社會組織參與地方應急管理的實踐問題及其優化路徑

馬佳卉（華東政法大學）

一、問題聚焦

黨的二十大報告指出，“要完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。伴隨著國家現代化治理理念的興起和多元主體思想的發展，政府主導、社會協同的社會協同治理已然成為完善公共管理的重要趨勢。[1]一直以來，地震災害、氣象災害、企業安全事故及傳染病疫情都在深刻檢驗著我國政府的應急能力、社會治理的協同程度和韌性素質。其中，值得關注的是社會組織參與地方應急管理的議題。社會組織因其具備較高靈活性、專業技術支持、動員與整合社會資源等功能優勢，發揮多元靈活、聯動協同的作用，逐漸成長為地方應急管理的重要力量，成為地方政府應急管理工作的“后備援軍”。然而，隨著風險社會的加劇，社會組織參與地方應急管理的短板和困境逐漸凸顯。為此，本文將分析社會組織參與地方應急管理的瓶頸問題，提出提升社會組織參與應急管理的合作效能建議，加強社會組織參與地方應急管理的組織化、專業化和法治化能力，進一步完善應急管理體系。

二、文獻回顧

通過對現有研究成果的綜合回顧發現，由于社會風險的復雜性、動態性和疊加性等特征，傳統政府的單一中心治理模式已無法適應日益復雜的社會應急管理需要，因而社會組織參與地方應急管理逐漸成為應急管理體系和現代化能力建設的重要組成部分，逐漸成為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。從社會組織參與應急管理的理論研究來看，相關學者從協同治理、社會資本和政府失靈理論中尋找理論源頭與基礎，大多認為政府作為單一中心的風險治理體系，存在應急管理失靈的風險，[2]需要社會組織為應急管理和服務提供必要的補充，構建社會應急管理共同體。一方面，陳志宇、容志等學者將社會組織參與應急管理的分析路徑分為制度、資源、社會和治理四個維度，運用全周期過程理論，探析社會組織參與應急管理的功能定位及實踐路徑。[3]另一方面，國內學者對社會組織參與應急管理做了矩陣分析，如建立PEST-SWOT模型，較為系統地分析了社會組織參與應急管理的內外部環境，并從政治、經濟、社會、技術等四個方面對內外部環境進行細致分析，[4]為新時代社會組織參與應急管理提供理論參考和政策建議，以更好地應對突發事件、消除不良影響。從社會組織參與應急管理的歷史演進來看，我國社會組織一直處于雙重審查管理制度體制，既要受到民政部門的管理，又要受到業務主管部門的審查。縱觀國家層面涉及社會組織參與應急管理的制度法規，有學者將其發展路徑分為以下三個階段：初步萌芽階段（2008年前），社會組織在應急管理中發揮的作用較少，相關制度政策僅粗略提及社會組織的志愿作用，缺乏明確詳細的指導；快速發展階段（2008—2015年），肯定了社會力量參與應急管理的價值和意義，突出了統籌協調社會力量高效有序參與應急工作的重要性；規范成熟階段（2016—現今），完善了社會力量參與機制，鼓勵社會力量參與應急管理評估和監管過程，支持社會力量全方位參與應急管理工作。也有學者更為廣泛地將社會組織參與應急管理的功能階段劃分為政府行政主導階段（1978—2003年）、社會管理體制階段（2003—2012年）和協同治理參與階段（2012—現今）。[5]另外，還有學者從社會組織參與應急管理的參與意識、參與能力和參與行動網絡來分析社會組織參與應急管理的實踐模式和關鍵要素。[6]

總的來看，社會組織參與地方應急管理逐漸成為現實選擇和必然趨勢，當前我國政府部門應急力量包括國家綜合性消防救援部隊和專業應急救援隊伍，主要承擔防范化解重大安全風險、應對處置各類災害事故等職責。社會應急救援力量包括志愿者、相關企事業單位以及從事應急救援工作的各類社會組織等。[7]而隨著風險社會的加劇和目前我國應急管理結構的固化，[8]社會組織參與應急管理的難點痛點逐漸凸顯，組織建設發展步伐滯后于現實情況需要。為了更好地促使社會組織參與應急管理，進一步加強政社協同，有效創新應急管理體制機制，以更加科學規范的方式引導社會應急救援力量健康有序發展，[9]本文將對社會組織參與應急管理的問題進行深描并提出對策建議，以更好地打造專業化、多元化、規范化的應急管理格局，[10]構建政府主導、社會組織和公眾協同參與的全方位應急管理網絡，促進多元化主體在政府的主導下依法、高效、有序地參與到公共危機治理中來。[11]

三、問題深描：社會組織參與地方應急管理的難點探析

（一）外部保障：應急管理體系中社會組織參與的法治體系建設

自2002年“非典”事件后，我國逐步建立并完善了“一案三制”的應急管理體系框架，[12]以總體預案的制定來促進部門、分類預案的建立，逐步完善國家突發公共事件應急預案體系，進一步強調社會組織參與應急管理的重要性。然而隨著風險社會的加劇，一些問題也逐漸凸顯。一是法律法規不夠健全，現實指導性較弱。即便國家和地方層面均出臺不少有關社會組織參與應急管理的政策文件，但在法律制度層面的文件還是較為宏觀、不夠完善，沒有明確規定社會組織及其成員與應急管理和服務對象之間的法律關系，導致社會組織的身份較為被動，其合法性地位也常受到質疑。此外，不少法律制度的出臺和整體法治建設落后于實踐發展和社會需要，往往存在滯后性。二是審批申報制度和程序不夠簡潔。在社會組織項目申報等環節，設置多種審批條件，文書形式較為復雜，捆住了社會組織走進社會、走入社區的步伐，導致一些有實力、做實事的應急管理類社會組織的發展受到限制，不利于社會組織作用的發揮。

（二）內部建設：存在資源、能力和管理的多重瓶頸

地方應急管理活動有了社會組織的參與，能夠緩解其服務壓力、分擔其服務項目，甚至有時還能夠完成政府無法完成的任務，但一些社會組織的自身內部建設還存在不足之處。一是自身資源能力欠佳，表現在訓練資金投入較少、應急設備配置較低等。許多社會組織在資源方面主要是靠政府購買服務、組織成員的會費或者社會的捐贈，來維持內部日常運行和應急能力建設，而一些入不敷出的社會組織無法維持日常運行而被迫退出。二是應急專業人才欠缺，尤其是在組織成員的技能培養上，相較于國家消防救援隊伍、軍隊等專業救援力量，社會組織中的救援人員的準入門檻較低，不少社會組織成員在綜合素質和專業技能上無法完全滿足應急管理的專業需求，無法高效統籌社會資源以應對新時代突發應急事件。三是社會組織內部規范管理存在短板，不少社會組織在內部培訓和人員管理等方面存在不足，對應急管理的認識不夠深入，體系建設不夠健全，自身組織制度上缺乏示范性經驗。

（三）內外協同：社會組織參與應急管理的科學協同性

在大部分應急管理的項目中，各個組織部門之間的緊密配合、高效協同是關鍵，但是一些重大突發事件的發生往往會引來不同地區、不同領域的社會組織介入，而各地區參與應急管理的社會組織之間沒有相對明確、統一的分類管理制度和分工協作機制，有時會導致綜合性任務重疊，邊緣性業務無人涉足認領。這也反映出以下問題：一是政府對社會組織的分類管理和培訓的力度不夠，社會組織本身在參與地方應急管理時的分類分領域執行意識較弱；二是社會組織參與應急管理的權力和責任的界定劃分比較模糊，致使部分社會組織自我動員式的救援行為時常缺乏科學性，這可能對應急管理行動產生負面影響，造成人財物力的浪費和救援現場的失序。

（四）合作互動：政府和社會組織在應急管理合作上尚未完善

政府和社會組織在應急管理上應當打造全過程、全周期的合作關系，政府應當改變原先自上而下、命令服從式的管理模式，探索新型的合作互動機制，打造政社聯動新格局。目前來看，政社合作新格局仍處于探索階段，存在以下不足：一是“強政府”觀念尚未完全轉變，參與機制還不夠健全。在具體應急實踐中，一些應急職能存在缺位，導致不少社會組織只能在應急救援和事后管理階段與政府進行合作互動，導致政社合作關系有時呈現出臨時性、被動性。二是財政支持力度不夠。政府與社會組織在應急管理中的服務內容既有重疊又有互補，不少社會組織缺乏足夠的資金支持，在項目開發中無法亮特色、亮品牌，導致不少社會組織在應急管理過程中呈現心有余而力不足的狀態，社會組織參與應急管理的作用無法充分發揮。

四、社會組織參與地方應急管理的優化路徑

（一）健全法律法規體系，優化申報材料和程序

健全法律法規體系，提升政策的現實指導性和應用性。在完善組織和管理體系的同時，制定相關法律法規，賦予社會組織合法性地位和公益性支撐，進一步加強社會組織參與地方應急管理的法治建設，全方位推進中國特色的應急管理法治體系。一是建立并健全社會組織參與地方應急管理的應急總體預案和工作具體規程等制度，統籌考慮應急管理工作需要和社會組織的專長和優勢，對社會力量參與應急管理作出相應要求和支持。二是優化程序環節，簡化申報材料。通過梳理社會組織參與地方應急管理的全過程、全周期的程序材料，明確其參與應急管理的對點聯系部門和權責劃分，強化權責清單、材料清單等清單意識。同時，在審批、復查等環節，統一格式規范，積極引入數字化技術，提高審批效率，為社會組織參與應急管理提供必要、長效的制度保障，使社會力量參與應急管理具有持續性、高效性和有序性，從而不斷提升社會的抗風險能力。[13]

（二）規范并優化社會組織內部建設，增強社會組織內生活力

社會組織想要在應急管理中有更多的建樹，單憑外部的條件和政府的大力支持是不夠的，仍需提升自身素質和能力。從單個社會組織本身來說，應急服務能力是其介入應急管理的關鍵因素，關乎其參與的效果和深度。要提升社會組織的應急能力，需要從這幾方面入手：一是政府要增強財政支持和資源共享力度，通過項目制、政府購買服務、金融保險等方式為社會組織帶來資金收入；同時實現政府與社會組織資源協同共享，將政府內部的可用設備、器材通過租賃或者借用的方式用于社會組織的應急管理培訓和實踐當中。二是政府和社會組織健全激勵和培育機制，與高校研究所等建立人才交流合作機制，拓展組織成員的人才來源渠道、吸納高質量的人才進入到組織當中，提供源源不斷的智力資源。三是規范內部管理且以專業人才作為技術支撐，不斷更新和完善組織在人員招募、經費物資籌集、薪酬福利、職業晉升、業務培訓、財務公開、監督與獎懲等方面的制度，通過內部培訓和教育，提升組織成員的專業技術能力，進一步規范組織行為，贏得外部的信任與支持。簡而言之，一是要增強社會組織參與應急治理的能力，二是適時出臺政策指導性文件，或者地方的資助項目增進政社互動協作，鼓勵政府機關人員能夠參與到社會組織聯盟的活動中，增進政府和社會組織的了解互助。

（三）搭建社會組織間的互動渠道，提升應急參與的多元化

應急社會動員模式的轉變是一個漸變的過程，需要政府加快觀念的轉變，也需要提升社會組織和公眾志愿者等社會力量參與地方應急管理的思維意識以及應急管理網絡的構建，[14]也關系到社會組織整體參與能力的建設。一是地域及專業領域聯系較為緊密的社會組織搭建聯盟機制，科學配置組織間的應急資源和行動，集聚多元力量與政府進行正式溝通，獲取外部支持和信任。同時也能幫扶小型社會組織的起步和發展，助推社會組織整體力量的龐大。二是政府加強對社會組織的分類管理和培訓的力度，增強社會組織本身在參與地方應急管理的分類分領域執行的意識，明晰其權責與職能，建立社會應急力量分級分類制度，引導社會組織根據自身情況申請不同領域應急資質，提升專業化應急水平，進而健全統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理的應急管理體制。三是不同社會組織之間搭建信息共享互助平臺，進行多方面信息更新共享，促進資源的整合優化，提高社會組織應對突發事件的響應速度與工作效率。

（四）健全雙重激勵培育機制，構建政社協同聯動體系

在治理體系現代化的背景下，應急管理體系正在轉型，社會組織作為社會力量的重要載體，在應急管理中能夠彌補政府的不足和滯后，發揮協同聯動的作用。[15]首先是要增加財政投入，健全培育激勵制度。在外部層面，政府可以通過減免稅收、加大財政補助、加大購買服務范圍、設立啟動資金和打通社會組織與基金會的合作渠道等方式拓寬資金投入的方式。在內部層面，需要從理念、規制和專業實力強化角度增強應急能力，[16]對具有發展潛力的社會組織進行物質和精神的雙重激勵，打通組織內部晉升渠道，引導社會組織的良性發展。在社會組織內外部形成良好生態，降低對政府依賴性的同時提高社會組織自身生存發展和可持續的造血能力。此外，積極利用數字技術，確保多元主體的信息協同和參與合作機制，吸納和優化多元主體，健全多元共治應急管理格局；[17]同時，形成政府與社會“雙輪雙驅動”的政社合作新格局，探索“政府主導、社會組織參與、優勢互補、協同配合”的地方應急管理體系，構建應急社會動員共同體，[18]全面推進中國特色的應急管理體系建設，推動國家治理體系和治理能力現代化。

五、結語

在全球性風險社會背景下，世界進入了應急突發事件多變的時代，應急管理成為一種新常態，傳統政府的單一中心管理模式難以適應日益復雜的風險治理需要，而社會組織的力量融入能夠較好地提升社會總體應急能力水平。地方應急管理體系的改革路徑應向治理型合作模式進行轉變，增強地方政府的治理彈性和韌性，通過探索“安全優先”的可持續方法、“一體多元”的最佳均衡點、“計劃適應”的一致性效應[19]，來增強應急管理的治理效能?？偟膩砜矗畱撛趹惫芾碇袨樯鐣M織提供獲得信息和資源的渠道，健全和完善政策法規，不斷發展既能一致行動又可資源互補的多主體協同機制，同[19]為政府與社會組織的合作提供更廣闊的空間；社會組織應將自身建設作為發展的關鍵任務，提升應急救援的專業化和精細化水平，強化組織自身的常態化管理，加快組織的轉型升級，與政府等部門開展常態化的深度合作，共同完善基層社會應急組織的體系建設和協作機制。從而，政府和社會組織等力量形成協同、合作、互動的伙伴關系，充分發揮各個主體的功能和優勢，高效調動社會資源，共同組成以突發事件為共同任務、以實現社會安全為共同宗旨的應急管理共同體，為治理能力現代化建設貢獻力量。