專項(xiàng)債券支持和美鄉(xiāng)村建設(shè)對策分析

張 東

（河北省財(cái)政廳政府債券發(fā)行服務(wù)中心 河北 石家莊 050011）

1 專項(xiàng)債券支持和美鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐價(jià)值

近年來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境更趨復(fù)雜嚴(yán)峻，需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力持續(xù)顯現(xiàn)，穩(wěn)投資、穩(wěn)增長的壓力較大，中央提出穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一攬子措施，把精準(zhǔn)有效投資作為穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的有力支撐。政府債務(wù)政策是宏觀調(diào)控的重要手段，對于帶動擴(kuò)大有效投資、妥善應(yīng)對內(nèi)外部沖擊和經(jīng)濟(jì)下行的壓力具有重大意義。同時(shí)，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)，亟需補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的短板，通過財(cái)政金融工具加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村新動能，推動農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施改善。從財(cái)政運(yùn)行角度看，受經(jīng)濟(jì)下行壓力、減稅降費(fèi)等多重因素影響，許多地方財(cái)政收入增速大幅下滑，在保障“三保”的基礎(chǔ)上，通過財(cái)政資金投入解決農(nóng)村建設(shè)資金不足存在難題。在地方財(cái)力不足、資金緊張、非法融資渠道被堵死的情況下，地方政府專項(xiàng)債券已經(jīng)成為地方政府建設(shè)項(xiàng)目的重要資金來源。

2 專項(xiàng)債券支持和美鄉(xiāng)村建設(shè)基本情況

2.1 國家政策支持情況。2017 年2 月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指導(dǎo)意見》，允許地方政府專項(xiàng)債券支持農(nóng)村供水、污水垃圾處理設(shè)施，探索發(fā)行縣級農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目結(jié)合債，此后，國家每年均出臺政策鼓勵(lì)專項(xiàng)債券支持鄉(xiāng)村項(xiàng)目建設(shè)，2023 年中央一號文件再次強(qiáng)調(diào)“健全鄉(xiāng)村振興多元投入機(jī)制，將符合條件的鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目納入地方政府債券支持范圍”。從歷年國家政策情況看，作為擴(kuò)大社會有效投資的專項(xiàng)債券可以支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動和美鄉(xiāng)村建設(shè)，因此研究利用專項(xiàng)債券支持和美鄉(xiāng)村建設(shè)具有理論意義和政策支持。

2.2 專項(xiàng)債支持和美鄉(xiāng)村建設(shè)情況。自2015 年起，我國專項(xiàng)債券的額度呈現(xiàn)出明顯的增長趨勢，如2015 年0.1 萬億元，2023 年增長至3.8 萬億，整體規(guī)模快速增長，對于確保經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、推動和美鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)揮著不可替代的作用。從河北省情況看，2019 年1 171 億元，2023 年增長至1 932 億元，新增專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模不斷加大。其中，支持農(nóng)林水利領(lǐng)域助力和美鄉(xiāng)村建設(shè)資金從2019 年11.35 億元到2023年192.73 億元，支持規(guī)模增長迅速，有效支持了和美鄉(xiāng)村建設(shè)。

3 專項(xiàng)債券支持和美鄉(xiāng)村建設(shè)存在的主要問題

按照國家政策規(guī)定，專項(xiàng)債券要求用于有一定收益的公益性項(xiàng)目，并且能夠確保項(xiàng)目融資收益平衡。從專項(xiàng)債券發(fā)行結(jié)果看，圍繞宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)，專項(xiàng)債券重點(diǎn)支持了農(nóng)村生活垃圾處理、農(nóng)村生活污水處理、農(nóng)業(yè)灌溉、農(nóng)村飲水、農(nóng)村人居環(huán)境整治提升等項(xiàng)目。但是在實(shí)際使用中仍存在問題。

3.1 專項(xiàng)債券項(xiàng)目謀劃不足。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)債券項(xiàng)目主要為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類項(xiàng)目，需要取得立項(xiàng)、用地、規(guī)劃、環(huán)評、安評等10 余項(xiàng)手續(xù)，項(xiàng)目謀劃流程較長，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門需要超前謀劃項(xiàng)目，且項(xiàng)目組織申報(bào)過程中受到政策變化情況以及規(guī)劃調(diào)整情況等原因影響，具備申報(bào)條件的項(xiàng)目較少。

3.2 專項(xiàng)債券項(xiàng)目申報(bào)質(zhì)量不高。財(cái)政部要求嚴(yán)格將專項(xiàng)債券資金與項(xiàng)目相對應(yīng)，債券發(fā)行前需要將項(xiàng)目概況、預(yù)期收益和融資平衡方案、風(fēng)險(xiǎn)評估、主管部門責(zé)任等信息公開，這就要求申報(bào)項(xiàng)目必須是優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，且項(xiàng)目成熟度較高。從發(fā)行的和美鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目看，專項(xiàng)債券資金主要用于支持重大項(xiàng)目建設(shè)，部分和美鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模較小，在報(bào)送項(xiàng)目時(shí)，將“散碎”項(xiàng)目集合打包，債券資金到位后，重新將債券資金細(xì)化到項(xiàng)目。同時(shí)，部分項(xiàng)目收益不實(shí)，存在虛增收益等問題，無法滿足專項(xiàng)債券收支平衡要求。

3.3 債券資金支出使用不規(guī)范。根據(jù)各省公開的審計(jì)報(bào)告看，部分和美鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目未及時(shí)使用專項(xiàng)債券資金，實(shí)際支出進(jìn)度不理想，未能發(fā)揮債券資金效益，在實(shí)際支出使用中，部分債券資金投向農(nóng)村道路等無收益的項(xiàng)目，甚至有些債券資金用于經(jīng)常性支出。

3.4 債券資金效益不充分。按照政策要求，省級政府可以適度舉債，市縣政府確需舉債的由省級代為舉借。從全國情況看，市縣兩級舉借的債務(wù)所占比重較高。省級政府代為舉借雖然有了省級政府的信用支持，融資成本相對降低，但也造成了市縣政府主體意識不強(qiáng)，將債券資金等同于普通財(cái)政資金。

4 對策建議

4.1 加強(qiáng)各部門協(xié)作配合。和美鄉(xiāng)村建設(shè)專項(xiàng)債券項(xiàng)目謀劃儲備，需要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，多部門工作合力。項(xiàng)目的發(fā)行使用不僅涉及財(cái)政部門，還需要發(fā)改、住建、自然資源等多個(gè)主管部門，項(xiàng)目立項(xiàng)審批、前期手續(xù)辦理、施工招標(biāo)等任何一個(gè)環(huán)節(jié)都可能影響債券發(fā)行和支出使用。各地農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要加強(qiáng)與本地發(fā)展改革、財(cái)政等部門統(tǒng)籌配合。必要時(shí)，報(bào)經(jīng)同級政府批準(zhǔn)，建立專項(xiàng)債券項(xiàng)目管理工作專班，圍繞項(xiàng)目謀劃、儲備、申報(bào)等全流程各環(huán)節(jié)，全面梳理儲備項(xiàng)目前期手續(xù)辦理情況。

4.2 合理保障和美建設(shè)專項(xiàng)債券資金。目前專項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金的領(lǐng)域尚沒有支持和美鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)域，建議國家在后續(xù)政策出臺中，拓寬和美鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目資金渠道，支持符合條件的項(xiàng)目使用專項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金。同時(shí)，為保障各地區(qū)在安排項(xiàng)目時(shí)優(yōu)先支持和美鄉(xiāng)村建設(shè)，建議國家在分配專項(xiàng)債務(wù)限額時(shí)，參照往年的支持土地儲備專項(xiàng)債券政策，單獨(dú)切出一部分限額專門用于支持和美鄉(xiāng)村建設(shè)，單獨(dú)核定后下達(dá)各省，保障項(xiàng)目有充足建設(shè)資金。

4.3 充分發(fā)揮債券資金效益。一是合理把握發(fā)行節(jié)奏，要根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度和實(shí)際資金需求合理制定專項(xiàng)債券發(fā)行使用計(jì)劃，在項(xiàng)目發(fā)行前，對于在建項(xiàng)目，查看施工合同、工程進(jìn)度、往期付款憑證，以及本次發(fā)行金額對應(yīng)的施工計(jì)劃證明；對于未開工項(xiàng)目，查看工程公開招投標(biāo)文件。發(fā)行的債券資金應(yīng)盡快形成實(shí)際支出，避免超進(jìn)度撥付或長期滯留國庫。二是加強(qiáng)債券資金支出調(diào)度。建立由同級政府牽頭，建立發(fā)展改革和財(cái)政部門聯(lián)合調(diào)度機(jī)制，通過在線監(jiān)測、現(xiàn)場核實(shí)等方式，加強(qiáng)對項(xiàng)目實(shí)施情況的督導(dǎo)。督促相關(guān)部門和項(xiàng)目單位加大項(xiàng)目建設(shè)推進(jìn)力度，抓緊協(xié)調(diào)解決相關(guān)難點(diǎn)、堵點(diǎn)問題，推動項(xiàng)目盡快形成實(shí)物工作量。三是加強(qiáng)專項(xiàng)債券項(xiàng)目績效管理。加強(qiáng)事前績效評估，將評估方法、內(nèi)容和結(jié)論等納入項(xiàng)目實(shí)施方案；強(qiáng)化績效運(yùn)行監(jiān)控，建立跟蹤監(jiān)測機(jī)制，采取“線上”“線下”相結(jié)合方式，及時(shí)掌握市縣工作情況，同時(shí)要實(shí)施績效評價(jià)管理，將評價(jià)結(jié)果與新增債務(wù)限額分配掛鉤。

4.4 落實(shí)主體責(zé)任，提高使用效能。建議按照“一級政府、一級預(yù)算”的原則，進(jìn)一步強(qiáng)化市縣政府項(xiàng)目管理與債券發(fā)行的權(quán)責(zé)對等性，適當(dāng)時(shí)候?qū)l(fā)債主體向市縣政府轉(zhuǎn)移，由市縣政府自主發(fā)債、省級政府不再代發(fā)。同時(shí)，探索出臺償債準(zhǔn)備金實(shí)施辦法，允許各級財(cái)政在人民銀行或商業(yè)銀行開設(shè)債券資金專用賬戶，項(xiàng)目主管部門和單位根據(jù)到期債券本息規(guī)模進(jìn)行分年度繳存，保障專項(xiàng)債券償還能力。