國際航線補(bǔ)助績效評價(jià)研究
——以J 市為例

●王春影 吳 晶

一、政策概況

（一）政策范圍和對象

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2016〕38 號）中提出，要充分發(fā)揮市場機(jī)制作用， 加大改革創(chuàng)新力度，突出通用航空交通服務(wù)功能，大力培育通用航空市場。 為充分發(fā)揮財(cái)政資金的政策引導(dǎo)作用，增強(qiáng)J 市口岸服務(wù)能力， 推動J 市航空產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，加快城市開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展，J 市口岸和物流辦公室（以下簡稱“市口岸物流辦”）、J 市財(cái)政局聯(lián)合出臺了《J市物流業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法》，對符合條件的國際航線實(shí)施補(bǔ)助。

國際航線始發(fā)與到達(dá)發(fā)生于兩個(gè)不同的國家之內(nèi)，航線上兩個(gè)國家處于不同大洲的，稱為洲際航線；航線往返于大陸與港澳臺地區(qū)的，稱為地區(qū)航線。 J 市國際航線補(bǔ)助范圍包括新開洲際直飛客貨運(yùn)航線、對J市發(fā)展特別重要的亞洲客貨運(yùn)航線，以及受疫情、地震、動亂、戰(zhàn)爭等特殊因素影響仍保持正常營運(yùn)的國際地區(qū)航線航班。 補(bǔ)助對象包括航空公司和包機(jī)商，補(bǔ)助方式為“一事一議”， 補(bǔ)貼周期為航線開辟后持續(xù)運(yùn)營的三年。

（二）業(yè)務(wù)和資金管理

實(shí)施過程中，國際航線經(jīng)市口岸物流辦內(nèi)部黨組會議討論通過后上報(bào)市委市政府，市委市政府同意航線開辟后由市口岸物流辦委托第三方機(jī)構(gòu)對航線開展評估，市口岸物流辦結(jié)合第三方評估的補(bǔ)貼建議和航空公司或包機(jī)商協(xié)商談判具體補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)上報(bào)市委市政府并通過后，市口岸物流辦與航空公司或包機(jī)商簽訂合作協(xié)議。 其中，市口岸物流辦在日常摸排中掌握航空公司和包機(jī)商是否具備開辟航線意愿和能力，并通過工作渠道通知其提出補(bǔ)貼申請。 補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由第三方評估后提出補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)建議，一般與航程、航時(shí)、J 市貨源占比等有關(guān)。 航班執(zhí)飛后，由航空公司或包機(jī)商提交補(bǔ)助撥付申請，市口岸物流辦接到申請后考察班次、執(zhí)飛率、客運(yùn)量、貨運(yùn)量等實(shí)際執(zhí)飛情況后按班次發(fā)放補(bǔ)助。 2022 年，國際航線補(bǔ)助預(yù)算安排8000 萬元，實(shí)際支出8000 萬元， 預(yù)算執(zhí)行率為100%，共補(bǔ)助國際航線12 條，涉及8家航空公司和3 家包機(jī)商。

（三）績效目標(biāo)

國際航線補(bǔ)助總體績效目標(biāo)為通過開通更多洲際航線、特別重要的亞洲客貨運(yùn)航線，豐富J 市國際（地區(qū)）航線網(wǎng)絡(luò)，擴(kuò)大J 市國際（地區(qū)）航線輻射范圍，積極推進(jìn)J 市打造國際化大都市建設(shè)。2022 年年度績效目標(biāo)為通過及時(shí)扶持12 條國際航線， 提高國際航空通達(dá)度和航空業(yè)發(fā)展水平。

二、績效評價(jià)設(shè)計(jì)與實(shí)施

（一）評價(jià)思路

1.評價(jià)目的和重點(diǎn)。 本次政策評價(jià)旨在對2022 年國際航線補(bǔ)助和口岸發(fā)展專項(xiàng)中的國際航線培育補(bǔ)貼政策制定、整體實(shí)施效果、 政策可持續(xù)性進(jìn)行全面分析和評價(jià)，并基于分析結(jié)論的基礎(chǔ)上提出針對性建議。 評價(jià)重點(diǎn)包括：國際航線補(bǔ)助和其他國際航線培育補(bǔ)貼政策是否可以整合管理；國際航線補(bǔ)助成效是否可持續(xù)，政策是否存在長遠(yuǎn)規(guī)劃，是否能培育航司和包機(jī)商積極性，政策退出后航司是否還在J 市穩(wěn)定執(zhí)飛； 管理機(jī)制是否健全，各主體責(zé)任是否清晰。

2.評價(jià)思路

（1）政策整合管理的可行性問題。 “一事一議”國際航線補(bǔ)貼的補(bǔ)貼范圍包括了重要的亞洲航線，而口岸發(fā)展專項(xiàng)中的國際航線培育也包括了部分亞洲航線，只是“一事一議”補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)市口岸物流辦和航空公司或代理商談判確定，而口岸發(fā)展專項(xiàng)的國際航線培育是明確了補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的。 那么評價(jià)思路為：首先，兩個(gè)政策除了都是培育國際航線的共同點(diǎn)外，延伸探究兩個(gè)補(bǔ)貼政策動因和目的的差異點(diǎn)。 如兩個(gè)政策的導(dǎo)向和管理無實(shí)質(zhì)性差異，那么為了提高資金配置效率和資金使用效益， 兩個(gè)補(bǔ)貼政策是否可整合。 其次，補(bǔ)貼政策是否可向綜合政策轉(zhuǎn)變，培育航線產(chǎn)業(yè)鏈需求，比如對銷售終端市場予以補(bǔ)貼，對航空旅客實(shí)施景區(qū)門票優(yōu)惠政策、降低航空旅客地面交通成本、支持航司航空產(chǎn)品宣傳推介、降低稅收，等等。

（2）培育成效的可持續(xù)性問題。 采取從上而下和從下而上兩種方式評價(jià)。 從上而下，即從政策設(shè)立本身評價(jià)“一事一議”國際航線補(bǔ)助是否具備長遠(yuǎn)思考和發(fā)展規(guī)劃。 可通過調(diào)研國際航線開辟、 補(bǔ)貼航線遴選、聯(lián)席工作會議等了解國際航線補(bǔ)助的規(guī)劃情況，研判政策延續(xù)性和穩(wěn)定性。 從下而上，即從數(shù)據(jù)表現(xiàn)特征歸納總結(jié)，即對比分析補(bǔ)貼對象在三年補(bǔ)貼期內(nèi)和補(bǔ)貼結(jié)束后的運(yùn)營數(shù)據(jù)變動， 根據(jù)政策補(bǔ)貼結(jié)束后執(zhí)飛率、客座率、載貨率等變動情況評價(jià)補(bǔ)貼對象通過財(cái)政政策培育是否具備市場化運(yùn)營、穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的自發(fā)性，也在調(diào)研時(shí)重點(diǎn)關(guān)注補(bǔ)貼周期結(jié)束后是否存在航司停飛情況。 同時(shí)，通過數(shù)據(jù)分析評價(jià)航司和包機(jī)商是否依賴財(cái)政補(bǔ)貼扭虧為盈，通過調(diào)研評價(jià)是否存在財(cái)政政策補(bǔ)貼削弱航司、包機(jī)商市場開拓的能動性、積極性情況等。

（3）管理機(jī)制的合理性問題。 該政策涉及市口岸物流辦、航司、包機(jī)商、機(jī)場以及其他聯(lián)席成員單位，參與主體眾多，通過實(shí)地調(diào)研、研讀項(xiàng)目實(shí)施流程，重點(diǎn)評價(jià)：首先，市口岸物流辦和機(jī)場、包機(jī)商、航司等主體責(zé)任是否有明確的制度規(guī)范約束，實(shí)施路徑和實(shí)施細(xì)則是否清晰，資金審批和監(jiān)督管理是否健全等；其次，橫向?qū)Ρ绕渌貐^(qū)國際航線培育的管理體制問題，對不同的管理體制開展SWOT 分析，并結(jié)合J 市實(shí)際情況，探索適合J 市國際航線培育的管理體制。

3.評價(jià)內(nèi)容及指標(biāo)體系設(shè)計(jì)。 圍繞以上評價(jià)重點(diǎn)和思路，設(shè)計(jì)的評價(jià)指標(biāo)體系如下頁表1 所示。 其中，產(chǎn)出指標(biāo)根據(jù)國際航線執(zhí)飛公共服務(wù)提供情況設(shè)計(jì)，圍繞補(bǔ)貼航線的開辟、執(zhí)飛設(shè)計(jì)補(bǔ)貼新開航線數(shù)、執(zhí)飛率、載客載貨率等指標(biāo)；效益指標(biāo)從航線補(bǔ)助政策發(fā)揮的引領(lǐng)帶動、 對J 市航空長遠(yuǎn)發(fā)展等角度進(jìn)行設(shè)計(jì)， 包括整個(gè)航網(wǎng)覆蓋提升、航線市場化運(yùn)營、 帶動國際航線吞吐量增長、提升對機(jī)場運(yùn)營的貢獻(xiàn)度等。

（二）績效分析

1.政策整合可行性分析。 口岸發(fā)展專項(xiàng)中的航線培育政策補(bǔ)貼對象也包括部分國際航線，與“一事一議”國際航線培育政策動因均為加強(qiáng)J 市外向型發(fā)展，增強(qiáng)口岸通關(guān)能力和口岸服務(wù)能力， 因此從政策目的、補(bǔ)貼對象上兩者存在高度一致性。另外，“一事一議”國際航線補(bǔ)助政策是省級試點(diǎn)國際航線補(bǔ)貼后委托J 市牽頭實(shí)施的簡單歷史延續(xù)， 并不存在其他特殊政策意圖或背景特征。 同時(shí)，“一事一議”國際航線補(bǔ)助需經(jīng)過上黨組會、報(bào)市政府請示開辟航線、委托第三方事前評估、 與航空公司或包機(jī)商談判、上報(bào)市委市政府扶持標(biāo)準(zhǔn)、簽訂扶持協(xié)議等流程，耗時(shí)3 個(gè)月以上，決策流程長、效率低。 對比廈門、廣州、三亞和廣西等地區(qū)，國際航線培育相關(guān)政策公開透明，能激發(fā)各潛在受益對象充分參與到市場競爭中。 因此，兩個(gè)政策整合具備一定的現(xiàn)實(shí)要求和條件。

2.管理機(jī)制的合理性分析。 國際航線培育， 政府主導(dǎo)模式優(yōu)勢在于政策配套較為便利， 掌握資源較多，資源協(xié)調(diào)力度大，便于對航線整體布局進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。 劣勢在于政策出臺周期長， 易錯(cuò)過航線開辟最佳時(shí)期， 對航空市場規(guī)律把握不充分，不利于調(diào)動包機(jī)商、航空公司的積極性，與航司、 包機(jī)商議價(jià)能力弱。 機(jī)場主導(dǎo)模式與此相反。 對比全國其他航空事業(yè)發(fā)展較好的地市， 融合模式可充分發(fā)揮兩個(gè)主體專長， 如鄭州市由河南省機(jī)場集團(tuán)制定航線培育實(shí)施方案，與培育對象簽署相關(guān)協(xié)議，編制預(yù)算、撥付資金，市政府負(fù)責(zé)編審航線培育計(jì)劃；陜西省由機(jī)場集團(tuán)牽頭航線審核， 簽訂航線協(xié)議、補(bǔ)助發(fā)放，省政府確定航線培育三年計(jì)劃，商務(wù)廳復(fù)審執(zhí)飛統(tǒng)計(jì)等；青島市由機(jī)場集團(tuán)確認(rèn)航空公司（包機(jī)商）新開的航線，受理企業(yè)申請、申報(bào)預(yù)算、撥付資金至企業(yè)，市交通運(yùn)輸委牽頭核定預(yù)算，撥付資金至青島機(jī)場公司等。

3.培育成效的可持續(xù)性分析。 貨運(yùn)航線受上下游組貨能力影響明顯，且與當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)密切相關(guān)，比如鄭州依托富士康大力發(fā)展電子航空產(chǎn)業(yè)，昆明定位旅游城市發(fā)展旅游航空等；客運(yùn)航線受航司服務(wù)、票價(jià)優(yōu)惠、增值服務(wù)等因素影響， 包機(jī)受包機(jī)商決策影響大，與執(zhí)飛地區(qū)關(guān)聯(lián)性弱，因此包機(jī)執(zhí)飛模式不利于航線穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。 從數(shù)據(jù)層面看，2022 年，J 市“一事一議”國際航線補(bǔ)助12 條國際（地區(qū)）航線，仍在執(zhí)飛航線3 條，停航9 條；6 條航線因貨源不足、包機(jī)商和航空公司在經(jīng)營方面產(chǎn)生矛盾、 航空公司破產(chǎn)原因停飛；8 條航線在培育周期內(nèi)停飛，均為包機(jī)模式，航空貨郵吞吐量、旅客吞吐量增長情況低于全國平均水平。 可見，國際航線培育成效不突出、可持續(xù)性不高。

（三）評價(jià)結(jié)論

通過數(shù)據(jù)采集、問卷調(diào)查、訪談等獲得的數(shù)據(jù)和資料， 對國際航線補(bǔ)助政策進(jìn)行客觀公正的評價(jià)，最終績效評級為“良”。 梳理政策制定、管理和效益情況，J 市“一事一議” 國際航線補(bǔ)助存在一定不足之處，包括：

1.部門工作機(jī)制不健全，職責(zé)分工不科學(xué)。 航線培育參與方較多，但未有制度規(guī)范明確航線培育各方職責(zé)劃分，目前，市口岸物流辦負(fù)責(zé)航空布局開發(fā)、與航空公司（包機(jī)商）簽訂扶持協(xié)議、撥付資金等常規(guī)性工作，而機(jī)場、航空公司和其他參與主體根據(jù)市口岸物流辦需要按次開展相關(guān)的數(shù)據(jù)證明等相關(guān)工作。 這種培育模式不利于發(fā)揮機(jī)場在航網(wǎng)布局的專業(yè)性。

2.行政干預(yù)過強(qiáng)，資源配置效率低。 航線培育政策公開程度不高， 也未通過招投標(biāo)形式引導(dǎo)航空公司和包機(jī)商廣泛參與到航線培育競爭中， 市場參與者對政策知曉度低，市場競爭不充分。 而且，“一事一議”國際航線補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由市口岸物流辦和航司、包機(jī)商議價(jià)決定，而市口岸物流辦相對其他航空領(lǐng)域?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)議價(jià)能力弱， 因此財(cái)政資源配置效率低下。

3.航線培育模式不夠科學(xué)合理，航線黏性不足。 J 市航線以包機(jī)形式為主，只對航線開辟進(jìn)行補(bǔ)助，對旅客、貨源企業(yè)等需求端補(bǔ)助程度不足，對通關(guān)環(huán)境、貨物倉儲等措施保障程度不足，扶持對象單一，未形成全鏈條航線培育生態(tài)，航空產(chǎn)品宣傳、通關(guān)等營商環(huán)境尚不配套。 對比其他地區(qū)，航線培育政策由地區(qū)人民政府出臺， 可調(diào)動旅游、航空、交通更多資源，更有利于各職能部門形成政策合力、為航線培育提供全方面助力支撐。

（四）有關(guān)建議

基于J 市國際航線補(bǔ)助的現(xiàn)實(shí)情況和發(fā)展要求，筆者從工作機(jī)制、管理模式、航線培育等方面提出以下建議：

1.調(diào)整完善協(xié)作機(jī)制，明確各主體責(zé)任劃分。 建議J 市參考鄭州等地做法，調(diào)整完善協(xié)作機(jī)制，充分發(fā)揮航空口岸聯(lián)席工作會議機(jī)制和J 市國際機(jī)場市場開發(fā)主體作用，建議以J 市國際機(jī)場作為國際（地區(qū)）航線推進(jìn)平臺，負(fù)責(zé)國際（地區(qū)）航線開發(fā)、協(xié)議簽訂、補(bǔ)助兌現(xiàn)等工作，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事； 政府部門抓好整體規(guī)劃和績效考核，負(fù)責(zé)結(jié)合地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展制定航線發(fā)展政策、航線整體布局、年度開航計(jì)劃，并對任務(wù)和指標(biāo)完成情況進(jìn)行考核。

2.完善航線補(bǔ)助政策，取消“一事一議”決策方式。建議J 市研究制定促進(jìn)國際航空高質(zhì)量發(fā)展若干措施，明確扶持對象和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，并予以主動公開，提高市場競爭力。預(yù)算安排模式方面，建議由目前一線一安排資金，改為每年年初確定預(yù)算盤子，全年根據(jù)市委、市政府下達(dá)的航線培育計(jì)劃，實(shí)行總量包干使用，提高工作效率。

3.培育J 市特色航線，加強(qiáng)航線和地區(qū)融合度。建議結(jié)合J 市產(chǎn)業(yè)發(fā)展聚焦支柱產(chǎn)業(yè)，培育特色產(chǎn)業(yè)航線，提高航線和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的融合度。 同時(shí)，為支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展培育本土龍頭航空產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)，建議加強(qiáng)對臨空產(chǎn)業(yè)的扶持，引進(jìn)航空指向性明確的外貿(mào)企業(yè)，發(fā)展本地貨源。 建議加強(qiáng)對貨運(yùn)運(yùn)營基地、航空公司、本土航空公司的支持，培育本土貨運(yùn)航空公司，支持本土貨運(yùn)航空公司不斷擴(kuò)大機(jī)隊(duì)規(guī)模、開發(fā)國際市場。 建議成立或引進(jìn)龍頭物流企業(yè)， 提高組貨能力，不斷優(yōu)化航空貨運(yùn)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，拓展貨運(yùn)航線網(wǎng)絡(luò)。

三、案例總結(jié)與展望

（一）案例啟示

1.深入項(xiàng)目實(shí)際調(diào)研多主體觀點(diǎn)，探討短期可落地、長期可持續(xù)的政策建議。 國際航線補(bǔ)貼是涉及面廣、參與主體多、影響范圍大的政策， 因此為充分探討補(bǔ)貼政策，對設(shè)計(jì)的多主體進(jìn)行了充分調(diào)研， 包括J 市財(cái)政局績效處、支出處室、主管部門、機(jī)場、航空公司、包機(jī)商等。 各主體由于立場不同，對航線補(bǔ)貼政策看法可能不甚相同，甚至存在相悖之處， 本案例在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，采用德爾菲法， 最終結(jié)合J 市實(shí)際確定了可落地的政策建議。

2.溯源數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)方，提高調(diào)研數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性。 產(chǎn)出和效益指標(biāo)需采信多維度的大量統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，而主管部門掌握的大部分?jǐn)?shù)據(jù)也來源于機(jī)場集團(tuán)統(tǒng)計(jì)。 因此，為了豐富數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)維度，提高數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)準(zhǔn)確性，筆者設(shè)計(jì)了顆粒度較細(xì)、時(shí)間維度更長、口徑更加統(tǒng)一的取數(shù)表，并由機(jī)場集團(tuán)直接填報(bào)，避免了中間統(tǒng)計(jì)環(huán)節(jié)可能帶來的數(shù)據(jù)偏差。

3.做深做實(shí)橫向?qū)Ρ妊芯?，探討不同培育模式?yōu)劣。 培育模式受經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等多種復(fù)雜因素影響，因此各地的培育模式不甚相同。 筆者研讀了南北、沿海、內(nèi)陸多地的培育模式資料，剖析不同地區(qū)培育模式的現(xiàn)實(shí)情況和歷史原因， 總結(jié)了不同模式的優(yōu)劣，并將各影響因素投射于J 市， 為J 市培育模式建議奠定扎實(shí)的理論和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）案例的局限性

受制于航線網(wǎng)絡(luò)開辟專業(yè)壁壘較高、補(bǔ)貼力度等核心數(shù)據(jù)缺失影響，筆者并未就航網(wǎng)布局科學(xué)性、 補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)合理性開展討論。對于航線開辟合理性的評價(jià)，主要依據(jù)實(shí)際開辟航線和相關(guān)規(guī)劃的一致性判斷。 雖然規(guī)劃具有一定前瞻性，但受當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會因素等多方面因素影響，實(shí)際開辟航線難免需在規(guī)劃的基礎(chǔ)上做進(jìn)一步論證、 調(diào)整，因此從實(shí)際開辟航線與規(guī)劃一致性判斷航網(wǎng)科學(xué)性存在一定局限。

另外，評價(jià)年度為2022 年，在績效分析中縱向?qū)Ρ鹊哪攴?019—2022 年均受疫情影響較大。 為平抑疫情對客運(yùn)量、市場化運(yùn)營率等績效指標(biāo)的影響， 采取了J 市與其他對標(biāo)城市、全國水平的對比。 雖然這種對比方式一定程度上提高了數(shù)據(jù)的可比性，但實(shí)際上全國各地的管控政策、防疫力度并不相同，對績效指標(biāo)也有一定影響。 因此，J 市與橫向?qū)Ρ鹊貐^(qū)的績效水平差距，并不能完全區(qū)分出疫情、 航空補(bǔ)貼政策分別的影響程度。

（三）展望

國際航線開辟受國際形勢、 航權(quán)政策、運(yùn)力投放和市場競爭等多種綜合因素影響，這些因素是決定航線開辟的核心因素，補(bǔ)貼政策應(yīng)該發(fā)揮引導(dǎo)、培育的輔助因素。 當(dāng)前對國際航線補(bǔ)助政策評價(jià)關(guān)注輔助因素多、對核心因素的討論不足。 未來，隨著信息公開程度提高、行業(yè)深度融合，國際航線補(bǔ)助政策績效評價(jià)也將在當(dāng)前的基礎(chǔ)上，研判各核心因素，正向評價(jià)航線開辟科學(xué)性、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)合理性等深度問題。 ■