暢，融資成本得不到有效控制。

2.資金管理內控制度執行力不夠

平臺在資金管理制度執行層面，存在內控要求雖在制度中明確，但執行不到位、不精準的情況。例如，在銀行賬戶集中管理中，制度規定集團對各所屬單位賬戶開立、變更采取集中審批的模式，未經集團審批同意，各所屬單位不得自行辦理賬戶開戶、變更手續。但在實際執行中，存在部分所屬子公司開立、變更賬戶未按照制度要求報集團審批同意的情況。在資金預算管理中，制度規定資金預算管理以各企業自身內部控制流程為基礎，各所屬子公司一切資金收支均應納入資金預算管理，但仍有少數企業存在資金體外循環的情況。主要原因是資金管理內部控制流程不健全以及缺乏有效的監督機制。

3.資金管理內控體制機制不健全

未建立總會計師資金聯簽管理機制，對于投資并購等非經營性支出，設立、合并、撤銷銀行賬戶，以及超過企業對總會計師授權以外的重要事項未將財務負責人聯簽納入制度范疇。缺乏對資金內控環節的有效監督，未將各類預警機制嵌入資金管理信息系統，未實現資金管理的數智化轉型，未將流程、制度固化至信息系統。平臺內部控制環境基礎較為薄弱，宣貫力度不夠，人員配備不足，兼職人員業務能力欠缺，導致資金管理內部控制缺陷排查質量不高，監督檢查效果不明顯。未建立資金管理內控監督檢查評價結果與績效考核相掛鉤的機制，未將制度健全程度、執行情況等作為考核指標之一。

三、國有資本運營平臺加強資金管理內部控制的對策

（一）加強資金管理內部控制制度建設

制定資金管理制度，明確資金流動過程中各環節的工作程序、控制措施和方法。結合國有資本運營平臺的特點和業務需求，在銀行賬戶管理中，規范所屬企業銀行賬戶開戶辦理程序，經集團審批通過后方可開戶。資金集中管理時，原則上所有收到的資金均需納入集團“資金池”，下撥資金以集中的資金余額為限。資金預算管理中，細化資金預算與業務計劃的銜接，建立年度預算確定總盤、月度計劃滾動調整的資金動態管控機制。資金管理內部控制措施包括：一是不相容崗位分離，確保資金管理的各個環節由不同的人員負責，防止舞弊導致資金流失；二是建立授權審批制度，對資金管理的各項業務進行授權批準，確保資金使用的合法性和規范性；三是建立嚴格的會計核算制度，對資金收入、支出、結余等進行全面、準確、及時的核算，保證資金賬務的真實性。

（二）健全資金管理內部控制體制機制

根據平臺內部控制監督的模式和方法，資金管理內部控制可通過內控評價、內控監督檢查評價、內控審計三個方面進行。各業務部門、各所屬單位負責內控自評，總部內控管理部門負責對各業務部門、各所屬單位進行內控監督檢查評價，總部審計部門負責對內控有效性進行審計。在人員職責要求上，按照省國資委防范化解系統性風險雙監管體系建設要求，財務負責人（總會計師）在財務管理與監督、資金內控體系建設、資金風險防控方面承擔重要職責，總會計師與企業主要負責人對重大資金支出實施聯簽制度，總會計師對大額資金支付事項須立即向上級主管部門報告；外部董事對新增借款額度、用途、程序等方面也要嚴格把關。實施資金內控監管，對資金運行全過程進行監控，發現異常情況及時報告，定期對資金管理情況進行審查，發現問題及時糾正，確保資金管理的規范性和有效性。建立資金管理保密制度，禁止泄露資金管理信息，保護平臺資金安全。

（三）強化資金管理內部控制關鍵環節監督

根據國有資本運營平臺資金管理特點，資金管理內部控制關鍵監督環節包括資金籌措、資金投資、資金運營三個板塊。

1.資金籌措環節監督

資金籌措環節主要關注籌資預算管理、決策審批流程、籌資用途，以及償債情況四個方面。籌資預算管理要了解企業每年是否合理規劃新增債務額度，是否納入全面預算管理，是否存在預算外新增借款。根據省國資委“雙監管”體系建設要求，決策審批流程方面，“每一分借款都要集團董事會決策”，主要關注決策審批程序是否執行到位，是否集體決策或聯簽，如發生籌資項目重大變更，是否重新履行審批程序；籌資用途方面，“每一分借款都要明確用途”，主要關注是否存在改變用途使用資金的情況；償債方面，主要關注對方償債能力、財務狀況、經營能力等，是否存在逾期債務，債務化解情況如何等。

2.資金投資環節監督

資金投資主要關注投資方案立項、決策審批程序、合同簽訂實施、投資跟蹤四個方面。投資方案立項時，要對市場進行充分調研，研討分析盡職調查報告、可行性研究報告等，合理評估風險及預期效益；在決策審批程序上，按照省國資委“雙監管”體系建設要求，大額投資項目需上集團董事會，限額以下投資項目，需“兩上”董事會；在合同簽訂實施階段，要充分研究重要合同條款，明確各方權利義務和違約責任內容；在后續投資跟蹤時，要關注是否明確相關部門進行投后評價，是否存在超概算、預算項目，如有，是否重新履行決策審批程序，是否關注被投資方財務狀況、合同履行情況、經營成果等，一旦發現被投資方存在異常，盡快妥善處理。

3.資金運營環節監督

資金運營主要關注資金調度、資金收付、大額資金支出、應收賬款、人員崗位分離等方面。資金調度上，要關注是否按照預算要求統一控制、調配、調度資金，資金流動性是否存在風險，資金短缺時是否采取措施避免資金鏈斷裂，資金閑置時是否在保證安全和流動性的前提下，采取相應措施提升資金使用效率；在資金收付時，重點關注收到生產經營及其他業務活動中取得的資金是否及時入賬，是否存在坐支現金、資金體外循環的情況，是否存在現金未及時入賬、設立“小金庫”現象；在大額資金支付時，特別關注是否有申請單、審批文件、發票明細等原始憑證，履行嚴格審批程序后安排資金支出，其中，申請單中是否明確用途、金額、預算等信息且填列完整，大額資金支出是否實行集體決策審批或者聯簽制度；應收賬款方面，主要關注制度的制定，以及催收是否按照制度執行，有無計提壞賬準備等；在人員安排上，重點關注辦理資金業務的人員是否定期輪換，出納與會計職務是否分離，U盾密碼是否設置雙密碼，是否存在會計、出納代辦對方資金支付程序的情況。

（四）實現資金集中統一管理

資金實現集中管理的前提是銀行賬戶首先要實行集中統一管理。成員單位的開戶納入集團審批，實現銀行賬戶全生命周期管理。資金集中管理后，資金的所有權與使用權不變，各成員單位對本公司資金收支的管理責任不變。集中管理的資金采取存、貸計費，有償使用的方式，計息方式和利率根據集團制定的計息規則執行。下撥資金以集中的資金余額為限，根據各單位每月的資金計劃，按周下撥資金。各成員單位可以隨時通過資金管理系統查看可使用資金額度，并在其額度內充分調動和使用資金。集團總部與各成員單位每月末核對資金歸集、下撥發生額及余額情況。

（五）推進資金管理信息化建設

根據國有資本運營平臺資金集中管理的特點，搭建高效靈活的資金管理信息系統，將資金預算、資金運營、資金成本、資金監控和風險預警，以及資金報告等管理功能納入資金管理信息系統，隨時跟蹤、分析和報告資金情況，幫助管理者掌握資金“來龍去脈”，確保資金安全、合規和高效使用。資金管理信息系統應有較為完善且符合實際的權責設置，將授權審批規定落實到位，通過信息系統剛性約束，讓審批人在授權范圍內進行審批。同時，還應強化資金全流程預警監控，將內部控制缺陷認定標準、資金風險評級標準等設置為控制觸發或異常預警條件，并嵌入信息系統，促進資金管理活動可控制、可追溯、可檢查，有效減少人為違規操控因素。

結語：

綜上所述，國有資本運營平臺無論是提供股權管理與金融服務，還是資本賦能產業發展、助力國企改革服務，均需要大量資金驅動，為降低融資成本，緩解資金流動風險，建立資金集中管理的內控制度和完善的資金管理內控體制機制必不可少。除此之外，還需加強對資金籌措、資金投資、資金運營等關鍵環節的內控監督，完善資金管理信息系統，真正實現管理制度化、制度流程化、流程表單化、表單信息化的內控目標。