財政科研經費性質及其監管機制改革與對策研究
——以內江市為例

劉韜，夏鏈

（內江市科學技術情報和新技術開發研究所，四川內江 641000）

2021年8月13日，《國務院辦公廳關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》（以下簡稱《意見》）公布，從7方面提出25條“硬核”舉措，為科研經費“松綁”，賦予科研人員更大的科研項目經費管理自主權，加大科研人員激勵力度，減輕科研人員事務性負擔。一系列公眾關切、期盼已久的政策措施、制度安排落地，引發科技界的強烈反響。《意見》也為新時期財政科研經費改革指明了方向，提出了新要求。[1]

如何做好財政科研經費管理改革？這要求科技管理工作者必須在改革過程中，回答好三個問題：一是財政科研經費性質和科研項目是什么（即財政科研經費的保障目標、激勵目標、績效目標）？二是財政科研經費管理改革存在的矛盾和問題產生的原因（即財政科研經費分配權和控制權之間的矛盾）？三是科研項目和經費管理改革怎么改（如何處理矛盾實現效益）？

一、財政科研經費性質及特征

（一）財政科研經費分析框架構建

財政科研經費監管存在四個主體，分別是科研經費資助委托方（財政部門）、科研經費內部管理方（科技部門及授權第三方中介機構）、科研經費外部監督方（紀檢、巡察、審計部門）、科研經費資助對象（項目實施方）。四者構成“委托方-管理方（監督方）-代理方”經濟活動模型。與沿海發達地區相比，四川省科技項目管理主要以科技部門及其下屬事業單位管理為主。據此，我們可將模型簡化為以政府機關單位為代表的委托方（監管方），以科研經費資助對象為代表的項目實施方，二者構成關系復雜的“委托-代理”模型。財政科研經費監管活動這一特征，恰好與新制度經濟學中的不完全契約理論相似，即委托方和代理方之間存在著目標不一致、信息不對稱的情況，需通過激勵和約束來推動二者達成一致目標[2]。因此，我們可選用新制度經濟學中的“剩余控制權”“剩余索取權”構建分析框架，對財政科研經費性質及特征進行分析。

（二）財政科研經費性質分類

課題組根據“剩余控制權-剩余索取權”分析框架，將2015—2022年間，內江市范圍內國、省、市科技領域財政科研經費進行歸類整理，具體分類如下：

據內江市科學技術局統計，2015—2022年間，內江市范圍內共計投入國、省、市財政科技專項資金41 897.1萬元。其中，純科技計劃項目554項，投入資金28 209.4萬元，主要用于技術攻關、成果轉化等項目實施；政府購買科技服務70項，投入資金7 620萬元，主要用于市校合作、創新載體建設等政府購買服務事項；獎勵性科研經費事項59項，投入資金2 687.95萬元，主要用于高企認定獎勵、研發獎補等；科研機構業務費事項42項，投入資金3 379.75萬元，主要用于支持孵化載體、重點實驗室等機構開展科研活動。

類型1：政府購買科技服務，主要用于政府為實現特定目標，向科研人員購買腦力和勞力服務，如市校合作、創新載體建設等。政府目標性強、約束力強，但在完成目標前提下，科研人員對經費使用具有較大索取分配權。

類型2：純科技計劃項目，主要用于開展技術攻關、成果轉化等科技項目實施，政府約束力強，需嚴格按照預算科目執行，科研人員索取分配權小。

類型3：獎勵性科研經費，主要用于對科研人員前期開展的科技創新活動進行獎勵，如高企認定獎勵、研發獎補等。因目標已完成，政府約束力弱，科研人員對經費使用具有較大索取分配權。

類型4：科研機構業務費，主要用于對科研人員日常創新活動進行資助，如重點實驗室、科技資源共享平臺等機構科研業務費。政府約束力弱，但科研人員需在所在單位約束下進行科研活動。因此，科研人員對經費使用索取分配權小。

需注意的是，類型1、3、4均具備公益性屬性，三者在經費承擔單位與科研人員之間存在剩余索取權和剩余控制權之間的矛盾。如類型1是項目負責人牽頭對經費進行分配，經費承擔單位參與較少，故科研人員索取分配權大；類型3是對科研人員獎勵，經費承擔單位對前期活動形成的物力和人力成本進行補償，故科研人員索取分配權大；類型4是針對科研機構的資助，由科研機構對經費進行二次分配，故科研人員索取分配權小。

二、財政科研經費監管現狀

（一）內江市科研經費監管機制改革創新舉措

圍繞財政科研經費管理改革的三個問題，內江市通過采取三項措施，促進科研經費管理創新。

1.完善財政科研資助體系，明確財政科研經費性質和功能

內江市明確財政科研經費對本市科技創新工作的保障功能，圍繞成渝重大科技成果轉化中心建設要求，完善資助體系。一是完善科技計劃體系，構建涵蓋科技支撐、科技孵化、科技成果轉化、軟科學及創新能力載體建設5個類別的科技計劃體系。二是深化政產學研用，強化與國內外高校和科研院所合作，形成以市校合作為主的政府購買科技服務體系。三是發揮財政資金引導激勵作用，構建以高企認定獎勵、研發獎補為主的獎勵體系，激勵全社會開展創新活動。四是建立穩定科研機構經費投入，加大對市屬高校和科研院所、科研機構的業務費投入。2015—2022年，內江市本級共計投入財政科技經費14 242.65萬元。其中，科技計劃體系投入10 977萬元，市校合作投入2 240萬元，獎勵事項投入723.65萬元，科研機構業務費投入302萬元。

2.改革項目管理機制，加強經費監管方“剩余控制權”，優化重點環節監管

一是改革項目指南制定機制，采取“政府+社會”編制，避免純社會化征集而難以實現政府發展目標，純政府化編制而脫離市場技術現狀等問題。二是完善項目評審機制，建立評審專家回避制度、信用記錄制度，規范專家行為，提高評審質量。三是規范立項決策機制，建立公開透明、公平競爭的項目遴選機制，以專家評審意見為立項重要依據，充分考慮產業、行業重點發展領域等實際情況，解決立項決策自由裁量權問題，同時實行痕跡管理，做到立項過程“可查詢、可追溯”。四是強化項目過程監管，明確各方監管職責，建立預算及事項調整機制，確立項目實施重大事項報告制度，形成“立項培訓—中期檢查—驗收培訓—結題檢查—項目驗收”監管模式，加大對項目實施和經費使用中違規違紀違法行為的懲處力度。

3.改進財政科研項目資金管理，提高科研人員“剩余索取權”，發揮經費激勵作用

一是簡化預算編制，下放預算調劑權限，合并預算科目，由科研人員結合工作實際編制預算并按規定統籌使用。除設備費、間接費調增需報批外，其他科目的預算調劑權下放給承擔單位。二是提高間接費用比重，加大績效激勵力度。為加大對科研人員績效獎勵力度，市本級科技項目均設立間接費用，取消間接費中績效比例限制，間接費按照總經費減去設備購置費后乘以比例系數計算，500萬元以下的部分為20%，軟科學類和軟件開發類項目最高可提到40%。三是改進市屬高校、科研院所和醫療衛生機構等會議、差旅、政府采購事項管理，簡化差旅費預算編制要求，引導其自行制定會議差旅費管理辦法。內江市放寬科研項目政府采購限制，對具備自行組織采購條件的市屬高校、科研院所及醫療衛生機構，允許其自行采購科研儀器設備及耗材；對科研急需的設備和耗材，采用特事特辦原則，由經費承擔單位或團隊自行采購，做到全程公開、透明、可追溯。

（二）內江市財政科研經費監管中存在的問題

通過對內江市2015—2022年間國、省、市科技項目的監管、巡察、審計和對項目承擔單位的走訪調研，課題組發現財政科研經費監管中主要存在以下三類問題。

1.科研管理與財務管理“不匹配”，經費代理方內部索取權和控制權不平衡

一是科研周期與預算周期錯位。這一問題主要體現在經費到位緩慢。2015—2018年，市級財政科技資金主要采用“市財政-市科技-經費承擔單位”路徑撥付；2019—2022年，市級財政科技資金主要采用“市財政-縣（市、區）財政-縣（市、區）科技-經費承擔單位”路徑撥付。資金撥付節點增加后，資金撥付鏈條延長，資金到位時間進一步延長。2019—2022年資金到位時間明顯長于2015—2018年。資金到位時間受各財政撥付節點財力影響更加明顯。在各級財政財力不足情況下，財政科技資金延遲撥付現象大面積出現，如存在項目當年立項，資金年底到位或次年到位，或項目已完成，項目資金仍未到位的情況。二是財政經費預算執行率低。2015—2022年間，內江市在按照項目約定周期進行中期評估、驗收評價、績效評價時發現，因財政資金撥付延遲，導致項目實際執行周期晚于約定周期，項目進度滯后，財政專項資金預算執行率低。三是監督檢查過于頻繁。為強化政府對財政經費控制監管，2015—2022年間，內江市經費承擔單位在項目兩年執行周期中需接受6次專項檢查，其中項目中期檢查1次、財政年度績效評價1次、專項巡察1次、專項審計1次、結題檢查1次、結題驗收1次。雖然頻繁的檢查提高了財政資金使用效益，但對科研人員科研活動干擾過多，科研人員疲于應對，嚴重挫傷其開展科研活動積極性。四是績效評估體系脫節。目前，科技系統執行的驗收績效評價體系與財政執行的預算績效評價體系還存在評估內容脫節問題，主要體現在投入產出比等經濟社會效益指標上。基礎研究、軟科學、研發類項目經濟效益不顯，社會效益難以印證，導致此類科技項目難以在財政預算績效評價體系中得到合理評價。

上述問題反映出財政經費資助和管理方內部依然存在控制權分配不均問題。財政經費資助方出于提高財政經費使用效益目的，過于強化自身控制權。雖然從結果上看，提高了財政經費使用效益，但降低了科研活動效率，財政科研經費對科研活動的保障作用和激勵作用受到抑制。如何優化財政科研經費資助和評價體系，讓科研周期與預算周期匹配，將成為財政科研經費改革的重點。

2.科研經費監管方內部控制權不平衡

一是科技系統內部監管問題。其核心實質是科技系統內部對財政科研經費控制權和索取權權利與義務設定與執行的問題。主要表現為立項審核把關不嚴，缺乏全過程監管，項目監管內控制度不完善，缺乏信息化動態監測手段等[3]。二是科技系統與巡察、審計、財政等監管方控制權分配不均。財政科研經費管理是系統工作，單靠任何一方都是無法完成的，需要各級科技部門、財政部門、審計部門、巡察部門及項目承擔單位多方合作，才能做好監管，發揮好財政資金作用。然而，各監管部門對經費管理的側重點不同，造成其對經費控制權需求不同。科技部門側重科研項目數量的增長和科研成果的獲取，造成重立項、輕管理，重成果、輕轉化的客觀事實。財政部門側重經費投入產出比，會更加重視經費投資的合理性和經濟效益的取得。巡察、審計部門更加側重財政科研經費制度建設、流程合理、經費去向等問題。上述兩個問題是三者對財政科研經費全過程管理的目標不一致、信息不對稱造成的。因此，相關各方需進一步做好內部控制權分配，完善監督體系，形成監管合力。

3.財政科研經費“重物輕人”，科研人員剩余索取權和剩余控制權不足

一是財政供養人員人力成本得不到正常體現。科研經費大多投入“設備費”“材料費”等物力成本上，對科研事業單位、醫院等財政供養人員在工作外開展的科研活動的人力成本體現較少。按照四川省范圍內現行科研經費預算科目編制要求，財政供養人員原則上不得列支勞務費，此條款嚴重挫傷財政供養科研人員開展工作外科研活動的積極性。二是財政科研經費分配權不足。科研機構業務費，通常作為對科研機構的穩定資助，對科研事業單位的科研活動開展起到了較好的保障作用。然而，科研人員對此類經費的分配索取權不足。在內江市范圍內投入的302萬科研業務費，多數用于基地建設、實驗室改造等，用于科研人員勞務績效的比例不足10%。三是績效工資總量限制科研人員收入，造成科研人員流失。績效工資總量是指“各單位在一定時期內直接支付給本單位全部職工的勞動報酬和績效總量”。財政供養的事業單位和國有企業等均存在人員編制和績效工資總量限制。但是，公立科研機構，如高校、科研院所、醫療衛生機構等科研人員的人力成本被嚴重壓低。同地區非公科研單位科研人員收入遠高于公立科研單位科研人員收入。受限于績效工資總量，公立科研機構無法補足正常人力成本，挫傷了科研人員積極性，造成公立科研機構人員外流。上述問題主要是科研人員對財政科研經費的剩余索取權和剩余控制權不足，財政經費資助方和監管方對科研經費控制權過強造成的。因此，我們需強化科研人員對財政科研經費的索取權和分配權。

綜上所述，優化財政科研經費資助和評價體系，做好內部控制權分配并完善監督體系，強化科研人員對財政科研經費索取權和分配權等是財政科研經費改革的三個重點。

三、強化財政科研經費監管的對策建議

（一）優化財政科研經費配置方式

一是構建分級財政科研資助體系，針對國、省、市、縣四級技術與市場需求差異，構建分級財政科研資助體系，著力解決財政科技投入分散、重復交叉等突出問題。比如，國家層面重點解決“卡脖子”領域關鍵技術、基礎前沿領域科學研究，提高科研尖端水平；省級層面重點解決重點研發、重大科技成果轉化運用，提升自主創新能力；市、縣層面重點解決科技成果轉化、科技成果孵化，增加地方財政科研收益。二是優化資金撥付方式，參照國家重大科技計劃項目、重大專項資金撥付方式，由“逐級撥付”改為“點對點撥付”，減少財政科研經費撥付節點，縮短資金撥付流程，提高資金到位效率。三是改進財政科技資金資助方式，積極探索完善競爭式資助與機構式資助相結合、前補助與后補助相結合等投入方式：加大對科技創新基地、科技資源共享平臺等機構的穩定投入，建立穩定資金支持，在科研業務費中設定比例，用于支持科研人員開展自由探索式科學研究，賦予科研人員對科研業務費的更大分配權；逐步將對企業前補助支持方式，轉變為“前補助+后補助”方式，降低財政資金使用風險，提高科研周期與預算周期匹配度，提高財政經費預算執行率。四是改革財政科研經費績效評價體系，強化績效導向，從重過程向重結果轉變，加強分類績效評價，對基礎研究與應用基礎研究、科技成果轉化、科技孵化等不同類型科研項目，采用差異化的績效評價指標體系，同時強化績效評價結果運用，將績效評價結果作為項目調整、后續支持的重要依據。

（二）完善財政科研經費監管機制

一是嚴把“四道關”，優化內部監管流程。相關部門要完善科技計劃管理制度，及時修定相關政策文件，確保制度與監管相匹配。1.嚴把“立項關”，實行行政審核與專家評審相結合的決策機制，組織相關業務人員深入實地考察項目，核實項目申報單位承擔能力和項目真實性；嚴格按照專家評分從高到低確定擬立項項目，事先分類設定資助額度，降低行政單位與專家自由裁量權。2.嚴把“審核關”，在項目立項后，要及時組織項目承擔單位認真填寫任務書，并審核相關內容前后一致性、相關性、合理性。3.嚴把“檢查關”，引入第三方監管機制、信息化監測工具，加強對項目實施全過程的監督檢查，實時了解項目實施動態，及時發現問題并采取相應措施解決或處置[4]。4.嚴把“驗收關”，強化實地驗收，嚴查項目實施真實性、資金使用合規性、資金流向真實性，及時完成驗收流程、做好項目處置。二是加快出臺“負面清單”，強化權力制約。相關部門應加快出臺財政科研項目經費管理“負面清單”，優化科研誠信管理內容，加大違規行為處置力度，推進財政、科技、審計、巡察共同監督、結果互認，形成監管合力，指導科研人員更好使用科技資金[5]。

（三）減輕科研人員負擔，提高經費自主分配權

一是減少科研人員事務性負擔，推行關鍵環節重點監督指導，減少非必要監督檢查，允許財政科研經費用于經費承擔單位設立科研助理崗。科研助理崗主要幫助科研人員開展科研活動。二是提高科研人員經費管理自主權，下放項目預算調劑權。設備費預算調劑權全部下放給項目承擔單位，除設備費外的其他費用調劑權全部由項目承擔單位下放給項目負責人。公立科研企事業單位可按照實事求是、厲行節約原則，自行制定差旅、會議、采購等管理制度，經同級財政部門批復同意后執行。三是提高科研人員收益，正視財政科研經費“重物輕人”現狀，補足人力成本，擴大勞務費開支范圍，允許財政供養專業技術人員從科研經費中列支勞務費用，允許公立科研企事業單位自主制定專業技術人員科研活動津貼和績效獎勵發放方案，報同級人力資源和社會保障、財政部門批復同意后執行，分配績效工資時，重點向承擔科研任務較多、成效突出的科研人員傾斜。