人道主義危機，日益突出的全球性挑戰(zhàn)

徐佳敏　姚帥

受地區(qū)沖突、氣候災害、經濟沖擊、糧食危機等多重因素影響，人道主義問題日益成為突出的全球性挑戰(zhàn)，受到國際關系研究界的重視。進入2024年，國際人道主義形勢并未好轉，國際人道主義援助的重要性也更加凸顯。

全球人道主義系統(tǒng)瀕臨崩潰

全球人道主義形勢正面臨第二次世界大戰(zhàn)結束后最嚴峻的挑戰(zhàn)。一方面，武裝沖突數量創(chuàng)1945年以來新高。2022年初爆發(fā)的烏克蘭危機久拖不決；2023年10月升級的巴以沖突已造成地區(qū)安全危機外溢；敘利亞、利比亞、也門、蘇丹等國內戰(zhàn)不止；朝鮮半島局勢升溫；緬北地方武裝沖突持續(xù)數月……面對沖突的長期化及多地沖突的擴散或升級，聯(lián)合國秘書長古特雷斯在第78屆聯(lián)大一般性辯論上指出，“全球人道主義系統(tǒng)瀕臨崩潰”。聯(lián)合國難民署預計2024年將有1.3億人被迫流離失所，超過240萬的難民需要重新安置。

另一方面，全球氣溫飆升，氣候災害激增，糧食安全危機加劇，公共衛(wèi)生風險繼續(xù)處于高位。2023年是地球有記錄以來最熱的一年，世界各地均爆發(fā)了大規(guī)模的氣候災害，比如非洲之角干旱，馬拉維、莫桑比克和馬達加斯加的氣旋災害，加拿大的野火，等等。截至2023年11月15日，全球已發(fā)生249起氣候災害，受影響人數超4400萬，死亡18000多人。與此同時，糧食危機和傳染病風險激增，對低收入國家造成的打擊尤為嚴重。截至2023年末，全球58個國家的2.58億人面臨嚴重的糧食短缺。高溫、空氣和水污染提高了瘧疾、登革熱和寨卡病毒等疾病的傳播能力，進一步加劇了全球健康挑戰(zhàn)。世界衛(wèi)生組織（WHO）估計，因全球多地醫(yī)療系統(tǒng)超負荷，疫苗短缺嚴重，全球超十億人將面臨霍亂疫情風險，約1.66億人亟需衛(wèi)生援助。

總體來看，發(fā)展、安全、氣候等危機外溢，全球人道危機愈加復雜。受地區(qū)沖突和各國意識形態(tài)差異影響，僅依靠單一領域的方案已不足以應對當前復雜交織的人道危機。過去20年來，脆弱國家和受沖突影響國家逐步成為國際人道主義援助的重點關注對象。從安全角度看，如今絕大多數人道主義需求來自沖突地區(qū)，如不立即采取行動解決和預防沖突，這些地區(qū)的發(fā)展成果極易被逆轉。從發(fā)展角度看，人道體系在應對長期危機方面存在嚴重不足。在聯(lián)合國2024年發(fā)出的26個人道主義響應計劃中，17個國家已連續(xù)十多年成為被呼吁的對象。援助需求的持續(xù)增長說明人道援助在這些國家是缺乏建設性的，沒有起到幫助發(fā)展的作用。從氣候角度看，自然災害極大程度影響國家能源、糧食、水安全，增加社會不穩(wěn)定性的同時，催化人道主義危機。

國際人道主義援助面臨多重阻礙

隨著人道議題關注度的提升，國際人道主義援助規(guī)模持續(xù)攀升。經合組織（OECD）數據顯示，發(fā)展援助委員會（DAC）成員國提供的人道主義援助在2022年高達237.3億美元，較2019年增長31%。DAC成員國用于援助國自身的難民安置費用（in-donor refugee costs）從2021年的128.8億美元增至2022年的317.6億美元，漲幅146.5%，占2022年官方發(fā)展援助（ODA）總額的17.3%，遠超2016年歐洲難民潮時期用于境內難民安置費用的峰值（160億美元）。2023年12月舉行的全球難民論壇共達成1600多項援助承諾，與會方共作出超22億美元的財政支持承諾。

然而，募資力度的提升速度跟不上人道主義需求擴張幅度，資金缺口愈發(fā)難以彌合。聯(lián)合國人道主義事務協(xié)調廳（OCHA）預計，2024年將有2.99億人需要人道主義援助，籌資目標為464億美元，用于幫助72個國家的1.81億人。截至2023年11月24日，聯(lián)合國呼吁籌得人道主義援助資金199億美元，僅占所需資金的42.8%。資金短缺意味著援助機構不得不縮減人道行動支出。在敘利亞，世界糧食計劃署援助口糧已減半，受援人數從2023年6月的550萬減少到11月的330萬，對敘糧援每減少1%，就會新增40萬人挨餓。

資金利用效率同樣堪憂。目前多數人道主義援助資金仍由聯(lián)合國機構接收，援助本土化進程受阻。OCHA人道資金財務支出核實處數據庫記錄顯示，2023年排名前17的主要人道主義援助資金接收方仍是聯(lián)合國機構、國際組織和援助國機構。可以看出，國際社會雖普遍認識到援助本土化的重要性，但大部分資金以及決策權仍由聯(lián)合國機構掌握，主要集中在世界糧食計劃署、聯(lián)合國難民署和聯(lián)合國兒童基金會，受援國可支配的援助資金并未增加。

2024年1月25日，巴以沖突持續(xù)，民眾從加沙地帶南部的汗尤尼斯逃離。

此外，人道主義援助陷入信任危機，援助準入限制有增無減。聯(lián)合國機構作為政府間組織，其中立性、公正性易受質疑，并不能在沖突地區(qū)獲得當地政府、反對派、宗教勢力等各相關方的充分信任，從而制約了聯(lián)合國機構在該地區(qū)的援助準入和實際行動。為提升援助效率，降低人道主義工作者的風險，地區(qū)大國和聯(lián)合國機構正在嘗試發(fā)揮人道外交優(yōu)勢，就人道主義援助準入問題進行磋商。2023年11月，聯(lián)合國和沙特及非盟國家共同推動蘇丹沖突各方簽署了承諾聲明，保證蘇丹武裝部隊（SAF）和快速支援部隊（RSF）堅決保護平民并不對援助物資設限。然而，如若外交手段不能形成合力，反會形成掣肘，造成人道援助準入問題升級。2023年10月，由于聯(lián)合國安全理事會15個理事國對于美國、俄羅斯提出的案文措辭分歧嚴重，有關巴以沖突“人道主義停火”的決議草案延耽十天，嚴重阻礙了人道主義行動進程。聯(lián)合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處報告稱，2023年10月7日至11月15日，該機構共有103名工作人員遇害，創(chuàng)歷史新高。

中國成為國際人道主義援助重要力量

新時代以來，中國逐步成為國際人道主義援助的重要力量，并將人道主義援助與發(fā)展援助緊密結合，構成發(fā)展與人道“雙輪驅動”、安全與人道“齊頭并進”的“中國優(yōu)勢”。中國始終尊重受援國的當地需求，以及時高效的人道主義援助，幫助有需要的國家解決燃眉之急。與此同時，中國堅持對話協(xié)商，積極發(fā)揮熱點問題斡旋者作用，致力于減少因非自然因素造成的人道主義危機。

中國人道主義援助形式豐富且領域全面，囊括了物資援助、現匯援助、能力建設和災后恢復與重建等，涵蓋了自然災害、公共衛(wèi)生危機、糧食供給、移民和難民安置等多領域緊急響應。中國國家國際發(fā)展合作署的數據顯示，2018年至2022年間，中國共提供了822項對外緊急人道主義援助，其中2021年數量最多，達317個；2022年金額最多，達38億元人民幣。隨著綜合實力的不斷提升，中國人道主義援助范圍逐步擴大，以發(fā)展中國家、低收入國家和人道主義風險較高的國家為主，覆蓋亞洲、非洲、拉丁美洲、南太平洋和歐洲。

中國在擴大人道主義援助規(guī)模的同時，不斷拓寬融資渠道，穩(wěn)步推進國際合作。2022年“全球發(fā)展和南南合作基金”整合升級并增資至40億美元，支持國際組織、官方和社會多元主體共同參與人道主義援助行動。2023年中國國家國際發(fā)展合作署首次調動國內外金融機構120億美元的專項資金，專門用于落實全球發(fā)展倡議，聚焦減貧、氣候變化和綠色發(fā)展等與人道主義需求息息相關的發(fā)展領域。此外，中國自2007年以來一直在向聯(lián)合國中央應急基金（CERF）提供自愿和非定向捐助。中國—聯(lián)合國和平與發(fā)展基金、中國—聯(lián)合國糧農組織南南合作信托基金等也在持續(xù)支持國際人道主義援助工作。

中國救援團隊規(guī)模不斷擴大、專業(yè)性不斷提升，以實際行動積極踐行人類命運共同體理念，弘揚國際人道主義精神。中國現有兩支聯(lián)合國認證的國際重型救援隊、五支世衛(wèi)組織認證的國際應急醫(yī)療隊，十余年來在土耳其、莫桑比克、巴基斯坦、伊朗、尼泊爾、海地等眾多國家成功開展緊急救援行動。以軍隊為主體的“和平方舟號”醫(yī)院船和“和平列車”醫(yī)療隊在菲律賓、老撾、斐濟、瓦努阿圖、巴布亞新幾內亞、加蓬等國開展人道主義醫(yī)療服務。2023年2月土耳其、敘利亞地震后，中國救援隊第一時間到達災區(qū)，在受災最嚴重的哈塔伊省執(zhí)行搜救任務。此次國際救援中，中國民間也發(fā)揮了重要作用，17支社會救援隊伍共441人趕赴災區(qū)開展救援，搜救出幸存者58人。

中國結合國際需求優(yōu)化更新援助方式，積極參與國際人道主義供應鏈合作，保障國際人道主義物資儲備體系建設。2022年聯(lián)合國機構采購的中國制造產品總規(guī)模近100億美元，占全球采購總金額1/3。2021年全球人道主義應急倉庫和樞紐在廣州啟用，成為聯(lián)合國最靠近采購端的倉庫。此后，中國南亞國家應急物資儲備庫、中國—太平洋島國應急物資儲備庫相繼在成都、廣州正式啟用。

中國作為具有國際影響力、創(chuàng)新引領力、道義感召力的負責任大國，將進一步整合援助資源，統(tǒng)籌多方參與主體，為應對全球人道挑戰(zhàn)注入穩(wěn)定劑，為解決人道危機、推動國際人道主義合作展現大國擔當、做出更大貢獻。