近十年來黨政領導干部能力研究的文獻分析

◎白潔

一、引言

作為“關鍵少數”，領導干部群體一直是我國管理實務與學術研究的關注重點之一。黨的十九大報告明確指出“建設高素質專業化干部隊伍”的目標要求，二十大報告進一步提出“建設堪當民族復興重任的高素質干部隊伍”的重大任務，這是新時代對領導干部隊伍建設提出的新目標新要求。其實，黨的十八大以來，習近平總書記的一系列講話與重要論述中有很多關于領導干部能力建設與提升的觀點，思想深邃、內容豐富。例如2013 年6 月，習近平總書記在全國組織工作會議上就指出新時代干部五大標準“信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔”[1]；對于年輕領導干部，習近平總書記更是寄予厚望與關懷，在中央黨校（國家行政學院）中青年干部培訓班開班式上發表的系列重要講話，從理想信念、責任擔當、本領作風、問題解決等方面提出能力提升與發展要求。比如他強調，年輕干部要在常學常新中加強理論修養，在知行合一中主動擔當作為，做到信念堅、政治強、本領高、作風硬；要經受嚴格的思想淬煉、政治歷練、實踐鍛煉，發揚斗爭精神，增強斗爭本領；要提高政治能力、調查研究能力、科學決策能力、改革攻堅能力、應急處突能力、群眾工作能力、抓落實能力；要立志做黨光榮傳統和優良作風的忠實傳人；要信念堅定、對黨忠誠，注重實際、實事求是，勇于擔當、善于作為，堅持原則、敢于斗爭，嚴守規矩、不逾底線，勤學苦練、增強本領，努力成為可堪大用、能擔重任的棟梁之才；要筑牢理想信念根基樹立踐行正確政績觀 在新時代新征程上留下無悔的奮斗足跡；等等。習近平總書記的系列重要講話，闡明了干部成長成才的正確路徑，為廣大年輕干部健康成長指明了努力方向，為加強新時代干部隊伍建設提供了行動指南。

回顧近年來學者們對黨政領導干部能力問題的既有研究，代表性文獻分為四類：一是對黨的十八大以來關于干部能力的重要論述進行研究，聚焦干部修養、干部擔當觀、干部選人用人標準等多個方面；二是聚焦領導干部所需具備的某一單項能力，從其定位、內涵要義、存在問題與改進路徑等方面展開分析；三是針對領導干部能力的整體構成進行研究，基于職位或級別構建能力要素模型；四是從管理角度研究領導干部的能力發展，探討在考核、激勵、培訓與開發中領導干部的能力提升要項。這些研究取得了較為豐富的成果，在相關政策要求的闡釋解讀與實踐經驗的提煉總結上提供了有價值的觀點與學術思考。但由于既有文獻在研究背景上時間跨度較長、研究對象多樣、研究視角與研究方法也存在較大差異，學者們對于領導干部能力問題給出的研究結論較為分散，缺乏整體性梳理與總結性認知。基于此，本文試圖借助領導理論的研究視角對本土文獻進行回顧與分析，聚焦領導干部能力問題作進一步的歸納和總結，以期找到文獻中的理論共識與核心關注并對未來研究做出展望，為新時代領導干部能力建設實務提供一定的理論參考。

二、分析框架與研究方法

領導干部能力建設的終極目標是提高領導成效，這也是領導理論研究的本源出發點，因此本文引入領導理論的研究視角作為分析框架，即領導者、追隨者、領導過程、外部情境、組織和多維視角來對文獻進行梳理。[2]在本土文獻的選擇上，本文以“領導干部”“干部能力”“領導能力”等核心詞匯為關鍵詞，檢索CSSCI（Chinese Social Sciences Citation Index,中國社會科學引文索引）數據庫并人工篩除主題明顯不符的研究，最終遴選得到相關文獻219篇。對文獻作初步梳理發現：文獻主要集中于2013 年至2023 年這一階段；文獻來源囊括了《人民論壇》《求實》《理論前沿》《科學社會主義研究》《理論視野》《南京政治學院學報》《中州學刊》《中國行政管理》《中國特色社會主義研究》《紅旗文稿》和《中共中央黨校學報》等眾多有影響力的學術期刊；對文獻題目做高頻詞匯統計，前三位是“能力”“領導干部”和“干部”，說明所選文獻符合本文研究目的；在研究對象上，絕大多數文獻關注的“領導干部”實為“黨政領導干部”，這是研究我國領導干部的關切主體，也成為本文后續分析的主要對象；同時，現有文獻對“能力”這一概念進行正式界定的不多，多數學者直接聚焦于領導干部能力的某一方面進行探討，“能力”的概念以大眾理解的方式直接推出，本文將“能力”概括為：領導干部為了履行領導職責和實現領導有效性所應具有的個體特征的集合。

三、對黨政領導干部能力研究的主要視角

基于領導理論研究視角的分析框架對既有文獻進行順理與深入分析，本文發現我國學者對黨政領導干部的能力研究呈現出明顯的視角特征，主要體現在三個方面：一是從領導干部個體出發提出其所應具備的能力，本文歸為“領導者視角的能力”；二是從外部環境與具體任務情境出發分析領導干部所需具備的能力，本文歸為“外部情境視角的能力”；三是從領導者所任職位出發分析領導干部所需具備的能力，本文歸為“組織視角的能力”。

（一）領導者視角的能力

領導者視角的能力側重于領導者本人所應具備的能力要素，相關研究多聚焦單項能力，從其理念闡釋、內容構成、行為體現和提升方法等方面進行探討，既有研究關注較多的能力要素集中體現在如下六種。

1.政治能力

習近平總書記指出“在領導干部的所有能力中，政治能力是第一位的”[3]。基于這一重要論述，學者們多將政治能力放在領導干部能力組成要素之首展開研究。首先，在理念闡釋上進一步明確政治能力就是把握方向、把握大勢、把握全局的能力，就是保持政治定力、辨別政治是非、駕馭政治局面、有效抵御風險挑戰的能力[4]，強調“政治三力（政治判斷力、政治領悟力、政治執行力）”是政治能力的重要組成部分[5]，從實踐角度堅持“兩個維護”，提高政治能力和政治站位。[6]其次，在能力構成上指出新時代領導干部政治能力模型包括內容結構和心理結構兩大方面，其中內容結構涵蓋政治信念、政治立場、政治紀律、政治作風、政治擔當與政治能力六個維度，而心理結構則包含政治意識、政治思維與政治態度三個層面。[7]最后，學者們圍繞政治能力的建設問題做了思考，指出政治能力建設的著眼點包括堅定信仰、練就慧眼、加強理論學習、強化責任擔當和嚴守政治紀律五個要點[8]，在此過程中，既要靠領導干部激發內在動力,強化政治意識、提高政治覺悟、加強政治歷練，也要靠組織培育和優化黨內政治監督管理機制、黨內政治生態和政治能力考核評估機制。[9]

2.法治能力

黨的十九大報告提出要“提高全民族法治素養”[10],二十大報告繼續強調要引導全體人民做社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。[11]作為“關鍵少數”的領導干部，法治能力是其領導干部能力發揮的必備要項。從概念上理解，領導干部法治能力是一個由法治知識基礎力、法治理念導引力、法治思維邏輯力和法治方式實踐力有機構成的能力集合與體系。[12]在行為表現上來看，領導干部需要在“是非”問題上堅持客觀判斷、在“應不應該”問題上樹立合法性至上思維、在對待“我與非我”問題上堅守平等思維、在處事立場上樹立“一般為原則、例外應說明理由”的思維、在待事態度上樹立法律責任思維。[13]就法治能力的提升問題，領導干部需不斷強化法治知識的認知積累、法治理念的領會導引、法治思維的邏輯促動、法治方式的實踐落實以及民主思維與道德素養的協同配合。

3.德行修養能力

黨的十八大以來，習近平總書記多次談到領導干部的德行修養問題，反復強調領導干部思想修養和行為規范的重要性，指出要“教育引導干部加強黨性修養、筑牢信仰之基，加強政德修養、打牢從政之基，嚴守紀律規矩、夯實廉政之基”[14]。學者們對領導干部德行修養能力的關注不僅體現在政德方面，對領導干部的私德問題也進行了研究。在政德上，領導干部在理念上需樹立正確的政績觀、廉政理念和“三嚴三實”的自覺意識[15]，政德能力建設離不開領導干部個人與組織的共同努力，應貫穿于領導干部教育、選拔、考核和監督等多個環節[16]；在私德上，領導干部需要以黨性修養為引領，以身作則，不斷提升個人的文明禮儀修養，并做好家風建設。[17]

4.學習能力

習近平總書記在中央黨校建校90 周年慶祝大會暨2023 年春季學期開學典禮上的講話強調，理論修養是領導干部綜合素質的核心。[18]廣大領導干部需要秉承中國共產黨重視學習的優良傳統，具備很好的學習能力，以提高理論修養為核心，夯實理想信念和增強處理新問題的各種本領。現有研究從學習內容與學習方法上展開探討，在學習內容上領導干部需具備“多方面學習觀”，做好馬克思主義理論、黨的路線方針政策和法律法規、完成本職工作的看家本領、先進典型和成功經驗等方面的學習[19]，主要關注馬克思主義哲學、民主素養、專業素質以及歷史知識四個方面。在學習方法上，較為常見的是組織層面的定期輪訓和跨行業跨區域調動以及個人層面的主題閱讀學習。[20,21]

5.戰略與決策能力

戰略問題是政黨與國家的根本性問題，科學決策是執政與行政的基礎與必備方法，戰略能力和決策能力相互關聯，是新時代領導干部所需具備的核心能力，正如習近平總書記所強調的“做到科學決策，首先要有戰略眼光，看得遠、想得深”[22]。既有文獻對這兩方面能力的內容與提升方式進行了很多探討。在戰略能力上，既有研究指出領導干部需要的戰略能力在構成上具有多維性，包括政治能力、戰略思維能力、戰略規劃能力、戰略執行能力和戰略創新能力[23]，行為上需要掌握戰略主動權，將戰略能力落到實處。對于決策能力，有學者指出領導干部在進行決策時應當全局把握四個基本維度，即對黨和國家的歷史和現實有深入的全局性認知，對國家治理過程中各種情勢、問題變化發展的趨勢和規律有全局性研判，對整體性和局部性工作有全局性協調，以及對國內國際兩個大局有全局性統籌[24]，決策能力的提升可通過培養循證治理能力來實現，以逐步推動公共政策的科學化、精準化和實踐化。[25]

6.風險與應急管理能力

駕馭風險本領是黨的十九屆四中全會提出領導干部所必備的能力之一。[26]風險管理能力一般強調對潛在風險的預防性管理，而應急管理能力則是對已發生的危機進行應對和處理，二者在實踐中一脈相連，領導干部需要提高風險管理能力，才能更好地面對和處理工作中的危機。在能力構成上，相關研究指出領導干部的風險管理能力包含風險認知能力、風險預警能力、風險防范能力、風險舒緩能力、風險控制能力、風險化解能力和風險善后能力七個要素[27]；應急管理能力在內容構成上包括政治素養、基礎能力、專業應急、輿論溝通、應急處置、風險研判和危機成長七個維度。[28]在能力提升上，現有研究主要關注應急管理能力的提升，尤其是重大危機的應對能力，提出對干部進行緊急問責、“火線提拔”、增強專業應對性、下沉基層和統籌防控等多種方式。[29]

（二）外部情境視角的能力

時代變遷所帶來的環境變化必然對領導干部的能力側重產生影響，現有研究關注到大的時代背景與信息技術和人文關懷等具體情境變化所帶來的領導干部能力新要求，突出體現在治理能力以及面對互聯網、新媒體以及生態環保與綠色發展等具體問題時所需具備的處理能力。

2023 年8 月24 日，上海市舉行滬應-2023“鑄安行動”黃浦區綜合應急演練。本次演練為上海市應急管理體制改革以來首次在中心區域組織實施的綜合型應急演練，旨在全面提升區域突發事件應對能力。中新社記者 殷立勤 攝

1.治理能力

黨的二十大報告提出到2035 年基本實現國家治理體系和治理能力現代化，領導干部治理能力的提高和增強是新時代的必然要求與應有之義。從內容構成上，領導干部的治理能力需要考慮政治能力、制度能力、文化能力和組織能力四個維度[30]，還有學者關注基層干部，提出其治理能力包括引導與執行力、知識與技能拓展力、公共服務能力、整合資源能力、管理創新能力、信息分享提升力六個維度。[31]在治理能力的提升上，既有研究提出領導干部需要強化政治意識和擔當精神、加強戰略布局和統籌協調，也要重視科學治理和依法行政、堅持學習實踐和改革創新[32]，而基層干部可以從提升政治能力、改進工作作風、增強能力本領、強化風險意識等方面來入手。[33]

2.問題處理能力

在具體任務情境下，領導干部面對很多新的情況與新的問題，對能力也提出了很多新要求，既有研究關注三個方面：一是領導干部需要有駕馭和應用互聯網的能力，做好網絡輿情處置工作[34]；二是領導干部需要具備媒介素養，提高同新媒體打交道的能力[35]；三是領導干部需具有綠色經濟中的可持續發展能力，即構建綠色產業體系的能力、尋求好的經濟增長方式的能力、推行清潔生產的能力、營造綠色生活的能力和強化綠色發展保障的能力。[36]

（三）組織視角的能力

領導干部在組織中所任職的崗位對其能力會提出一些整體性要求。已有研究從領導干部的實際任職情況出發，通過實證研究提煉領導干部的能力特征或能力構成維度。因基于職位，在表述上也被稱為職位/崗位勝任特征或能力模型，在研究層次上分為中高層和基層領導干部。

1.中高層領導干部

有研究以省委常委為研究對象，指出符合選任導向的能力特點有技術特點突出、多崗位歷練經歷以及治理能力較強。[37]還有研究以處級黨政干部為研究對象提出七種能力要項，包括溝通能力、創新能力、組織協調能力、自律能力、選才用才能力、綜合決策能力和應變能力。[38]

2.基層領導干部

有研究以治理能力現代化為視域對鄉鎮干部的勝任力進行研究，指出其勝任特征模型由學習落實勝任力、創新與耐心工作勝任力、回應與敬業勝任力和應急與協商勝任力四個維度構成。[39]也有學者對基層領導干部的兩類群體作了聚焦研究，一是基層“一把手”，提出其需要具有崇高的精神境界、自制力、人格魅力和合作精神的領導能力[40]；二是基層專業部門的領導干部，例如縣級統計局局長的勝任特征包括專業能動性、專業能力、政策水平與法律意識、倫理道德與領導能力四個維度。[41]

表：我國領導干部能力研究的三個視角

四、研究結論與討論

（一）研究結論

本文以領導理論研究視角為分析框架梳理既有文獻，發現我國領導干部能力研究可以歸為領導者視角、外部情境視角和組織視角三個方面，每一個視角下具有若干能力要項，整理如下表所示。

對研究結論作進一步分析，發現本土文獻中我國領導干部的能力具有如下特點：

第一，在理論上呼應了領導分析框架中的三個視角，即領導者視角、外部情境視角和組織視角。基于特點差異，這三個視角的能力可進一步歸為兩類：一類是領導者視角的能力，具有本質性、穩定性與一致性特點，關乎普遍規律，是我國所有領導干部都需努力具備的能力；另一類是外部情境與組織視角的能力，側重現實應用，具有聚焦性、可變性與現實適應性，是領導干部在實際環境、具體任務和具體崗位上所需具備的能力。這兩方面的能力要素不是割裂關系，而是本源同質，前者側重理論構建，后者更偏于應用，是理論共性與實踐特性的組合，在解釋領導干部能力“是什么”的基礎上，對“怎樣做”也有了初步思考。

第二，在研究方法上體現了應然與實然的結合，既有文獻提出的領導干部能力集理論闡釋和實證研究于一體，既有來自政策文件的深入解讀，也有來自管理實務的實踐探索。值得關注的是，目前在實證研究中，以高層領導干部為研究對象的文獻多為非介入性研究，多以領導履歷或講話文本作內容分析；而以中層和基層領導干部為研究對象的文獻，多采取案例研究、問卷調查和實地訪談等方法進行探索。

第三，本文在梳理過程中發現既有文獻也探討了領導干部的理想信念意識、制度意識、斗爭意識、服務群眾、協同治理等方面的能力，但因文獻數量相對較少并未納入本研究的結論中，但也反映了一定的理論探索與現實關注。

（二）研究展望

除本文所得研究結論之外，我國領導干部的能力研究在很多方面仍存在進一步探討的空間，總結如下：

一是能力要素在內容上的與時俱進。現有研究已表明，領導干部的能力會受到情境因素的影響，外部環境的復雜多變會對領導主體的領導實踐帶來新問題和新挑戰，現有能力的內容在不同時代背景下有新的解讀，領導干部的能力要素也會有新的關注。因此，雖然既有文獻對我國的實踐需求已有眾多回應，但在某些單項能力要素上需要進一步展開深入分析，例如堪當民族重任能力、改革攻堅能力、服務群眾能力、數字化能力、中國式現代化領導能力以及高質量發展能力等方面。

二是領導干部能力要素的結構細分。領導干部能力的構成要素在結構上也需要進一步細分，例如以領導成效為標準，進一步探討和區分能力要項中哪些屬于底線要求，例如政治能力、法治能力和德行修養能力，哪些屬于取得優質績效的核心能力，例如服務群眾能力和戰略與決策能力，又有哪些屬于面向未來的能力，例如數字化能力和高質量發展能力，以此進一步厘清領導干部能力的組成結構。

三是研究對象的分類分層。我國領導干部的能力在具有共性的同時，會因群體特點、工作領域和領導活動層次的不同而存在細分差異。在未來研究中，一方面可以針對中央與地方的干部、少數民族地區干部、農村干部、青年干部、女性干部以及國有企事業單位領導干部等不同群體，繼續推進能力的分類研究；另一方面，可以探索高層、中層和基層領導干部在具體能力上的不同側重，例如戰略決策能力、協調能力以及專業技術能力等方面，以推進領導干部能力的分層研究。

四是作用機制的深入，現有研究對我國領導干部能力“是什么”和“怎樣做”的問題作出一定的回答，未來研究需深入作用機制的層面，構建能力與成效之間的因果關系并予以驗證，從“為什么”的角度對領導干部的能力進行解釋。目前已有文獻在此方面作了初步探索，需繼續推動。

五是研究視角的完善。目前研究結論主要體現領導理論分析框架中的三個視角，其他視角尤其是追隨者視角的研究較為欠缺。追隨者視角的研究突破了以領導者主體為中心的傳統局限，認識到追隨者的能力、態度、行為，及其與領導者的互動關系會對領導成效產生影響。已有文獻對群眾路線和群眾工作能力的關注即為追隨者視角的初步探索，但考慮的多是領導干部與人民群眾的關系，而領導干部與各級下屬的互動關系及其影響等方面的研究尚顯不足。

六是研究文獻的范圍拓展。本研究聚焦于部分本土文獻，并未涵蓋所有研究，一些有價值的研究或觀點或有遺漏。且未包含國外文獻，原因在于不同國家文化土壤的差異使之在研究對象的理解上有所差別，西方國家并沒有嚴格意義上的黨政領導干部群體，行政方面的高級官員也不具有完全的可對應性，引入國外文獻在視角借鑒與具體分析上所需考慮因素更為復雜。本文目前只基于本土文獻部分作了初步探索，未來需進一步拓展國內外文獻范圍進行研究。