淺談政府采購代理機構存在的問題及完善對策

◎文/于昕荻

一、政府采購基本情況概述

（一）政府采購制度改革成效

從1996 年開始政府采購實踐以來，我國政府采購管理體系逐步完善，取得了顯著的效果。 第一，政府采購規模日益增長。 就全國采購數量看，從1998 年的31 億元增長到2022 的34993 億元， 增長1127 倍， 年均增長34.03%，2022 年當年支出規模占全國財政支出和GDP 比重分別為9.4%和2.9%，支出結構也從單一的貨物擴展到工程和服務等內容。 第二，政府采購工作相關法規體系基本建成。 二十多年間，先后頒布實行了《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國政府采購實施條例》 等法規，與《中華人民共和國預算法》等相關財政法規共同指導政府采購活動的開展，加之國務院及其相關部委文件、地方規章辦法等構成了比較完整的政府采購法規體系。第三，政府采購運行機制趨于完善。 各地由財政部門承擔政府采購事項管理和監督職能，同時，由人大、審計和監察部門共同參與形成完整的監管體系， 確保政府采購工作有序開展。 第四，政府采購活動愈加融入國際市場。 我國于2001 年加入世界貿易組織后，日益深入地融入世界經濟循環體系，在2007 年嘗試加入《世界貿易組織政府采購協議》（GPA），定期向該組織提交政府采購出價清單，在2010 年提交了第2 份出價清單后，談判活動開始走向實質階段，2019 年向世界貿易組織提交了第7 份申請加入GPA 的出價清單。 第五， 政府采購的職能作用愈加清晰。 各方逐步認識到政府采購是規范公共財政支出活動的客觀要求和必然選擇，還是構建廉潔政府、實現政府行為法制化的重要保障， 對于構建具有中國特色的現代財政治理體系具有基礎性作用。

（二）政府采購代理機構管理成效

“十二五”時期，我國進一步加大行政審批制度改革的力度。 2014 年，財政部遵循“放管服”改革總體要求，根據全國人大第十次會議及國務院有關決議， 取消了財政部及省級人民政府財政部門對政府采購代理機構 （指社會代理機構，非集中采購機構）進行資格認定的行政許可事項，取消了審批制的資格門檻和審核、復核環節，實行方便快捷的登記制。 政府采購社會代理機構登記制管理改革對促進大眾創業，釋放市場潛力，引進競爭機制起到了積極的作用， 充分調動了社會力量服務政府采購活動的積極性，政府采購代理機構數量和規范迅速擴大。 對政府采購社會代理機構進行登記制管理改革后， 財政部門作為行業管理主體開始實行“寬進門、細管理”的監管模式，注重對社會代理機構進行分層監督檢查，制度化推動全國省、市、縣三級財政部門逐年對社會代理機構進行聯合檢查，對發現的違規問題還要求做延伸調查。

二、政府采購代理機構管理中存在的問題

（一）政府采購代理機構能力受限

對政府采購代理機構管理模式變革有效地促進了社會實體參與政府采購代理活動的積極性， 但也帶來一定的負面影響。 原有成熟的代理機構中業務骨干為了謀求更大的收益，獨立開立機構從事采購代理業務，導致原機構和新成立的機構的執業能力都相對不足。 同時，由于代理市場機構激增，行業競爭加劇。

（二）政府采購代理市場競爭失序

由于對政府采購代理機構沒有了資質審核， 導致短時間內代理機構迅猛增加， 從而使代理市場呈現出一種“僧多粥少”的狀態。 按照《政府采購法》的規定，采購人擁有選擇代理機構的決定權。 采購代理機構為了在競爭異常激烈的市場中分得一杯羹， 不得不采取各種手段爭得采購代理權。 另外，由執業能力不強的代理機構承擔政府采購業務，也降低了政府采購的總體質量和效率。

（三）對政府采購代理機構監管不到位

根據《政府采購法》的規定，由各級財政部門承擔對政府采購活動的監督管理職能。 在實踐中發現，僅依靠財政部門無法對政府采購活動進行全方位監管。 比如，在事前監管環節主要審查政府采購文件制定的規范性和技術性，但政府采購內容涵蓋貨物、工程、服務等眾多門類，技術指標差異極大。 財政部門既不能對數量巨大的招標文件進行逐一審核， 也缺乏對專業技術指標進行精準判斷的能力。 在事后的監管環節，財政部門只是對采購代理機構執行和落實相關政府采購法規和政策的規范性檢查。因為檢查力量有限，加之不能對技術內容進行檢查，一般不能發現采購代理活動的主要問題。

（四）代理機構從業人員執業水平欠佳

伴隨政府采購實踐的深入開展，采購規模日益擴大，無論是采購方式還是采購內容都發生了顯著變化， 要求采購代理機構的從業人員要適應行業發展的變化， 不斷學習、補充、更新相關業務知識。 但實際情況是，采購代理機構普遍沒有培訓機制， 從業人員的執業水平常常不能適應行業發展的要求。 代理機構為謀求生存，將關注點普遍放在搶項目上， 導致采購代理機構許多從業人員專業知識難以跟上行業發展的要求， 無法開展新型的采購活動或提供專業化的采購服務， 最終降低了政府采購領域的創新水平，也影響了政府采購行業質量的提升。

三、存在問題的原因分析

（一）外部原因

1.監管法制缺失。我國政府采購制度改革已推行近三十年，探索采購代理實踐也有二十多年。 在此過程中，針對采購代理機構進行監督的法規主要依據的是2003 年財政部會同監察部出臺的 《集中采購機構監督考核管理辦法》。 但該辦法僅適用于政府集中采購機構，對于從事社會中介服務采購代理機構一直沒有針對性的管理法規或制度是導致行業發展中出現各種問題的制度原因。 雖然財政部在2018 年出臺了《政府采購代理機構管理暫行辦法》（財庫〔2018〕2 號）用以規范政府采購代理機構的執業活動，但該辦法是執業活動的指導性文件，并沒有對違法違規行為做出處罰規定。 各地方也缺少針對政府采購社會代理機構的管理規定， 導致對政府采購社會代理機構的監督處罰一直處于無法可依的狀態。

2.職業準入門檻低。自2014 年9 月起，財政部及省級人民政府財政部門取消了政府采購代理機構資格認定的行政許可，改為網上登記，實行備案制管理，幾乎拆除了行業準入門檻，大量社會機構涌入政府采購代理行業，導致市場競爭加劇。 在“劣幣驅逐良幣”的作用下，行業出現了虛假宣傳、隨意承諾等惡性競爭亂象，甚至采取行賄等手段獲取代理業務，破壞了政府采購代理的市場環境。

3.行業自律不足。 在市場經濟條件下，對于社會中介服務組織的監管，除了法律規定的監管部門，還應通過行業自律組織規范行業活動，完善機構內部控制，推動行業健康發展。 事實上，自2013 年以來，財政部一直倡導構建政府采購行業協會，以自律組織加強采購市場監督管理，補充法規監督的不足，促進健康采購市場發展，但受各種原因影響，基層政府采購協會遲遲沒有成立。

（二）內部原因

1.從業人員自身素質不高。政府采購因采購內容極其寬泛使其成為一門綜合性學科，涉及經濟學、管理學、法學、政治學、倫理學、商品與價格學以及其他相關學科知識，兼具綜合與交叉、實踐與應用、管理與執行等復合性特點， 要求政府采購代理機構的從業者不僅有財政學的專業知識，還要具備一定的貨物、技術和服務等采購標的的專業學科知識。 但目前采購代理從業者中，財政專業科班出身已屬高素質技能人才， 大多是某一專門領域人才跨界從事采購代理服務領域， 很難保證提供高質量的代理服務。

2.代理機構對員工后期培訓力度不足。采購代理機構基本沒有制定員工學習制度或建立員工培訓機制， 員工職業水平大多是通過在代理活動中現干現學， 缺乏系統的專業技能。 許多代理機構從業者對現行行業監管法規、制度不熟悉， 很難保證采購活動合規性和技術要求的高標準。

3.代理機構管理水平低下。 一是管理制度不健全。 代理機構內控管理弱化，導致代理機構效率低下，制衡機制不完善。二是資料保管混亂。大量涌入采購代理市場的小型代理機構大多因管理制度不完善，對檔案管理不重視，常有出現檔案材料前后矛盾，甚至必備文件缺失等情況，無法確保采購代理活動的規范性。

四、完善政府采購代理機構管理的對策

（一）為采購代理機構制定采購文件范本，統一行業監管基礎

從采購文件編制入手進行統一和規范， 由財政部門制定和公布標準化的政府采購文件范本， 能為政府采購代理機構編制單一采購活動的采購文件提供權威參照，既可以提高代理機構開展業務的效率， 也能保障全國統一監管標準，推動橫向交流和監管工作開展，還能消除各地在開展采購代理活動中對相關法規理解的分歧， 擴大采購來源地，推動統一大市場的建立。 同時，公開的采購文件范本將有效地降低投標人的投訴和質疑， 從而達到凈化政府采購市場，提高政府采購活動的質量和效率，確保采購結果公平公正的目的。

（二）推動誠信從業建設，構建復合監管模式

運用信息網絡技術搭建政府采購代理機構信息公開平臺，將全體代理機構信息及其主要從業活動公開。 對于出現失范行為的代理活動要及時處罰，也要公開曝光，依托網絡媒體監督提高代理機構違規成本， 推動代理機構樹立誠信從業觀念。 積極構建同業監督機構，鼓勵社會監督，最終構建起審計、監察、新聞媒體、網絡平臺等多部門及行業自律組織、社會力量參與的全方位監管模式。 在此過程中，要更加強調發揮職能部門監督這只“有形的手”來管理約束政府采購社會代理機構的行為， 促使其守法經營，依法代理采購活動。 各級財政部門要積極做好事前監督， 經常定期或不定期地到代理機構現場檢查其開展政府采購業務情況。 審計部門要對代理機構財務情況進行審計檢查，著重檢查代理機構收取、清退供應商保證金情況以及采購代理機構是否違規收費、 是否低于成本價獲取代理業務等。 對出現嚴重違法違紀問題的，要嚴格依法懲戒，必要時應當依法終止其代理政府采購資格。

（三）完善采購流程，強化績效管理

梳理多年來政府采購實踐過程中發現的低效環節，調整改善采購程序， 增強政府采購程序每個環節的有效性。 加強采購活動法制化，依法將采購過程中不涉及商業秘密的內容公開。 落實政府采購全流程信息公開要求，接受供應商和社會監督。 引入政府采購績效管理制度，對事前環節加強需求論證，強化后續履約執行。 對采購全流程進行成本分析，確保采購人所花的每一分錢“物有所值”。通過明確各采購主體責任與權利， 將支出績效理念融入政府采購全流程，最終實現采購程序更加科學、合理，采購結果更加高效、公開，采購目標更加明確、可測。

（四）建立人才培訓機制，提升職業人員素質

政府采購活動是兼具政策性和專業技術性的工作，對從事中介服務的采購代理機構從業人員的職業素質提出了很高要求。 建議由財政部門組織采購代理機構從業人員參加從業法規和基礎專業能力考試， 以此作為從業人員入職的參考因素。 鼓勵政府采購機構建立培訓機制，對于通過培訓后參加考試取得優異成績的從業人所在機構給予獎勵補助。

（五）成立行業協會，加強行業自律

盡快落實財政部關于建立政府采購代理機構行業協會的建議，通過行業協會建立規范行業行為的制度，完善行業活動自律機制，從而規范代理活動，化解當前對政府采購代理機構監管法規缺失的困境。 行業協會從維護行業整體利益的目標出發，規范采購主體市場活動，有利于改善政府采購市場環境，為政府與企業、供應商與代理機構建起聯系的紐帶，最終形成健康有序的政府采購代理市場。