聚焦積極財政政策的“三個著力點”

●林 江

全國財政工作會議在國內外嚴峻復雜的經濟形勢下召開①， 從2023 年全國財政運行數據來看， 負重前行的總體特征依然明顯（支出剛性、政府債務與收支缺口持續擴大），財政形勢仍將處于緊平衡態勢， 收支矛盾還有階段性擴大的態勢。 日前召開的全國財政工作會議強調，2024 年積極的財政政策要聚焦高質量發展。 本文從聚焦積極財政政策的“三個著力點”出發，分析新形勢下財政工作如何更好地服務于現代化產業體系建設、 擴大和引導有效需求改善以及體系化高標準提升社會保障服務能力。

一、 構建加快現代化產業體系建設的財政支撐機制

黨的二十大報告明確提出， 實現高質量發展要求打造現代化產業體系（從中西方現代化發展的歷程來看，產業現代化是物質條件也是核心環節），必須把發展經濟的著力點放在實體經濟上， 為實現中華民族偉大復興的宏偉目標提供發達的生產力和豐富的物質支撐。 中國宏觀經濟研究院課題組（2023）研究指出，現代化產業體系是現代化經濟體系的重要內容和有力支撐，具有系統協同性、高效融合性、多維分布性、動態演變性等體系特性；薛豐（2022）研究指出，建設現代化產業體系是推動高質量發展的必然要求，著力提升發展質量， 形成優質多樣化的產業供給體系；魏琪嘉（2023）研究指出， 加快建設現代化產業體系還要著力推動一批具有基礎性、 長遠性的制度建設，并從“產業用地、人才供給、創新技術、數據要素”四個維度提出了現代化產業體系建設的支撐機制。

具體到財政工作的發力方向而言，我國宏觀稅負持續下降：一般公共預算中稅收收入占國內生產總值（GDP） 比重從2018 年的17%下降至2021 年的15%，體現出國家稅費改革的重要成績；與此同時，財政支出效率不斷提升， 常態化制度化財政資金直達機制效果顯現， 過去5 年中央對地方轉移支付40.7 萬億元 （年均增長8.4%）。 財政政策要能夠持續產生基礎性、鞏固性和發展性三大功能，聚焦產業結構優化升級②、 產業科技創新③以及企業競爭能力④的提升。一是發揮財政政策的基礎性支撐作用。 不論是戰略性新興產業的布局、 前沿性技術創新的產業化， 還是產業生態體系的建設， 都離不開財政資金的引導和規劃作用， 國內外研究文獻證實科技創新對產業現代化的關鍵作用， 基礎性科技創新的風險性與長期性需要國家從長遠規劃制定對前沿技術的基礎性財政保障制度。 例如：保持對基礎創新類研究過程與項目的投入保障，進一步完善多層次自科基金資助生態體系，推動一批真正具有原始創新能力的項目得到持續資助；儲備具有戰略性、前沿性的國家級科技創新成果，推動形成具有中國特色的國家級、省市級實驗室梯度，優化頭部科技企業帶動產業鏈企業協同進步的生態局面。 二是發揮財政政策的鞏固性支撐作用。 產業現代化體系的建設要綜合性發揮好政府政策與市場機制的合力作用，如通過市場化方式放大財政性基金對重點產業發展的支撐作用，有效引導社會資本參與科技創新與技術成果轉化，促進了企業和產業發展⑤。 健全適應新型舉國體制的財政資金管理機制，全力支持打贏關鍵核心技術攻堅戰。 尤其是當前國內外經濟形勢下行趨勢并未改變，國際經貿環境不確定性因素增加，財政政策的積極走向事關產業發展的穩定環境和動力培育，營造更加公平公正的國內外企業同臺競爭環境。 三是發揮財政政策的發展性支撐作用。 我國產業體系中存在絕對多數的創新類、 服務類中小微企業，這類企業對于穩定宏觀經濟底座、吸引勞動力就業以及繁榮社會主義商品經濟有著重要意義。 財政政策需要構筑發展性保障體系對廣大中小微企業給予前瞻性支撐， 持續整治違規涉企收費，防止亂收費、亂罰款、亂攤派現象，通過“減稅降費、聯合研發、適度補貼、政府采購”等工具機制實現財政助力產業體系穩定。 健全創新激勵和保障機制，振興實體經濟，激發企業創新活力，發揮企業在科技創新中的主體作用。

構建服務產業現代化建設的財政政策體系還需要與金融政策實施聯動，財政與金融工具體系的協同創新是共同化解地方政府債務風險的重要制度選擇。 陳工、劉昊（2021）研究指出，財政與金融作為經濟社會發展的兩大支柱，承擔著資源配置、收入分配和宏觀調控三大職能，二者協同是經濟高質量發展的內在要求， 事關社會公平、 人民福祉和國家治理能力現代化的實現，同時也是構建新發展格局的重要保障。 一方面，金融政策能夠很好地契合不同類型產業的全周期資金需求，并通過一定比例的杠桿快速地形成財富效應。 尤其是政策性金融要發揮逆周期調節作用，加大對符合國家發展規劃和產業政策導向重大項目的融資支持力度，兼顧好經濟效益和社會效益；另一方面，財政機制同時從基礎性資金、風險緩釋與企業增信的方式參與產業發展，本質上是對政府與市場的資金資源實施整合與優化。 財政與金融的聯動需要基礎性的理論突破與體系化的制度設計，財政政策與金融政策的配合將更好地服務現代產業的發展需求和加深對產業現代化規律的認知。

二、 構建支持擴大國內需求的財政支撐機制

習近平總書記指出，總需求不足是當前經濟運行面臨的突出矛盾，在當前經濟下行勢頭尚未得到確定性穩固的條件下，擴大國內需求成為關鍵議題。 許宏才（2023）指出，圍繞更好發揮消費基礎性作用，積極財政政策措施可以從“居民收入、商品供給、暢通銷售”三個維度持續發力；國家發展改革委制定了《關于恢復和擴大消費的措施》指導意見，從“穩定大宗消費、擴大服務消費、促進農村消費、拓展新型消費、完善消費設施、優化消費環境” 六個維度提出了重點發力方向；盧峰（2023）提出，要激發有潛能的消費⑥，擴大有效益的投資， 形成消費和投資相互促進的良性循環，應當從財政政策的角度有一些轉移收入的支持，同時也要盡量讓宏觀經濟增長更穩健，這樣會推動就業、居民收入等方面實現增長。 在推動形成內外需順暢循環局面問題上，財政政策的作用同樣重要，余蔚平（2021）認為，要用好世貿組織規則允許的政策空間，立足我國國情和發展階段， 構建接軌國際慣例的財政支出政策體系，提高支出政策的精準性、指向性和實效性；任保平（2023） 研究認為， 數字消費對滿足居民生活需要、釋放消費潛力和促進經濟平穩健康發展發揮了重要作用，已成為消費增長新空間和經濟發展新動能。 多維度支持促消費、擴投資、穩外貿，更好統籌國內國際兩個循環。 事實上，一旦形成內需為主導，就可以有效化解外部沖擊和外需下降帶來的階段性波動和不確定性影響；一旦內部可循環，就可以做到供給體系有效暢通、韌性強大，財政政策的著力點恰好是推動實現內部需求的主導格局。

財政政策在推動實現內需穩定與擴大消費問題上，可以從以下方面實施體系化提升：一是可以更好地開展財政收入來源的統籌規劃， 適度擴大赤字型融資規模⑦。 從預算穩定調節基金、其他政府預算調入部分資金， 確保財政總的支出規模有所增加。 統籌用好專項債券資金、 中央預算內投資、車購稅補助地方資金等，推動重點領域、重大項目建設，引導帶動全社會投資，發揮好關稅等政策作用， 支持構建面向全球的高標準自由貿易區網絡，鞏固外貿外資基本盤。更好發揮拉動國內需求、促進經濟循環的作用，形成對經濟社會發展的必要支撐。二是切實提升居民可支配收入水平，特別是要提高邊際消費傾向高但受疫情影響大的中低收入居民的消費能力， 形成基于財富穩定性的消費穩定性預期。持續推動實現居民消費升級，研究細化鼓勵和引導消費的財稅政策體系與機制創新，精準提升居民大宗商品的消費能力、優化提升消費質量與環境、培育新型消費業態與場景。合理增加消費信貸，支持住房改善、新能源汽車、養老服務、教育醫療文化體育服務等消費。三是發揮財政支撐功能， 在國家規劃層面選擇基礎較好的城市（群）培育建設國際消費中心城市，使其成為擴大和引導消費、促進產業結構升級、拉動經濟增長的新載體和新引擎， 輻射帶動一批大中城市整體提升國際化水平，加快消費轉型升級，這是推動經濟高質量發展和新一輪高水平對外開放的重要舉措。 持續深化對“兩個毫不動搖”的理論認知與實踐認知， 構建國有大型企業帶動中小企業鏈條發展的新格局。

三、 構建支持保障和改善民生的財政支撐機制

當代中國民生問題直接關系人民幸福、 社會繁榮和穩定，關系中華民族偉大復興的進程。習近平總書記指出， 人民幸福安康是推動高質量發展的最終目的，實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益，“關鍵在人，在人的觀念、能力、干勁”；曾金華（2023）研究認為，基層“三保”歷來受到高度關注，資金使用更是焦點問題，要注重開源和節流并舉，優化財政支出結構，提高財政資金使用績效；張業蕾、夏從亞（2023）研究認為，做好民生工作要找準不同時空背景下影響人民群眾生活的“堵點”“痛點”“盲點”，聚焦不同地區“群眾反映最強烈最突出最緊迫的問題”，采取針對性、時效性、可持續性強的措施加以解決。 2023 年度全國各地民生領域的支出增長較快， 民生支出占比不斷提高⑧。 中央財政還在四季度增發2023 年國債1 萬億元， 增發的國債全部通過轉移支付方式安排給地方，用于災后重建等民生類項目投資；中央財政持續加大資金投入， 縣級基本財力保障機制獎補資金由2018 年的2462.79 億元增加到2023 年的4107 億元，年均增長10.8%，筑牢兜實基層“三保”底線；財政部新修訂的《中央財政縣級基本財力保障機制獎補資金管理辦法》明確把“保基本民生”放在第一順位。白景明（2021）研究認為，要立足當前、著眼長遠為進入新發展階段起好步、起穩步提供資金保障， 在統籌考慮需要與可能的基礎上充分運用財政政策， 精準解決經濟社會發展不平衡問題， 進而增強人民群眾的經濟增長獲得感和社會發展安全感。

財政的社會穩定器功能直接體現為持續提高社會保障、教育投入、醫療供給等公共服務水平，推動跨區域、跨城鄉、跨行業實現基本公共服務均等化， 堅持把增加就業、 提高居民收入作為突破口，多渠道支持企業穩崗擴崗、個人創業就業，特別是增加困難群體收入（警惕當前城市中產階級“重度負債”現象）、提高居民獲得感和提振居民信心，幫助重點幫扶群體就業創業，強化對靈活就業保障性制度設計， 勞務人員和新就業形態的權益保障。 增強政府對市場主體的第三方服務購買規模，發揮市場機制在職業能力提升、再教育等領域的靈活性與落地性。健全社會保障體系，圍繞應對養老保險、生育支持、人口老齡化等問題實施財政政策舉措與創新，切實鞏固拓展脫貧攻堅成果。提升居民生活幸福感， 支持未來城中村改造采用租賃金融和政策性金融等政策工具。 支持擴大高水平對外開放。推動全球經濟治理改革完善，支持建設更高水平開放型經濟新體制， 推動高質量共建“一帶一路”。

綜上所述，全國財政工作會議釋放出重要信號，總體上呈現“防風險”與“穩增長”兩大主題。從財政政策趨勢看， 還將保持積極政策的連續性、穩定性；從財政工具的調控目標看，保持一定的總量強度（不排除繼續擴大赤字率的可能），并發揮好穩增長、調結構、惠民生的作用；從理順財政工作體制機制來看，加大對現代財政制度的理論研究，持續推進當前財政體制改革，提升市場主體公平競爭的市場信心， 降低制度性交易成本。 加快構建現代產業體系、擴大國內消費需求以及全力保障社會民生均需要發揮財政政策的基礎性、穩定性、長期性功能，作為積極財政政策的“三個著力點”，其實施效果將直接影響我國社會經濟的可持續發展與基層穩定。 在財政政策工具維度，要構建起中國特色的財政政策理論與機制創新體系，強化財政與金融的聯動效應，凸顯結構化政府債券的應急性、 引導性與延展性特征，發揮我國社會主義制度的優越性。 ■

注釋：

①據國家統計局、 粵開宏觀 （羅志恒）、《瞭望》（2023 年第52 期）、wind 資訊數據顯示：2023 年前三季度全國固定資產投資 （不含農戶）375035億元，同比增長3.1%；全國工業生產者出廠價格同比下降3.1%。 1—11 月，財政收支缺口達到3.8萬億元（預計全年一般公共預算收支差額達6.3萬億元，占GDP 的比重為4.9%，官方財政赤字預計提高到3.8%左右）， 國有土地出讓收入累計同比下降17.9%， 政府性基金預算收入同比下降13.8%（支出83181 億元， 同比下降13.3%）；2023年全國發行地方政府債券9.3 萬億元，較2022 年全年增長26.6%（地方債到期規模達到3.7 萬億元，較2022 年增長31.9%）。

②2023 年1 至11 月， 全國新增減稅降費及退稅緩費18125.09 億元，民營經濟、中小微企業、制造業及與之相關的批發零售業受益明顯，新辦涉稅經營主體達1515.1 萬戶，同比增長25.4%。對小型微利企業減按25%計算應納稅所得額， 按20%的稅率繳納企業所得稅政策， 延續執行至2027 年12 月31 日等。

③將符合條件的企業研發費用加計扣除比例由75%統一提高到100%，允許先進制造業企業按照當期可抵扣進項稅額加計5%抵減應納增值稅稅額。 高技術產業投資同比增長10.5%。

④科技部、財政部關于印發《企業技術創新能力提升行動方案（2022—2023 年）》的通知顯示：進一步優化科技投入結構，加大各類科技計劃對企業技術創新的支持力度，加強各類創新基地平臺在企業的布局。 充分發揮國家科技成果轉化引導基金和中央引導地方科技發展資金的作用，撬動更多社會資金支持企業技術創新。 國家自創區、國家高新區、國家農高區等載體要為區內企業技術創新提供資金支持、 政策引導和服務保障，企業技術創新支持情況將納入評估考核內容。

⑤《財政部關于財政資金注資政府投資基金支持產業發展的指導意見（2015）》指出：規范有序運用政府投資基金方式推動重點產業發展，發揮財政資金帶動社會投資、培育市場需求、促進企業創業成長等作用，提高資源配置效率和財政資金使用效益，加快經濟結構調整和發展方式轉變。

⑥據國家統計局數據顯示：全國居民人均可支配收入19672 元，比上年同期名義增長6.5%，農村居民人均可支配收入10551 元， 增長7.8%（超過城鎮）， 自2023 年1 月1 日起子女教育專項附加扣除標準， 由每個子女每月1000 元提高到2000元。 贍養老人專項附加扣除標準，由每月2000 元提高到3000 元。

⑦粵開宏觀（羅志恒，2023）研究認為：2024 年財政赤字有必要突破3%，優化“財政赤字+專項債”政策組合， 專項債規模維持不變或略有增加，財政赤字進一步提高至4%左右。

⑧粵開宏觀（羅志恒）研究報告顯示：即使在一般公共預算支出負增長的云南省，社保就業支出增速也保持在7.4%，陜西省社會保障與就業支出增速達15.0%。2023 年各地也加大了住房保障支出。北京市1—10 月住房保障支出累計同比增速為29.8%，遠超其他地區。 甘肅、內蒙古、福建、吉林、安徽等地的前10 月住房保障支出累計同比增長率分別為26.2%、15.7%、14.9%、14.4%和12.9%。