地方政府財政運行綜合績效評價體系建設探索

馬永金

在服務型政府建設的過程中，績效管理是一項重要的手段，通過對政府財政績效進行管理可以提高政府公信力和執行力，使政府更好地履行社會管理職能。當前，我國社會經濟發展已經實現了由快速發展到高質量發展的轉變，對經濟結構進行優化成為了當前的重要任務。在這樣的背景下，對地方政府進行績效管理的時候需要堅持精細化的原則，針對財政運行狀況構建起綜合化的績效評價體系，形成全面透明、標準科學、約束有力的財政管理制度。本文從地方政府財政運行綜合績效評價的關注要點出發，探究了績效評價體系的建設路徑。

財政運行綜合績效評價體系可以對政府在一定時期內全部的預算收入和預算支出進行評價，該體系具有全面性的特點，評價的內容涉及財政運行的各個方面，可以將地方政府財政工作目標的達成情況和財政工作效果有效反映出來。從2018年開始，我國開始推行財政運行綜合績效評價的試點，在此期間，在績效評價體系建設和應用方面積累了大量的經驗，目前該體系已經在地方政府中普及。在構建綜合績效評價體系的時候，地方政府可以參考已經積累的經驗，但不能過度依賴這些經驗，要結合地方政府的實際情況來設置評價指標、選擇評價方法，建成邏輯性強、實踐性強的績效評價體系。

一、地方政府財政運行綜合績效評價的關注要點

（一）財政預算的收入、支出與管理

政府財政績效評價與項目績效評價工作相類似，要將財政預算作為重點，將收入、支出以及管理等作為主要評價指標。首先，要關注財政預算收入的質量，這關系到地方政府當年稅收計劃的完成情況，是對財政收入進行衡量的重要指標。當前，部分地方基層政府的稅收收入無法滿足財政運行的需要，相關工作的開展過度依賴國家補貼。在開展綜合績效評價工作的時候，要關注稅收收入在財政總收入當中的比重，還要根據地方人均財政收入來制定預算評價指標，以此來對財政收支缺口的合理性進行評價。其次，要關注財政支出，對財政預算執行情況以及預算資金的使用情況進行評價。最后，在財政預算管理方面要對財政支出的控制情況進行評價，主要的評價指標包括地方政府運行經費、資產管理、財政供養人員等，這樣可以將地方政府的財政收支缺口反映出來，更好地了解財政收入在當地所處的水平。

（二）財政運行績效

地方政府財政運行包含了豐富的內容，在開展績效評價工作的時候也要突出綜合性的原則，將財政在地方經濟發展、城鄉建設、社會治理、公共服務以及生態建設等方面的功能充分發揮出來。為了實現這個目標，在評價的過程中要關注財政運行績效。對于能夠自給自足的地方政府來說，評價時要關注政府各方面的發展情況，基于“十四五”規劃來對年度工作指標進行綜合評價；而對于財政比較吃緊的政府來說，評價時則要將保民生、保工資、保運轉作為首要任務，重點關注財政對基本民生的保障情況，比如養老、醫療以及最低保障等。同時還要關注經濟發展狀況，要對發展中的短板進行評價，并賦予這些指標以較高的分值。對于其他指標則可以根據實際情況來進行賦重。

（三）財政運行可持續性

在地方政府發展的過程中，財政發揮了重要的作用，在對財政運行情況進行評價的時候也要關注運行的可持續性，這主要表現在以下四個方面：第一，要確保財政收入的可持續性，在評價的時候關注地方政府在稅源建設方面的狀況、納稅企業的發展情況以及產業結構的情況等，這可以將政府財政收入的充足性反映出來；第二，要關注地方政府在“三保”方面是否存在壓力，這可以通過未來財政收入變化趨勢與“三保”支持變化趨勢之間的協調度來反映，因此應該作為評價的重點；第三，要關注地方債務，判斷地方政府財政承受能力并對政府的債務風險進行評估；第四，要對近年來地方政府資產負債結構的合理性進行評價，比如是否逐步清理暫收款項和暫付款項，這關系到政府資產周轉率和財政運行效率。

二、地方政府財政運行綜合績效評價體系的建設

（一）評價體系建設原則

在對綜合績效評價體系進行建設的時候，需要堅持以下四個原則：第一是綜合性原則，指的是該體系應該將地方政府的財政運行情況綜合性地反映出來，將財政發展水平、財政運行質量以及財政管理成果展示出來，為相關工作的開展提供參考；第二是科學性原則，在設置綜合績效評價指標的時候，要選擇與其他地區通用的共性指標，也要選擇能體現地方特色的個性化指標，這樣才能將地方政府財政發展水平客觀地反映出來；第三是合理性原則，這要求綜合績效評價體系與政府的事權責任相匹配、與政府的支出責任相適應，同時還要與政府履職目標保持一致，這樣才能將地方政府在公共事務和社會服務中應該承擔的職責反映出來；第四是實用性原則，這要求綜合績效評價指標能夠將地方政府財政管理的特點充分反映出來。在指標數據采集的時候，要關注預決算數據，確保數據的真實性，同時要保證數據簡單易操作。

（二）評價體系建設思路

在對我國東部、中部、西部省級和縣市級等地方政府在財政績效評價體系方面的建設經驗進行分析和總結后發現，為了增強體系的可實踐性，在建設的過程中應該堅持績效導向、多元融合、約束有力的思路，結合綜合績效評價體系的關注要點，選取財政管理、運行績效以及財政可持續性作為主要的評價維度。政府財政績效需要先行投入，在經過一段時期的運行之后得到相應的效果并產生可持續影響，基于這一邏輯路徑，在對地方政府預算編制、預算執行以及財政管理工作進行績效評價的時候，要關注預算管理工作重點，突出財政運行在基本公共服務等方面發揮的效益，關注社會公眾和市場主體的滿意程度，對地方政府基于財政預算所提供公共服務質量的高低進行客觀評價。最后，還要從財政可持續性的層面來判斷地方政府財政管理水平對當前財政績效的支撐程度，這可以從運行保障、債務管理等層面來進行評價。

（三）評價指標體系建設

基于上一章地方政府綜合績效評價關注要點，選取“財政管理”“財政運行績效”以及“財政可持續性”作為一級指標，在這個基礎上參考現有的經驗設置二級和三級指標。在財政管理層面，要重點反映管理的規范化和科學化，體現地方政府在預算保障方面的能力，從預算、收入、支出以及政策落實等層面設置二級指標。具體來說將二級指標設定為預算編制與執行、財政收入質量、財政支出結構、預決算公開情況以及重大財政政策落實情況等。在財政運行績效層面，要根據地方政府的財政運行目的來設置二級指標，結合“十四五”規劃的內容，關注公共服務和重大戰略支出，聚焦財政應用的實際效果。基于此，可以將該層面的二級指標設定為基本公共服務、三大攻堅戰、重大戰略支出、公眾滿意度等。在財政可持續層面，則要關注財政資金在未來的使用情況，對地方政府財政運行風險進行評價。基于該目的，可以將二級指標設定為“三保”保障情況、財政運行成本控制、暫付款管理以及債務風險等。在完成二級指標的設定之后，還要結合地方政府的工作重心以及二級指標的內容來確定三級指標。由于不同地方政府的工作側重點和工作要求不同，三級指標在設置的時候也應該表現出一定的差異，這是地方政府財政工作個性化的具體體現。

三、地方政府財政運行綜合績效評價體系應用展望

（一）逐步實現績效評價體系全覆蓋

目前，政府財政運行綜合績效評價體系并沒有實現全面普及，很多地方政府在財政管理方面并沒有構建起綜合績效評價體系，只是簡單地從預算管理、資金使用、財政投入等層面來進行績效評價，綜合化程度還有待提高。在未來，綜合績效評價體系的覆蓋范圍將進一步擴大，除了中央政府和省級政府之外，地方基層政府也將結合自身的情況構建績效評價體系、應用評價體系。在對評價指標進行設計的時候，地方政府可以結合國家和地方經濟政策的內容，關注地方財政的發展規劃，充分發揮財政在社會治理領域所發揮的重要作用，基于多個層面對政府財政運行績效進行評價和衡量，堅持統分結合的原則來對評價體系進行建設，將績效管理的共性要求體現出來，同時也要基于地方政府的特色提出特色要求，基于共性與特性相互融合的原則來改革地方政府的財政管理體制，提高公共服務質量，為服務型政府的構建助力。

（二）健全綜合績效評價指標和體系

政府財政績效評價體系具有較強的綜合性特征，其中應該包含多樣化的指標和內容，地方政府在應用該體系的過程中要堅持動態化調整的原則，根據實際情況健全評價指標，完善評價體系。各級財政部門，從財政運行行為和財政預算功能等角度出發對評價體系進行優化，明確考核標準、搭建標準指標。在地方政府內部，財政部門與其他部門要明確各自的職能分工，在確定指標的內容之后明確標準值和合理區間。對于財政管理方面的指標，需要由財政部門牽頭制定并結合實際情況確定區間指標；對于財政運行績效方面的指標，財政部門需要與主管部門共同研究，對指標的含義做出明確規定，同時還要確定數據來源和信息收集方式。

（三）完善財政績效指標的評價方法和評估方式

當前，很多地方政府都在財政運行績效評價方面進行了財政支出績效評價和部門支出績效評價。但與綜合績效評價相比，這兩種評價模式的樣本數量有限，在實際評價工作開展的過程中比對的績效標桿較少。在開展綜合評價工作的時候，要對指標評價方法進行創新，運用指數評價、功效系數以及數據包絡分析等多樣化的評價方式，堅持定性與定量相結合。各級財政部門除了要開展績效自評之外，還要構建上級財政評價機制，根據上級部門所指定的年度評價方案和提供的評價建議來開展自評工作并完成自評報告的撰寫。上級政府還可以組建財政績效評價工作組專門負責對地方政府上報數據信息和佐證材料的審核，并針對地方績效自評情況提出相應的建議。在這個基礎上，采取合適的方法對下級政府的財政運行績效進行綜合評價。還可以委托第三方機構來提供更加專業化的評價，或者邀請行業內的專家參與其中以提供參考意見和專業性指導，為評價結果的公平性提供保障。

（四）加強績效評價結果的運用，強化激勵約束

政府財政績效評價體系構建的目的是對政府財政管理進行完善，使政府財政更好地發揮作用。為了使評價結果更好地發揮作用，就要將其運用到預算安排、政策調整以及績效管理等方面，改善這幾個方面的工作。在完成評價、獲得評價結果之后，地方政府要對本階段財政狀況進行綜合分析，基于賦重較高的關鍵性指標進行重點研究，了解自身在財政建設、財政管理以及財政可持續發展等方面的現狀，對薄弱之處進行針對性分析。在這個基礎上還可以構建起一套用于財政綜合績效分析的數據采集和數據分析模型，對重要績效指標進行動態化監控和實時管理，促進績效評價工作的長效化開展。要利用績效評價結果來推動財政體制改革，將其與財政管理、財政政策調整以及轉移支付分配等掛鉤。比如地方政府可以依托于財政運行成效的評價結果對下一年度各項基本公共服務的預算安排進行調節，使有限的預算發揮應有的作用。除此之外，為了體現績效評價體系的激勵約束作用，還可以將評價結果與地方政府年度考核進行掛鉤，這樣可以使政府部門和財務部門重視財政綜合績效評價，樹立起預算績效理念，保障各方責任的有效落實。

結語：

綜上所述，當前政府財政績效評價體系建設還處于初步探索的階段，在體系構建和體系應用方面缺乏可直接參考和借鑒的模式。結合試點經驗，可以堅持綜合性、科學性、合理性以及實用性的原則，構建地方政府財政運行綜合績效評價體系，確定評價指標。在應用該體系的過程中，需要擴大覆蓋范圍、優化評價指標、完善評價方法并加強評價結果的運用。

[作者單位：貴州普華永信會計師事務所（普通合伙）]