全面預(yù)算績(jī)效管理背景下高等職業(yè)院校專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)研究

董偉

（甘肅林業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，甘肅 天水 741020）

最近幾年，國(guó)家逐步增加了對(duì)高等職業(yè)院校的投資，尤其是為了提高高校先進(jìn)科研項(xiàng)目的可行性，以及保障其他研究工作的有效實(shí)施，繼而設(shè)置了相應(yīng)的專項(xiàng)預(yù)算。這既能規(guī)范高校人員精細(xì)規(guī)劃資金，還能增強(qiáng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)效果，全面實(shí)現(xiàn)高等職業(yè)院校預(yù)期發(fā)展目標(biāo)。從使用和監(jiān)督兩個(gè)方面，對(duì)“財(cái)”“政”之間的協(xié)調(diào)與平衡進(jìn)行改革，是當(dāng)前亟待解決的重要問(wèn)題，要堅(jiān)持建立有效的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，明確責(zé)任，并在政策指導(dǎo)下，提升專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)效果。

一、高等職業(yè)院校專項(xiàng)資金的特點(diǎn)

高等職業(yè)院校專項(xiàng)資金對(duì)我國(guó)高等職業(yè)院校的改革與長(zhǎng)久發(fā)展，產(chǎn)生了較多的有利影響，并且對(duì)高校的基本辦學(xué)環(huán)境、主要學(xué)科建設(shè)，以及現(xiàn)代化實(shí)驗(yàn)室開(kāi)設(shè)、專項(xiàng)科研的開(kāi)展等都起到了很好的促進(jìn)作用。相關(guān)規(guī)劃中，國(guó)家明確提出，教育財(cái)政支出必須達(dá)到國(guó)民生產(chǎn)總值的4%，這一硬性指標(biāo)既反映出教育財(cái)政支出的巨大社會(huì)價(jià)值，又反映出國(guó)家對(duì)于高等職業(yè)院校發(fā)展的高度關(guān)注。

但是，在我國(guó)高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)規(guī)模不斷擴(kuò)大的情況下，如何加強(qiáng)對(duì)高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的管理與監(jiān)督，已成為當(dāng)前高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)管理中不可忽視的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。高校專項(xiàng)資金是一種非營(yíng)利性質(zhì)的資金，與企業(yè)盈利性質(zhì)的資金有很大的不同。

首先，高校專項(xiàng)資金的功能是：培養(yǎng)高層次專門(mén)人才，開(kāi)展科研工作，為學(xué)生提供高質(zhì)量的社會(huì)服務(wù)，以及對(duì)文化的繼承與創(chuàng)新；其次，促進(jìn)高等職業(yè)院校的現(xiàn)代化，提高國(guó)民的素質(zhì)，促進(jìn)人的全面發(fā)展，這些都是其要達(dá)到的主要目的，也是其應(yīng)擔(dān)負(fù)的社會(huì)職責(zé)[1]。

二、全面預(yù)算績(jī)效管理背景下高等職業(yè)院校專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)中存在的問(wèn)題

在國(guó)家快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和不斷變化的制度改革相結(jié)合的過(guò)程中，學(xué)校的薄弱環(huán)節(jié)依然十分突出。特別是與深化金融體制改革的需要相比，還存在較大的差距，這將會(huì)在一定程度上影響到當(dāng)前高等職業(yè)院校今后的改革方向與中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃。

（一）績(jī)效評(píng)價(jià)管理機(jī)制有待健全，理念存在缺陷

結(jié)合高等職業(yè)院校實(shí)際財(cái)政資金管理情況來(lái)看，多數(shù)院校受到外界各種因素的影響，已經(jīng)做出了改變，不再以資金績(jī)效評(píng)估為主要內(nèi)容，而是轉(zhuǎn)向了全面預(yù)算績(jī)效管理，并出臺(tái)了相關(guān)的政策進(jìn)行指導(dǎo)，但整體的管理機(jī)制仍待完善。而在實(shí)踐中，各有關(guān)部門(mén)對(duì)績(jī)效的觀念并未得到很好的應(yīng)用與發(fā)揮。

比如，在實(shí)際工作中，由于申報(bào)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)時(shí)沒(méi)有明確的績(jī)效目標(biāo)，造成了研究項(xiàng)目開(kāi)展時(shí)專業(yè)化與科學(xué)性不強(qiáng)、產(chǎn)生的成果不理想、資金未能合理分配，部分院校甚至出現(xiàn)了反復(fù)建設(shè)的情況，造成了專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的浪費(fèi)。

此外，教育部門(mén)對(duì)績(jī)效概念以及績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用沒(méi)有深刻的理解，所以教育部門(mén)僅僅是對(duì)資金展開(kāi)二次分配和管理，這就造成了評(píng)估結(jié)果的使用效率低下，或者評(píng)估結(jié)果就算上報(bào)到相關(guān)部門(mén)，也得不到相關(guān)部門(mén)的重視[2]。

（二）績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系存在漏洞，成果質(zhì)量不佳

通常系統(tǒng)化的年度部門(mén)預(yù)算工作，需要發(fā)揮各部門(mén)的作用，彼此之間深入溝通，聯(lián)系目標(biāo)合理設(shè)定，全程注重動(dòng)態(tài)化調(diào)整，進(jìn)而彰顯預(yù)算的優(yōu)勢(shì)與價(jià)值。

像預(yù)算工作開(kāi)始時(shí)，首先，校內(nèi)業(yè)務(wù)部門(mén)要對(duì)本年度的工作重點(diǎn)、任務(wù)目標(biāo)進(jìn)行梳理，有重點(diǎn)、有層次地設(shè)定并量化績(jī)效指標(biāo)，確保其與本年度的部門(mén)預(yù)算相吻合。

其次，對(duì)各業(yè)務(wù)單位進(jìn)行內(nèi)部審核，主要是對(duì)業(yè)績(jī)目標(biāo)進(jìn)行合理、可衡量的分析，并在完成后是否能夠及時(shí)完成，上報(bào)給財(cái)務(wù)部門(mén)。

另外，就機(jī)制與管理而言，高校的績(jī)效指標(biāo)，亦須符合教育部要求。但是，一些高校對(duì)于專項(xiàng)資金績(jī)效這一部分，并沒(méi)有設(shè)定績(jī)效目標(biāo)。而且資金使用單位的工作方式比較單一，大多數(shù)院校只探索了內(nèi)部控制管理的相關(guān)手段，輕視了績(jī)效管理的作用，這致使院校很難對(duì)資金的使用質(zhì)量進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。

在缺乏硬性標(biāo)準(zhǔn)的前提下，很難精確地反映出專項(xiàng)資金的設(shè)置目標(biāo)是否達(dá)到、有關(guān)目標(biāo)是否達(dá)到。在下一年開(kāi)始編制的預(yù)算中，因?yàn)闆](méi)有可以參照的數(shù)據(jù)做支持，所以只能根據(jù)下一年的規(guī)模變動(dòng)以及地方政府的財(cái)政狀況來(lái)做滾動(dòng)調(diào)整和安排。

也有一些高校盡管也有自身的業(yè)績(jī)目標(biāo)，但是這些目標(biāo)與實(shí)際的項(xiàng)目設(shè)置和實(shí)施有很大的偏差，并且沒(méi)有很好地體現(xiàn)出目標(biāo)的科學(xué)性。特別是在制定目標(biāo)的初期，因?yàn)槿鄙僮銐虻膶?shí)際調(diào)研和數(shù)據(jù)模型測(cè)算，導(dǎo)致所制定的目標(biāo)與實(shí)際情況有很大的偏差，根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)，從而喪失了設(shè)定目標(biāo)的意義。

當(dāng)前，在資金績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的設(shè)定上，缺乏針對(duì)性的指引。對(duì)高校而言，教育專項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)估也是在摸索中進(jìn)行的。由于目前尚未建立起一套完備的、系統(tǒng)性的指標(biāo)體系，因此，對(duì)高等職業(yè)院校專項(xiàng)支出的評(píng)估缺少定量的數(shù)據(jù)支持，造成了缺少一個(gè)有效的衡量體系，從而造成了績(jī)效評(píng)價(jià)的不規(guī)范，績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果缺少有價(jià)值的意義，無(wú)法為下一步的撥款調(diào)整提供數(shù)據(jù)支撐[3]。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)的法律建設(shè)不系統(tǒng)，工作流程不規(guī)范

現(xiàn)階段，有關(guān)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的法律法規(guī)尚不完善，而且優(yōu)秀實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)偏少，缺少適配的評(píng)價(jià)辦法。這種環(huán)境下，致使績(jī)效評(píng)估環(huán)節(jié)容易出現(xiàn)較多不規(guī)范行為。由于績(jī)效評(píng)估結(jié)果缺乏約束性，使得其應(yīng)用效果不佳，尤其是對(duì)明年的工程規(guī)劃沒(méi)有很好的參考價(jià)值，部分工程甚至出現(xiàn)了資金鏈斷裂、收益偏低等現(xiàn)象。同時(shí)，財(cái)政有關(guān)部門(mén)對(duì)當(dāng)?shù)馗叩嚷殬I(yè)院校分配對(duì)應(yīng)的專項(xiàng)資金時(shí)，也忽視了績(jī)效評(píng)估的反饋信息，往往按照以往的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)高校資金分配情況進(jìn)行調(diào)整。

此外，部分教育部門(mén)為提高工作效率，還是選擇傳統(tǒng)“二上二下”的資金預(yù)算管理形式。整個(gè)環(huán)節(jié)，教育部門(mén)未能與經(jīng)費(fèi)運(yùn)用單位進(jìn)行全面溝通，資金績(jī)效評(píng)估、成果運(yùn)用等環(huán)節(jié)，總體工作流程有待優(yōu)化。

（四）評(píng)價(jià)效果不突出，人員綜合素養(yǎng)有待強(qiáng)化

人員素質(zhì)有短板，比如在科學(xué)研究中，研究課題的管理水平普遍較低，像多數(shù)院校對(duì)教育、財(cái)經(jīng)等行業(yè)的專業(yè)內(nèi)容與先進(jìn)政策等，了解甚微。并且高校在使用資金期間，一般預(yù)算管理工作，都是由內(nèi)部的財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)。這種情況的出現(xiàn)，導(dǎo)致財(cái)務(wù)部門(mén)的運(yùn)行質(zhì)量，直接影響著資金的最終使用情況。

然而聯(lián)系財(cái)務(wù)部門(mén)的實(shí)際工作結(jié)果，能看出他們受傳統(tǒng)工作理念的影響，仍選擇之前的會(huì)計(jì)處理方式，例如分析績(jī)效考核目標(biāo)，基于相關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)項(xiàng)目?jī)?nèi)容進(jìn)行人為調(diào)整。但相關(guān)工作人員，因?yàn)樽陨淼膶I(yè)素養(yǎng)有待提升，對(duì)有關(guān)政策做不到多維度解析，同時(shí)他們不具備先進(jìn)的工作技能等因素，這讓評(píng)價(jià)人員難以正視評(píng)估結(jié)果帶來(lái)的中長(zhǎng)期綜合效益。最后，教育部門(mén)在績(jī)效評(píng)價(jià)中，也沒(méi)有充分發(fā)揮出相應(yīng)的優(yōu)勢(shì)。

三、全面預(yù)算績(jī)效管理背景下提升高等職業(yè)院校專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的措施

（一）健全管理機(jī)制，落實(shí)、落細(xì)績(jī)效管理理念

1.科學(xué)應(yīng)用評(píng)價(jià)結(jié)果，倒查追究責(zé)任

預(yù)算績(jī)效管理的核心與基礎(chǔ)是要將預(yù)算績(jī)效的思想貫穿于績(jī)效管理的整個(gè)過(guò)程之中，才可以使這項(xiàng)工作更平穩(wěn)、更順暢地運(yùn)行，使其在預(yù)算管理中發(fā)揮出應(yīng)有的價(jià)值。

要將績(jī)效管理理念落實(shí)到具體工作中，首先，應(yīng)充分依據(jù)前一年度的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估結(jié)果，將好與壞區(qū)分開(kāi)來(lái)，然后再進(jìn)行預(yù)算的安排。對(duì)重要且考核較好的工程，應(yīng)從預(yù)算中撥出一部分經(jīng)費(fèi)，而對(duì)不太重要的工程，則應(yīng)及時(shí)縮減，甚至取消。

其次，要對(duì)評(píng)估中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行歸類，特別要區(qū)分是普遍問(wèn)題還是個(gè)別問(wèn)題，并針對(duì)不同類型的問(wèn)題，提出相應(yīng)的改進(jìn)建議，并提交給政府部門(mén)進(jìn)行審核。這樣，既能提高企業(yè)業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估的科學(xué)性，又能凸顯其對(duì)績(jī)效的制約作用。在整改的過(guò)程中，要按照一定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，將整改進(jìn)度和存在的整改困難進(jìn)行分類。

最后，對(duì)于績(jī)效評(píng)估成績(jī)較好的學(xué)校，要有區(qū)別性，既要通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)的方式，又要在下一年的預(yù)算編制中，給予政策傾斜；對(duì)于業(yè)績(jī)極差的部門(mén)，要約談相關(guān)負(fù)責(zé)人，并追究責(zé)任，利用獎(jiǎng)懲機(jī)制，逐漸建立起一套科學(xué)的資金分配使用體系[4]。

2.合理健全管理制度，精細(xì)各部門(mén)權(quán)責(zé)

當(dāng)前高校獲取的專項(xiàng)基金，多以財(cái)政、教育兩個(gè)部門(mén)為主，以經(jīng)費(fèi)使用單位為主，雖然職責(zé)不同，但兩者是密不可分的。所以對(duì)應(yīng)的管理工作機(jī)制，高校必須加強(qiáng)重視，在資金使用的各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)與管理環(huán)節(jié)等，都要完善相應(yīng)的制度管理內(nèi)容，盡可能減少人為因素帶來(lái)的不利影響，對(duì)高校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的支出進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

另外，財(cái)政部門(mén)可以同教育部門(mén)進(jìn)行合理分工，像資金管理、預(yù)算支出考核工作以及績(jī)效評(píng)估等，由教育部門(mén)負(fù)責(zé)。使用方只需要對(duì)資金的流轉(zhuǎn)，直接承擔(dān)所有責(zé)任。

（二）構(gòu)建完整指標(biāo)體系，做到評(píng)價(jià)結(jié)果科學(xué)有效

1.設(shè)置合理績(jī)效目標(biāo)，提升工作效果

科學(xué)設(shè)定考核指標(biāo)。在最初階段，財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)提前與教育部門(mén)進(jìn)行溝通，并合理科學(xué)地評(píng)估、審核各大學(xué)的績(jī)效目標(biāo)。

首先，各高校在提交預(yù)算案時(shí)，必須考慮到本校的定位與分工，以及中長(zhǎng)期發(fā)展的遠(yuǎn)景規(guī)劃，盡可能準(zhǔn)確、科學(xué)地計(jì)算所需經(jīng)費(fèi)，并提出預(yù)算案。其中高校特別要注意，預(yù)算方案必須同自身的定位與未來(lái)改革相一致。

其次，教育部門(mén)可以多方面分析，結(jié)合當(dāng)?shù)馗黜?xiàng)發(fā)展政策、高校建設(shè)情況、今后改革重點(diǎn)等，判斷高校提供的業(yè)績(jī)指標(biāo)是否需要資金等。如果符合審批條件，當(dāng)?shù)亟逃块T(mén)可以同財(cái)務(wù)部溝通，上交方案，由財(cái)務(wù)部門(mén)進(jìn)行二次審核。

最后，財(cái)政部門(mén)核查成功后，可以把績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算直接批給教育部門(mén)，之后，再讓其分配給各大高校，方便對(duì)后續(xù)項(xiàng)目評(píng)估打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.優(yōu)化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持效率效益為導(dǎo)向

簡(jiǎn)單來(lái)講，資金績(jī)效考核的最終目標(biāo)，是為了用最少的資金投入，獲取最高的產(chǎn)出收益。所以相關(guān)部門(mén)設(shè)計(jì)具體的業(yè)績(jī)考核目標(biāo)時(shí)，需轉(zhuǎn)變以往“重合規(guī)輕效益”的理念，將資金運(yùn)用與效益全面融合其中。其間，相關(guān)人員必須結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行的相關(guān)政策，進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)劃，堅(jiān)持做到具體情況具體分析，從而達(dá)到預(yù)期工作效果。同時(shí)，還要注意評(píng)估的周期性，強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)化跟蹤監(jiān)測(cè)。

除此之外，績(jī)效目標(biāo)不但要思考產(chǎn)出與支出，還需實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益，尤其是高校的特殊性質(zhì)，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注社會(huì)效益。之后圍繞已經(jīng)設(shè)計(jì)好的績(jī)效指標(biāo)，把其他指標(biāo)細(xì)化分解。最后，財(cái)政部門(mén)可以構(gòu)建一些常見(jiàn)的績(jī)效指標(biāo)框架模型，運(yùn)用定量與定性相結(jié)合的方式，展開(kāi)測(cè)度工作。教育部門(mén)則能以此為準(zhǔn)，明確績(jī)效指標(biāo)核查標(biāo)準(zhǔn)。

3.科學(xué)設(shè)置資金規(guī)模，建立立體指標(biāo)體系

一是在制定績(jī)效評(píng)估指標(biāo)時(shí)，要考慮到項(xiàng)目目標(biāo)的合理性、計(jì)劃的可行性、方法的科學(xué)性、數(shù)據(jù)的可靠性，并能在后續(xù)的工作中，根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際需求，對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)做到動(dòng)態(tài)化、實(shí)時(shí)性調(diào)整。

二是以建設(shè)專門(mén)的數(shù)據(jù)庫(kù)，將收集的資績(jī)?cè)u(píng)估項(xiàng)目相關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)有關(guān)專家進(jìn)行匯總，同時(shí)，要以需求為導(dǎo)向，從實(shí)際中篩選出有能力的專家，建立專家?guī)欤?duì)其組成、人數(shù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，以增強(qiáng)其專業(yè)性。

（三）強(qiáng)調(diào)法治建設(shè)，規(guī)范績(jī)效評(píng)價(jià)工作的流程與標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)先進(jìn)的績(jī)效評(píng)估工作經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)其中存在著的完整的制度系統(tǒng)，為相關(guān)工作高質(zhì)量開(kāi)展提供了科學(xué)的保障。由于我國(guó)對(duì)該方面的探索時(shí)間不久，相關(guān)的法律保障體系還存在不足，現(xiàn)不能有效發(fā)揮作用與優(yōu)勢(shì)。絕大部分省市還是以我國(guó)發(fā)布的宏觀文件為工作基礎(chǔ)，但這些文件主要是明確工作方向，并沒(méi)有提供較多具體化的措施。聯(lián)系實(shí)際情況，能參考的法規(guī)與部門(mén)規(guī)章，還不具備專業(yè)的操作程序和現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)。

與此同時(shí)，教育系統(tǒng)內(nèi)部也缺少統(tǒng)一的法律保證。因此，相關(guān)人員進(jìn)行績(jī)效評(píng)估活動(dòng)時(shí)，需深入了解高等職業(yè)院校專項(xiàng)資金的性質(zhì)與使用特征，然后總結(jié)與歸納以往工作經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)統(tǒng)一且可行性較高的法律制度體系，在此基礎(chǔ)上，要盡量減少對(duì)財(cái)政撥款績(jī)效考核的人為干擾，逐步走向制度化、科學(xué)化，并結(jié)合企業(yè)“二上二下”的實(shí)際情況，提出了新的改革思路，對(duì)績(jī)效考核進(jìn)行了分解、集成，并制定一系列的工作流程、工作程序。

（四）加大培訓(xùn)宣傳，提升績(jī)效評(píng)價(jià)人員綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)

一方面，綜合運(yùn)用各種新媒體，實(shí)現(xiàn)了基金績(jī)效考核的立體宣傳；既要擴(kuò)大宣傳的覆蓋面，又要提高宣傳的實(shí)效性，培養(yǎng)社會(huì)公眾形成正確認(rèn)知，提高工作參與感。這有助于引起相關(guān)部門(mén)對(duì)績(jī)效工作的思想重視，在社會(huì)范圍內(nèi)形成良好的輿論環(huán)境。另一方面，能制定出完整的工作流程，明晰各項(xiàng)內(nèi)容，確定時(shí)間和崗位負(fù)責(zé)人，將最終的績(jī)效評(píng)估結(jié)果進(jìn)行展示，推動(dòng)其形成強(qiáng)制性的工作制度。立體化強(qiáng)化發(fā)現(xiàn)并解決問(wèn)題的能力，綜合提升資金監(jiān)管水平。

四、結(jié)束語(yǔ)

實(shí)行預(yù)算績(jī)效考核，其根本目標(biāo)是提高財(cái)政資金使用效率。實(shí)行預(yù)算績(jī)效管理，建立全面的績(jī)效管理模式，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的全鏈條管理，在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等各個(gè)方面都發(fā)揮著重要作用。全面推行預(yù)算績(jī)效管理，從資金的配置到資金的使用，可以將其價(jià)值發(fā)揮到極致。績(jī)效評(píng)估的過(guò)程既是對(duì)經(jīng)費(fèi)分配的反映，也是衡量高校能否履行其社會(huì)責(zé)任的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。為此，必須強(qiáng)化高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)高等職業(yè)院校的健康發(fā)展，有著十分重要的作用。