加強(qiáng)行政事業(yè)單位的預(yù)算管理

陳潔

行政事業(yè)單位建立預(yù)算管理制度，可以充分利用財政資金，提高行政事業(yè)單位服務(wù)效率。由于行政事業(yè)單位本身性質(zhì)獨特，長期以來，預(yù)算管理水平較低，距離現(xiàn)代化預(yù)算管理還有較大差距。本文分析了行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要性，對于目前預(yù)算管理存在的問題進(jìn)行剖析，結(jié)合我國現(xiàn)實國情，提出從多種途徑入手，提高行政事業(yè)單位預(yù)算管理水平，更好地服務(wù)于我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

當(dāng)前，預(yù)算已經(jīng)被廣泛應(yīng)用到企業(yè)發(fā)展中，而行政事業(yè)單位由于其特殊性，預(yù)算管理水平較低。推進(jìn)行政事業(yè)單位預(yù)算管理，既是現(xiàn)代國家治理與行政的必要手段，也是規(guī)范政府活動，提高財政資金使用效率的必要措施。行政事業(yè)單位建立預(yù)算管理，不僅要從制度入手，完善預(yù)算管理制度，構(gòu)建公開、全面、科學(xué)的預(yù)算編制體系，還要加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管，通過完善績效考核與評估機(jī)制，優(yōu)化財政資金的使用。隨著我國現(xiàn)代行政體系的建立，行政事業(yè)單位要重視預(yù)算管理的全面開展，從根本上提高行政事業(yè)單位預(yù)算管理的能力。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要性

行政事業(yè)單位的資金基本來源于財政撥款及行政收費，不同于企業(yè)的市場行為。一些行政事業(yè)單位由于缺乏有效的預(yù)算管理，導(dǎo)致其資金使用效率不高，不但影響了自身職能的發(fā)揮，也不利于建立現(xiàn)代行政體制。建立全面預(yù)算管理具有以下重要意義：

（一）有助于提高資金使用效率

行政事業(yè)單位的主要資金來自國家撥款，而國家撥款來自稅收。行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理可以有效提高資金使用效率。預(yù)算是對單位以年度為單位各項開支費用的預(yù)估，也是對行政事業(yè)單位資金分配的重要依據(jù)，如果沒有預(yù)算管理，就會導(dǎo)致有限的財政資金無法按需分配，部分政府職能履行過程中面臨資金風(fēng)險。預(yù)算管理可以將有限的資金根據(jù)工作開展具體情況合理分配，有效規(guī)范行政事業(yè)單位的資金支出，從科學(xué)性與合理性出發(fā)，優(yōu)化資金的分配與支出，提高對資金的使用效率。

（二）有助于增強(qiáng)風(fēng)險防范能力

行政事業(yè)單位在資金使用過程中，由于監(jiān)管不嚴(yán)等，常常會遇到資金使用過度的情況，有時還會涉及貪腐等問題，嚴(yán)重影響政府形象。加強(qiáng)預(yù)算管理，可以從制度上對資金使用進(jìn)行約束。對于一些費用支出金額較大、計劃外支出，可以由行政事業(yè)單位財務(wù)進(jìn)行約束，并由單位內(nèi)部財務(wù)部門進(jìn)行評價，對于不符合預(yù)算的費用堅決制止。一般預(yù)算制定完成后，會在行政事業(yè)單位內(nèi)部公開，這就形成了多方監(jiān)管，面對明顯違反預(yù)算管理明細(xì)的費用，單位每位公職人員都有權(quán)利行使監(jiān)督權(quán)利，進(jìn)一步降低了資金濫用的風(fēng)險，增強(qiáng)行政事業(yè)單位的風(fēng)險防范能力。

（三）有助于提高單位管理水平

預(yù)算管理在某種程度上也體現(xiàn)著行政事業(yè)單位的管理水平。預(yù)算作為一項系統(tǒng)性工程，以年度為時間單位，以業(yè)務(wù)開展為費用支出依據(jù)，其內(nèi)容涵蓋了單位的業(yè)務(wù)活動、人員活動，在單位的用款計劃、費用控制、激勵評價等環(huán)節(jié)，預(yù)算都發(fā)揮著顯著作用。隨著國家對行政事業(yè)單位管理水平要求的提高，如何充分激發(fā)事業(yè)單位人員的積極性，更好地服務(wù)人民群眾，成為行政事業(yè)單位管理的難點。利用好預(yù)算工具，不僅可以有效提升對部門的內(nèi)部控制能力，也間接提高了行政事業(yè)單位人員工作的積極性，從而整體提高單位的綜合管理水平。

（四）有助于政府進(jìn)行宏觀調(diào)控

我國是社會主義國家，行政事業(yè)單位體現(xiàn)著國家的發(fā)展意志。當(dāng)前，我國行政事業(yè)單位資金由國家提供，在我國，由于公有制經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)，因此行政事業(yè)單位中包含一些服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的部門，建立預(yù)算管理制度，就是在微觀上體現(xiàn)政府宏觀調(diào)控的意志。做好行政事業(yè)單位預(yù)算管理，有助于政府從宏觀經(jīng)濟(jì)出發(fā)對市場進(jìn)行有效調(diào)控，使行政事業(yè)單位成為宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的晴雨表。

三、當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

（一）缺乏預(yù)算管理意識

在推進(jìn)預(yù)算管理工作中，政府部門工作人員由于缺乏預(yù)算管理意識，在日常工作開展中往往按照經(jīng)驗主義對待預(yù)算，導(dǎo)致現(xiàn)有的預(yù)算管理很難真正執(zhí)行。部分行政事業(yè)單位人員認(rèn)為預(yù)算就是對費用收入與支出的計劃安排，因此簡單編制資金收入與支出表，認(rèn)為這樣就可以達(dá)到預(yù)算效果。而預(yù)算管理最主要目的是提高資金的使用效率，預(yù)算管理的目標(biāo)是要對資金的使用效果進(jìn)行評估，并站在全局角度看待費用統(tǒng)籌。部分一線工作人員認(rèn)為預(yù)算管理是財務(wù)的職責(zé)，因此在涉及本部門預(yù)算數(shù)據(jù)時，并沒有科學(xué)計劃，而是按照固有經(jīng)驗上報數(shù)據(jù)，在預(yù)算執(zhí)行過程中，沒有核算意識，而是我行我素，不對執(zhí)行效果進(jìn)行分析總結(jié)，這就造成預(yù)算實際執(zhí)行效果不佳。由于行政事業(yè)單位預(yù)算管理從提出到落地，需要眾多部門配合，現(xiàn)有的預(yù)算管理更多是由各個部門匯總而來，對預(yù)算管理工作缺少全局性的認(rèn)識，難以把握單位的整體預(yù)算情況，各部門較少參與預(yù)算資金的監(jiān)督管理和預(yù)算資金的使用評價。

（二）預(yù)算編制不夠科學(xué)規(guī)范

行政事業(yè)單位預(yù)算管理是一項基礎(chǔ)性工作，但是由于本身對預(yù)算編制工作認(rèn)識存在偏頗，造成在實際編制工作中不科學(xué)、不規(guī)范、不全面，預(yù)算在實際執(zhí)行中無法發(fā)揮有效作用，影響了預(yù)算的權(quán)威性與嚴(yán)肅性。造成預(yù)算編制不足的原因有以下幾點：一是預(yù)算編制時間緊、任務(wù)重。由于行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)眾多，因此預(yù)算編制往往集中在年底，而年底也是行政事業(yè)單位工作總結(jié)等各項業(yè)務(wù)的集中期，且預(yù)算編制過程中需要各部門集體配合，沒有足夠的時間與精力去研究新的全年用款計劃，從而影響了預(yù)算編制質(zhì)量；二是預(yù)算編制缺乏必要的支撐。以往行政事業(yè)單位在預(yù)算編制中習(xí)慣以上一年度為依據(jù)，而隨著事業(yè)單位改革，其業(yè)務(wù)范圍及服務(wù)內(nèi)容發(fā)生了改變，特別在費用支出等方面，無法準(zhǔn)確預(yù)估新一年采購物品數(shù)量及明細(xì)；三是預(yù)算編制方法落后。隨著大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)投入使用，可以精準(zhǔn)預(yù)測新一年行政事業(yè)單位費用詳情，然而現(xiàn)有的行政事業(yè)單位人員在預(yù)算編制過程中，仍然沿用老舊的歷史數(shù)據(jù)，按照既定經(jīng)驗去估算費用與收入，這樣容易與實際背離造成浪費，影響了預(yù)算管理效果。

（三）預(yù)算執(zhí)行力度不足

制定預(yù)算只是預(yù)算管理的第一步，如何讓預(yù)算得到有效執(zhí)行，才是衡量行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要內(nèi)容。對于預(yù)算執(zhí)行效果的評估，體現(xiàn)了資金的使用效率，關(guān)系著政府財政資金的使用效果。一些行政事業(yè)單位存在重預(yù)算制定，輕預(yù)算執(zhí)行的問題，對于預(yù)算執(zhí)行沒有建立完整的制約機(jī)制，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行中超出金額、實際用途與預(yù)算內(nèi)容不一致等情況出現(xiàn)。一些行政事業(yè)單位對于預(yù)算的執(zhí)行情況沒有定期總結(jié)與分析，預(yù)算監(jiān)管工作沒有執(zhí)行，對于預(yù)算執(zhí)行中存在的問題或者預(yù)算資金使用不當(dāng)?shù)惹闆r，沒有及時調(diào)整與改進(jìn)。

（四）績效管理體系不健全

績效管理體系可以有效調(diào)動行政事業(yè)單位人員工作的積極性，在預(yù)算管理執(zhí)行過程中可以達(dá)到提高執(zhí)行效果的目標(biāo)。由于行政事業(yè)單位在運轉(zhuǎn)過程中存在一定的制度管理僵化問題，特別是預(yù)算執(zhí)行并不會影響行政事業(yè)單位人員的實際經(jīng)濟(jì)效益，因此需要從績效管理體制入手，增加行政事業(yè)單位人員的積極性。現(xiàn)有的績效管理體制主要問題體現(xiàn)在：一是績效指標(biāo)設(shè)置不合理，指標(biāo)缺乏量化標(biāo)準(zhǔn)，或者制定指標(biāo)過高，對于一線人員來說難以完成，這就導(dǎo)致績效指標(biāo)設(shè)置脫離現(xiàn)實。二是評價標(biāo)準(zhǔn)沒有體現(xiàn)本單位的工作實際需求，而是參考其他單位制定，因此不能真實衡量工作人員的完成效果，績效成績基本相似，無法對預(yù)算執(zhí)行或者制定起到針對作用。三是績效管理更多在本單位內(nèi)部衡量，缺乏對預(yù)算管理的事前評估與執(zhí)行評估，不能很好地反映預(yù)算項目實施過程中的問題。四是績效管理結(jié)果不明顯。有些單位雖建有績效管理相關(guān)制度，但形同虛設(shè)，實際操作與制度相分離，未將績效評價結(jié)果運用于預(yù)算項目內(nèi)容的改善和獎懲中去，沒有起到應(yīng)有的激勵、監(jiān)督作用。

四、行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理的對策

（一）提高思想認(rèn)識，強(qiáng)化責(zé)任主體

行政事業(yè)單位預(yù)算管理反映了本單位的管理水平。要從思想上提高認(rèn)識，重視預(yù)算管理的基礎(chǔ)作用，從數(shù)據(jù)編制、預(yù)算執(zhí)行到效果評估，整個預(yù)算管理過程需要行政事業(yè)單位的每個人積極參與。做好本職工作的同時，積極配合預(yù)算管理人員完成日常預(yù)算的工作內(nèi)容。單位領(lǐng)導(dǎo)要從自身做起，建立預(yù)算制定與執(zhí)行保障制度，推進(jìn)預(yù)算管理工作在行政事業(yè)單位內(nèi)部全面實行。一線業(yè)務(wù)部門，要樹立全局意識，在預(yù)算編制前期工作中，對于預(yù)算科目與金額要認(rèn)真負(fù)責(zé)，科學(xué)預(yù)測資金收入與支出，堅持動態(tài)調(diào)整，確保預(yù)算數(shù)據(jù)的真實性與合理性。隨著大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的發(fā)展，預(yù)算編制人員應(yīng)當(dāng)積極利用最新的技術(shù)編制預(yù)算，加強(qiáng)與一線業(yè)務(wù)部門溝通，實現(xiàn)對預(yù)算高質(zhì)量管理。

（二）科學(xué)測算需求，規(guī)范預(yù)算編制

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，在預(yù)算編制過程中，原有按照經(jīng)驗的編制模式被新的編制軟件及技術(shù)規(guī)范所代替。以大數(shù)據(jù)為代表的信息技術(shù)，可以將歷年行政事業(yè)單位預(yù)算數(shù)據(jù)分析整理，并結(jié)合當(dāng)前的相關(guān)數(shù)據(jù)，對下一年的費用明細(xì)做出預(yù)測，從而大大簡化預(yù)算編制人員的工作量，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。在預(yù)算編制過程中，數(shù)據(jù)的收集與整理是一項重要內(nèi)容，各職能業(yè)務(wù)部門前期應(yīng)該收集相關(guān)資料，通過大量的調(diào)查與統(tǒng)計，進(jìn)而對數(shù)據(jù)進(jìn)行整合與研究，積極分析歷年執(zhí)行情況中存在的問題及其原因，根據(jù)實際需要，明確預(yù)算目標(biāo)，結(jié)合新的政策要求，及時調(diào)整不合理之處。預(yù)算編制部門要改變固有的思維，綜合運用大數(shù)據(jù)為代表的模型，預(yù)測下一年度單位資金用量與范圍，考慮重點工作方向，從資金支出的合理性出發(fā)，使預(yù)算內(nèi)容全面完整，數(shù)字真實準(zhǔn)確，進(jìn)一步提高預(yù)算管理精準(zhǔn)度。

（三）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，提高資金使用效率

預(yù)算的有效執(zhí)行可以提高行政事業(yè)單位的服務(wù)效率，有力保障預(yù)算資金的充分利用。預(yù)算管理重要一環(huán)就是預(yù)算的執(zhí)行，強(qiáng)化預(yù)算管理，就要改變預(yù)算執(zhí)行不力的問題，在完成預(yù)算編制之后，堅決杜絕預(yù)算外支出，強(qiáng)化風(fēng)險管理，對于虛列支出、超額支出的行為嚴(yán)格禁止。要進(jìn)一步強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，明確職責(zé)，將目標(biāo)和責(zé)任落實到具體職能部門及負(fù)責(zé)人員，抓好落實，嚴(yán)格按照預(yù)算分解時間節(jié)點，確保按進(jìn)度執(zhí)行預(yù)算，以保證資金收支到位。在預(yù)算執(zhí)行過程中實施動態(tài)監(jiān)測機(jī)制，定期開展預(yù)算執(zhí)行效果評估大會，將已經(jīng)執(zhí)行的預(yù)算結(jié)果告知單位人員，對于與預(yù)算編制不一樣的資金用途進(jìn)行分析調(diào)整。如果確實是由于工作實際需要增加預(yù)算支出的，可以適當(dāng)修改預(yù)算執(zhí)行方案，以便使預(yù)算編制與實際執(zhí)行一致。對于預(yù)算編制與實際使用明顯不符且無正當(dāng)理由的，要建立問責(zé)機(jī)制。

（四）優(yōu)化績效管理，增強(qiáng)預(yù)算約束

行政事業(yè)單位要關(guān)注預(yù)算的執(zhí)行成果及其效益情況，積極將績效理念引入預(yù)算管理中，并進(jìn)行科學(xué)應(yīng)用。設(shè)定績效目標(biāo)時要同預(yù)算的編制、執(zhí)行及考核緊密結(jié)合起來，指向明確，細(xì)化量化，合理可行，構(gòu)建起科學(xué)、全面、有效的績效管理體系。績效管理工作的開展遵循誰使用、誰評價的原則，單位通過自評的方式對業(yè)務(wù)活動的開展成果進(jìn)行全面有效評價，壓實績效管理的主體責(zé)任。加強(qiáng)績效激勵約束，建立執(zhí)行進(jìn)度與預(yù)算安排掛鉤機(jī)制，按照“花錢必問效，無效必問責(zé)”的原則，對預(yù)算績效目標(biāo)實現(xiàn)程度及績效管理情況進(jìn)行監(jiān)督，對于執(zhí)行較慢、績效目標(biāo)實現(xiàn)不理想的單位，按相應(yīng)比例扣減下年度的預(yù)算安排。同時，要不斷細(xì)化預(yù)算公開內(nèi)容，完善績效信息公開制度，真實反映資金的來龍去脈及使用成果，依法依規(guī)主動公開，積極接受各種形式的監(jiān)督，對財政資金的使用形成有效的約束。

（五）加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)，完善預(yù)算監(jiān)督

行政事業(yè)單位要加強(qiáng)對預(yù)算管理的監(jiān)督，從預(yù)算編制前期入手，在數(shù)據(jù)資料收集、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算評價等多個環(huán)節(jié)建立完善的內(nèi)部監(jiān)控制度，使預(yù)算管理有章可依，有規(guī)可依，有據(jù)可循。針對當(dāng)前預(yù)算管理重編制、輕執(zhí)行的問題，加快建立預(yù)算監(jiān)督部門，在日常預(yù)算執(zhí)行過程中，對費用支持進(jìn)行全程監(jiān)控，實現(xiàn)全程監(jiān)督。要充分利用大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術(shù)，對于預(yù)算執(zhí)行過程中存在的問題及時發(fā)現(xiàn)，糾正錯誤。要充分發(fā)揮多種監(jiān)督的協(xié)同作用，接受社會、媒體、人民群眾的監(jiān)督，對于發(fā)現(xiàn)違反預(yù)算管理的行為嚴(yán)格制止，追究其法律責(zé)任，推動預(yù)算管理工作取得新成績。

結(jié)語：

行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理工作，提高了財政資金的使用效率。在預(yù)算管理工作中，要從實踐出發(fā)，重視預(yù)算管理工作，科學(xué)編制預(yù)算，重視預(yù)算的執(zhí)行，從績效管理入手，加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)，完善預(yù)算監(jiān)督工作，防范各類風(fēng)險的產(chǎn)生，讓政府財政資金發(fā)揮最大作用，真正服務(wù)于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。