1990年以來我國縣域人口的變動趨勢與發展挑戰

盛丹陽 段成榮 呂利丹 畢忠鵬 閔欣偉

縣域是我國國土空間的基礎行政單元。根據中國縣域統計年鑒,截至2020年底,我國共有縣級行政區域2 844個,其中市轄區973個、縣1 312個、縣級市388個、自治縣117個。以縣、縣級市和自治縣為代表的典型縣域地區,占我國國土面積80%以上,地區生產總值達48.6萬億,占全國生產總值47.8%。黨的十九大確立鄉村振興戰略以來,縣域的發展和治理受到高度重視。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五規劃和二○三五年遠景目標的建議》《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》以及2023年中央一號文件中都提到要“以縣域為基本單元推進城鄉融合發展”“加強基本公共服務的縣域統籌”“加快推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”等戰略要求。黨的二十大報告更是在推進中國式現代化的使命任務下,明確指出推進以人為核心的新型城鎮化,推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。這些都充分展現出縣域在鄉村振興、城鄉融合和新型城鎮化等國家戰略中的重要地位。

人口是社會經濟發展的重要支撐,人口的均衡發展是縣域長期發展的必要基礎,也是影響縣域未來發展的重要因素之一。然而,近年來縣域人口縮減、人口快速老齡化和人口流失等問題已開始顯現。已有研究指出,2010—2020年,我國縣域常住人口規模及其在全國人口中的占比雙雙下降(葉欠等,2021),三分之一以上的縣域已出現人口收縮(鄧沛勇,劉毅華,2018)。縣域人口外流規模不斷擴大(但俊,陰劼,2017),縣域人口空心化、老人兒童留守問題也日益嚴重(陳濤,陳池波,2017;王良健等,2017;肖悅等,2020)。實際上,20世紀90年代以來,我國人口內在增長率就已由正轉負,人口負增長慣性已開始累積;同時,我國人口流動性迅速提高,不斷重塑我國各區域人口布局。縣域人口現狀既是當前縣域發展情況的反映,也是長期人口變動積累的結果。現有研究對縣域人口的了解仍然相對薄弱,多數研究聚焦某個時間點或某些特定區域的縣域人口發展。我國縣域人口的總體狀況和發展趨勢依然底數不清、現狀不明,關于人口變動為縣域發展所帶來影響的思考和討論更是近乎闕如。在城鄉融合、鄉村振興的宏大背景下,在人口負增長和人口流動性普遍增強的現實情境下,我國縣域人口規模和結構發生了怎樣的變動?存在怎樣的區域差異?這些變動會為縣域的發展帶來哪些機遇和挑戰?這些問題亟須得到回答。

鑒于此,本文嘗試利用全國人口普查和全國抽樣調查數據,考察在人口負增長趨勢下,縣域人口發展的特征和變動趨勢,揭示不同區域縣域人口發展模式差異,分析縣域人口變動可能帶來的突出問題和挑戰。本研究將不僅有助于學術領域獲得關于縣域人口現狀及發展趨勢的清晰認識,而且將有助于加深對各區域縣域人口發展規律的理解,為縣域人口高質量發展相關政策的調整和制定提供參考依據。

一、概念界定與數據來源

(一)概念界定

我國“縣域”這一概念有廣義和狹義之分。從廣義來看,縣域指我國所有縣級行政區域,包括市轄區,是一個全覆蓋的概念;從狹義來看,縣域包括縣、自治縣、民族縣、縣級市、旗和自治旗等,不含市轄區(1)魏后凱,2022.縣域經濟有四大新增長點|專家解讀2022中央一號文件.南方農村報, 2月24日。。本文的縣域指狹義縣域,即除市轄區外的縣、自治縣、民族縣、縣級市、旗、自治旗等未撤縣設區的縣級單位。選擇狹義縣域定義的原因有二:其一,現實中,縣域通常與市區相對,是具有較強鄉村屬性的現實區域,是工業和農業的節點,是城鄉融合發展的關鍵支撐,具有很強的特殊性;其二,政策上,我國對地級市的市轄區與縣域的經濟獨立性和政策規定存在明顯區別,狹義上的縣域是我國鄉村振興、新型城鎮化和城鄉融合發展的前沿陣地和相關政策的基本實施單位,關注狹義縣域的人口發展,可以為縣域的未來發展與政策戰略走向提供直接的參考依據。

(二)數據來源

本文主要數據來源于1990年、2000年、2010年和2020年中國人口普查分縣資料以及2015年全國1%抽樣調查資料。全國人口普查數據是目前我國縣域人口數據中最具權威性的數據,中國人口普查分縣資料提供了我國各縣域人口規模、年齡結構、城鎮人口占比、少數民族人口占比等詳細統計條目,為了解我國當前縣域人口規模和結構、分析較長時期各縣級地區的人口發展趨勢和規律提供了可靠的基礎。同時,本文將利用相應各年份的微觀數據材料對縣域教育、就業和少數民族人口城鎮化等特征進行深入挖掘。需要說明的是,由于我國縣級行政區劃多次調整,歷次普查年份的縣域數量和名稱對應有所不同。在縱向比較時,本文根據2020年縣級以上行政區劃進行調整,歷年縣域調整的參考依據來自國家統計局歷年公布的統計用行政區劃代碼和民政部歷年公布的各縣級行政區劃變化調整情況。

二、我國縣域常住人口發展的整體趨勢

(一)縣域常住人口規模持續下降,大中型縣域數量減少

2020年底,我國約51.5%的人口居住在縣域地區,對應規模為7.25億人,相比1990年、2000年和2010年,當前縣域人口規模和比重均處于最低(見表1)。回顧以往,1990年我國縣域常住人口曾高達9.44億人,占全國總人口比重的81.4%,是我國人口主要的生活場域。但隨著我國人口自然增長率下降,沿海城市發展及勞動力需求增加導致人口大規模流出,以及大量撤縣設區的行政區劃調整,我國縣域常住人口進入持續負增長階段,且人口規模加速縮減。1990—2000年、2000—2010年和2010—2020年我國縣域常住人口規模分別減少了0.28億、0.84億和1.07億人,人口平均增長速度分別為-0.3%、-1.0%和-1.4%。相應地,縣域人口在全國總人口中的比重也出現持續下降,從1990年的81.4%下降至2020年的51.5%,處于較低水平。

表1 1990—2020我國縣域常住人口規模、城鄉分布與個數

1990年以來,我國縣域小型化趨勢不斷增強,人口規模20萬人及以上的縣域數量持續減少,不足20萬人的小型縣域數量波動提高。1990—2020年,我國常住人口規模為50萬人～100萬人(不含)和100萬人及以上的縣域分別減少了154個和64個,這些縣域中由于撤縣設區或撤并退出縣域名單的占絕大多數(128個),也有90個縣域是由于人口規模縮減到50萬人以下;50萬人及以上的縣域數量也持續減少,1990—2010年其數量減少的原因主要是撤縣設區和人口增長,但2010—2020年這類縣域的減少則主要是由于人口縮減導致的人口規模級別下調;我國常住人口不足20萬人的縣域數量波動增加,1990—2010年這類縣域減少主要由于區劃合并和人口增長,而2010—2020年這類縣域區劃變動非常有限,主要受人口規模為20萬人～50萬人(不含)的縣域人口縮減影響,在其他各類縣域數量都減少時,實現了逆轉增加。總體來看,人口規模為20萬人及以上但不到100萬人的縣域仍在我國占據主導地位,但我國人口規模為50萬人及以上和50萬人以下縣域的數量占比、人口占比都發生了逆轉,人口整體縮減成為縣域小型化的主要因素。

(二)縣域人口城鎮化水平大幅提高,非農就業比例快速上升

1990年以來,我國城鎮化進入快速發展階段,縣域城鎮人口規模、比例和非農就業比例都有較快提升(見表2)。從規模上看,縣域城鎮人口總量由1990年的1.10億人迅猛增至2020年的3.49億人,平均每年增加796.67萬人,30年間,人口年均增長率達到3.84%,略低于我國平均水平(5.62%)。以歷次人口普查為節點,1990—2000年、2000—2010年、2010—2020年我國縣域城鎮常住人口規模年均增長850萬人、946萬人和596萬人,城鎮人口增量與縣域人口總量同步縮減。

表2 1990—2020我國縣域人口城鎮化狀況和變動

我國縣域常住人口城鎮化水平已由城鎮化初級階段進入城鎮化加速增長的中級階段,整體仍略低于同期全國城鎮化水平。1990—2020年,我國縣域城鎮化率增長了36.5個百分點,年均遞增約1.2個百分點,城鎮化率增幅和增速與全國水平基本一致。但我國縣域戶籍人口城鎮化率始終低于縣域常住人口城鎮化率,且兩者之間的差距從1990年的0.4個百分點不斷擴大到2010年的18.6個百分點,農業轉移人口在縣域城鎮落戶的比例有限是造成這一差距的主要原因。盡管相關部門2020年未提供有關數據,但短期內這一差距很難完全消弭。在保留農業轉移人口原來農村戶籍財產權益的基礎上,進一步增強其真正落戶城市的意愿,可能仍是未來城鄉融合發展的關鍵。

在縣域城鎮化快速發展的過程中,縣域非農就業比例迅速提高。1990—2020年,縣域人口在第一產業就業比例從88.9%持續下降至31.3%,下降了57.6個百分點,首次低于第二、三產業就業人口占比。但即便是在2020年,縣域勞動力在第一產業就業的占比仍高于全國平均水平(23.6%),第三產業占比也仍低于全國平均水平(48.2%)。從行業內部構成上來看,縣域人口更多聚集于批發零售和住宿餐飲等服務類產業,其次是制造業、運輸業、建筑業以及電熱燃水生產供應等能源產業,職業地位整體偏低,就業結構仍待改善。

(三)縣域人口凈流出規模迅速增加,八成以上縣域呈現人口凈流出

在全國人口城鎮化快速發展的過程中,我國跨縣域流動人口不斷增加。其特征是,跨縣流入人口穩步增長,流出人口規模迅速擴大,縣域人口凈流出規模不斷提高(見圖1)。20世紀90年代至21世紀初,隨著農業制度改革全面推行、鄉鎮企業快速發展以及城市國有企業改革的推進,縣域流出人口和流入人口穩步提升。2000年,我國縣域流入人口為1 805萬人,流出人口為5 414萬人,縣域人口凈流出約為3 609萬人,69%的縣域出現人口凈流出。21世紀以來,東部沿海等地區經濟迅速發展、就業機會增加,縣域人口跨縣、跨區域轉移更加活躍。2010年,我國縣域流入人口規模提高到8 239萬人,流出人口規模急劇增長到1.76億人,人口凈流出規模達到9 361萬人,81%的縣域呈現人口凈流出狀態。2000—2010年間,縣域流入人口和流出人口的年均增速分別達到15.1%和11.8%。

圖1 1990—2020我國縣域人口流入、流出和凈流動規模

2010—2015年,全國流動人口增速進入調整期,縣域流入人口規模出現回落,年均增速降至1.8%,縣域凈流出人口繼續增加,總量超過1億人。2020年,縣域人口流入規模繼續回落,縣域人口流出的活躍性仍在增強,凈流出人口總規模已經超過1.5億人,超過縣域人口總量的減少規模。我國跨縣流出人口以跨省流動、鄉—城流動為主,縣域之間人口流動十分有限。由此可見,人口外流對縣域人口縮減的影響不可忽視。

(四)縣域勞動年齡人口不斷縮減,老齡化程度持續提升

在人口自然轉變和城鎮化過程中,我國縣域人口結構發生了明顯變化。1990年以來,我國縣域勞動年齡人口規模持續縮減,相應的占比在2010年后止升趨降(見表3)。以15～64歲為勞動年齡人口的國際通用口徑計算,我國縣域勞動年齡人口從1990年的6.21億人持續下降至2020年的4.72億人,減少了1.49億人。縣域勞動年齡人口規模縮減速度不斷加快。1990—2000年縣域勞動年齡人口年均增長率為-0.13%,2000—2010年降至-0.21%,2010—2020年更進一步降低到-2.40%。由于全國人口增速減緩和人口結構慣性的作用,我國縣域勞動年齡人口比重的下降滯后于人口規模的負增長。縣域勞動年齡人口占比在1990—2010年持續增長,并于2010年達到72.1%的峰值,隨后下降至2020年的65.1%。

表3 1990—2020年縣域人口年齡構成和撫養比

在生育轉變和縣域勞動力人口縮減的共同影響下,我國縣域65歲及以上的老年人口規模和占比持續提升。1990年我國縣域老年人口規模僅有0.53億;2020年縣域老人口已經達到1.08億,增長了103.7%。老年人口占縣域總人口的比重也由1990年的5.6%持續提升至2020年的14.9%,提升了9.3個百分點,其比重和比重增幅均高于全國平均水平。在年齡結構變化的影響下,縣域老年人口撫養比從1990年的8.5%持續上升到2020年的22.9%,對縣域人口總撫養比提升的貢獻度迅速提高。

(五)縣域人力資源稟賦迅速提高,受教育結構仍待優化

盡管勞動年齡人口不斷縮減,但縣域人口教育普及狀況不斷改善,高等教育人才規模比重明顯提高。如表4所示,6歲及以上的縣域人口中未上過學的人口規模、比重明顯下降。1990年,我國縣域未上過學的人口多達2.12億人,占縣域總人口的22.5%;2020年,我國縣域未上過學的人口規模已快速降低到0.28億人,所占比例降至5.0%。與1990年相比,未上過學的人口減少了86.8%,所占比重降低了17.5%,掃盲工作取得了重大進展。此外,我國縣域高等教育人口規模占比明顯提高。2020年縣域擁有高等教育(大專及以上)人口規模達6 001萬人,占比為8.9%。與1990年相比,受過高等教育的縣域人口規模擴大了近10倍,占比提升了8.3個百分點,為縣域發展提供了更多高質量人才。

表4 我國6周歲及以上縣域人口受教育程度及平均受教育年限

然而,教育程度為小學和初中的人口仍是縣域人口的主體,縣域整體受教育結構仍有待優化。即便在2020年,縣域人口中受教育程度為高中及以上的仍僅有22.4%,遠低于初中占比(40.4%),也低于小學占比(32.2%)。此外,縣域人口受教育年限仍低于全國平均(9.5年),且與全國之間的差距由1990的0.4波動擴大到2020的0.9。這些現象意味著教育資源不足和縣域人才外流等問題依然存在。

(六)縣域少數民族人口增長較快,近七成仍居于縣域農村地區

縣域是我國少數民族人口的主要聚居地。如表5所示,20世紀末,我國近八成少數民族人口都居住在縣域。1990—2000年,縣域少數民族人口規模保持較快增長,在全國少數民族人口中的占比一度達到79.5%;但2000年后,縣域少數民族人口的規模、比重持續下降,截至2020年,我國縣域少數民族人口規模降至7 909萬人,占全國少數民族人口的比重僅為63.0%。

表5 我國縣域少數民族人口規模、比重與城鎮化率

結合上文對縣域人口的分析可知,我國縣域少數民族人口規模波動增長,在縣域總人口中的占比持續提高。1990—2000年,縣域少數民族人口增長迅速,人口規模由7 135萬人增長到8 364萬人,年均人口增長率達到1.58%,增速超過全國平均水平(1.43%)。縣域少數民族人口在全部少數民族人口中的占比也由78.2%提升至79.5%。2000—2010年,縣域少數民族人口出現小幅下降,人口規模減少了41萬人,但在縣域總人口中的占比仍提高了2.2個百分點。2010—2020年,縣域總人口繼續下降,縣域少數民族人口規模的降幅也進一步加大,從8 323萬人下降到7 909萬人,人口年均增長率約為-0.5%,低于我國縣域平均水平,占縣域總人口的比重反而增加了約0.9個百分點。總的來看,縣域少數民族人口在全國少數民族人口中的主體地位有一定削弱,但少數民族人口在縣域人口中的地位仍有提高。

縣域少數民族人口城鎮化水平迅速提升。1990—2000年我國縣域少數民族人口城鎮化水平年均遞增僅0.2個百分點,2000—2010年年均遞增1.1個百分點,2010—2020年年均遞增0.7個百分點。1990—2020年,縣域少數民族城鎮人口年均增加83.5萬人,人口年均增長率達到4.1%,已超過縣域城鎮人口增長的平均水平(4.9%)。然而,縣域少數民族人口城鎮化水平仍然偏低。截至2020年,縣域少數民族人口城鎮化率僅有35.5%,約2 808萬少數民族人口仍生活在縣域農村地區。

三、縣域人口發展趨勢的區域差異

我國城鎮化的跨越式發展和各種資源向大中城市集中,造成了我國各個區域發展的巨大差距。要想全面把握縣域人口發展的地區差異,必須對不同區域縣域人口的發展情況有更具體的了解。為了使結果更清晰和直觀,本文主要根據國家統計局提出的東、中、西和東北四大經濟區域,對各區域縣域人口發展情況進行深入的刻畫(2)具體劃分方法:東部縣域包括北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南的所有縣域;中部縣域包括山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南的所有縣域;西部縣域包括四川、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西和內蒙古的所有縣域;東北縣域包括遼寧、吉林和黑龍江的所有縣域。。

(一)四大區域縣域數量普遍減少,各區域縣域平均人口規模差異大

1990年以來,我國四大區域縣域數量、人口規模普遍下降(見表6)。我國東部縣域人口規模最大,1990—2020年其人口規模從3.12億人持續下降至2.41億人,在全國縣域人口中的占比維持在三分之一左右,且有小幅提升。東部縣域總人口負增長主要受撤縣設區的影響,30年間東部縣域數量共減少了129個,其中50%以上為超過100萬人的縣域,一半左右的東部縣域仍保持人口低速增長。中部地區縣域人口規模、占比僅次于東部,1990—2020年其人口規模由2.83億人持續降至2.31億人,占全國縣域人口比重提升了約2個百分點,縣域數量減少了68個,同時80%以上的現存縣域已出現人口負增長。西部縣域人口規模下降幅度略大于中部地區,從1990年的2.85億人逐步下降到2020年的2.09億人,占全國縣域人口比重下降了約1.3個百分點,也有大量現存縣域出現人口負增長。東北地區縣域情況相對特殊,人口規模以2000年為節點先增后降,在2000—2010年和2010—2020年分別減少了0.05億人和0.16億人,在全國縣域人口占比也從2010年的7.3%下降到了2020年的6.2%。

表6 我國各地區縣域人口規模及其在全國縣域人口中的占比

如表7所示,四大區域縣域人口級別存在較大差距。2020年數據顯示,相比其他區域,東部地區縣域人口規模更大,常住人口規模100萬人及以上的縣域明顯多于其他三個區域,不足20萬人的縣域則比中部和西部少,縣域平均人口規模可達到57.7萬人;中部地區常住人口100萬人及以上的縣域數量僅次于東部,人口不足20萬人的小縣域較少,縣域平均人口規模達48.8萬人;西部地區縣域總個數最多,但80%以上都是人口不足50萬人的縣域,人口50萬人及以上的縣域較少,縣域平均人口規模僅為26.8萬人;東北縣域中,人口不足50萬人的縣域約占86.9%,50萬人及以上的縣域數量僅有19個,縣域平均人口規模為31.0萬人。

表7 2020年我國四大區域不同人口等級縣域數量 單位:個

(二)各區域人口城鎮化水平趨同,東北、西部非農就業比例偏低

由于各區域城鎮化發展的基礎不同,我國各區域縣域城鎮化水平呈現出東部和東北高、中部次之、西部偏低的特征,但2000年以來地區間縣域城鎮化水平差距逐漸消弭(見表8)。1990年以來,東部地區城市得到優先發展,吸引了大量農民工,城鎮常住人口增長了1.17億人,城鎮化率由11.7%提高到了54.4%,增長了42.7個百分點,遠遠超過其他地區。東北縣域的人口城鎮化水平也曾領跑全國,但21世紀以來,隨著東北社會經濟發展衰落,大量縣域人口外遷,城鎮化水平發展速度趨緩,逐漸被東部地區反超。2020年東北縣域的城鎮化水平達到44.8%,與1990年相比提高了22.6個百分點。中部與西部地區縣域人口城鎮化水平起點較低,但城鎮人口規模和比重增長迅速。1990—2020年,中部、西部縣域城鎮人口分別增加了0.84億人和0.59億人,城鎮化率也分別增加38.3個百分點和31.9個百分點,城鎮化水平已與東北縣域基本趨同,略低于東部縣域。

表8 全國和各地區縣域人口城鎮化率和就業結構

在人口城鎮化的影響下,各區域縣域人口第一產業就業的比例均下降。1990—2020年,東部地區縣域除1990年外在第一產業就業的人口比例在幾個區域中最低,下降了61.1個百分點,年均遞減約2個百分點,同時第二、三產業的就業比例均有較快提升;中部地區縣域農業就業比例也有明顯下降,30年間下降了63個百分點,且第二、三產業就業比例均有較快提升,分別年均遞增約0.9個百分點和1.2個百分點。與東部、中部相比,2020年西部、東北縣域人口在第一產業就業比例仍偏高,分別達到38.9%和53.8%,且在第二、三產業就業比例增長幅度相對有限。1990—2010年兩個區域縣域人口第二、三產業就業比例上升緩慢,2010—2020年才有明顯提升,但提升速度仍偏慢。這一現象與西部和東北地區的耕地保護、生態保護建設有關,也反映出西部和東北縣域經濟發展、產業結構轉型相對滯后。

(三)各區域縣域普遍呈現人口凈流出,中西部縣域人口凈流出加劇

如表9所示,2000年以來,四大區域縣域已普遍出現人口凈流出。各地區縣域跨縣流出人口不斷增加,流入人口規模除中部縣域外以2010年為節點先增后減,凈流出規模不斷擴大。四個區域中,中部縣域人口凈流出現象出現更早,除2010年外在四個區域中人口凈流出規模最大、增長最快。1990—2020年,中部縣域流出人口規模持續增加,流入人口規模以2010年為節點先增后減,2020年中部縣域人口凈流出規模達到5 998萬人,與1990年相比增加了約21.2倍,流出規模遠超過其他區域;2020年西部縣域凈流出人口規模僅次于中部,1990—2020年跨縣流出人口規模增長了24.9倍,流入人口規模僅增長了約3.7倍,2020年時人口凈流出規模達到5 734萬人;東部地區縣域人口凈流出規模相對較小,1990—2010年東部縣域人口流入和流出規模同步提高,縣域流出人口規模提升速度約為縣域流入人口增加速度的1.8倍,2010—2020年東部縣域流入人口和流出人口規模均下降,人口凈流出規模達到 2 240萬人;東北縣域流出人口在1990—2020年間增長了約40.1倍,流入人口規模僅增加了約3.1倍。從流動參與情況來看,2020年東北縣域戶籍人口中跨縣流出人口的占比已經達到28.2%,高于中部(24.7%)和西部(27.3%),也遠遠高于東部縣域(13.3%)(3)根據2020年人口普查微觀數據計算得到,目的是體現戶籍人口跨縣流出強度及地區差異。。

表9 1990—2020年四大區域縣域人口流入、流出和凈流動規模

(四)各區域縣域勞動年齡人口普遍減少,各區域老齡化程度普遍提高

與總體趨勢相似,我國四大區域的勞動年齡人口規模持續下降、勞動年齡人口比重以2010年為節點先增后減。從規模上來看,1990—2010年,四大區域縣域勞動年齡人口規模下降相對有限,東部、中部縣域勞動年齡人口整體僅分別減182萬人、338萬人,西部縣域勞動年齡人口減少1 920萬人,東北勞動年齡人口整體增加408萬人。各個區域勞動年齡人口占比均有提高,東部、中部、西部和東北部縣域勞動年齡人口比重分別提高了7.7個百分點、6個百分點、4.6個百分點和10個百分點。但在2010年以后,隨著我國人口數量紅利逐步消失和大量人口向大中城市聚集,各區域縣域勞動年齡人口規模、比重都開始急劇下降。其中,東部縣域勞動年齡人口規模縮減最多,減少了4 530萬人,比重下降了7.8個百分點,中部、西部地區次之,勞動年齡人口規模分別減少了3 486萬人和3 243萬人,比重下降了7.4個百分點和5.4個百分點,達到歷史新低。東北縣域情況相對特殊,雖然其勞動年齡人口規模、比重均有明顯減少,但由于0～14歲人口規模和比重迅速下降,勞動年齡人口比重仍維持在71.4%的較高水平(見表10)。

表10 1990—2020我國四大區域縣域人口年齡構成和撫養比變動

如表10所示,在勞動年齡人口減少的影響下,四大區域縣域的人口老齡化程度和老年撫養比同步提升。1990—2020年,我國東部、中部、西部和東北縣域65歲及以上老年人口年均增長率分別達到2.0%、2.6%、2.4%和3.2%,遠超過其他年齡人口增長水平;1990—2010年,四大區域老年人口比重穩步提升,東部、中部、西部和東北縣域老年人口比重分別年均遞增約0.16個百分點、0.15個百分點、0.19個百分點和0.19個百分點;2010—2020年,四大區域老年人口占比加速提升,東部、中部、西部、東北縣域老年人口占比年均增幅分別達到0.56個百分點、0.65個百分點、0.52個百分點和0.89個百分點。在老齡化快速發展的影響下,2020年東北縣域老年撫養比已達24.2%,東、中、西部老年撫養比均超過21%。

從總撫養比來看,2020年東、中、西部縣域人口總撫養比均已突破50%,走出人口數量紅利期,勞動年齡人口的養老、撫幼負擔明顯加重。與其他區域相比,東北縣域的總撫養比相對較低,但這種情況僅因受到少兒撫養比下降影響,長期來看,東北縣域的人口可持續發展可能會受到更為嚴重的影響。

(五)各區域縣域人口受教育狀況差異縮小,西部縣域人口受教育情況明顯改善

隨著義務教育全面普及,四大區域縣域未上過學的人口規模、比重普遍大幅降低。如表11所示,1990—2020年,東部、中部、西部和東北縣域6歲及以上未上過學的人口規模和占比均減少,在各區域縣域總人口中的占比下降幅度分別達到16.0%、17.9% 、19.7%和12.4%。從區域差異來看,東北縣域人口中未上過學的人口比重最低,且在2020年已降至2.4%,中部和東部縣域均在4%左右,西部縣域未上過學的人口比重達到7.1%。

表11 四大區域6周歲及以上縣域人口受教育程度及平均受教育年限

東、西、中部縣域高等教育人口規模、比重迅速增加。2020年,東部縣域擁有的高等教育(大專及以上)人口規模達到2 183萬人,與1990相比增加了12.8倍,占比提升了9.2個百分點;西部高等教育人口規模為1 661萬人,與1990年相比增加了10.2倍,占比提升了8.1個百分點。中部縣域高等教育程度的人口也從1990年的188萬人持續增長到2020的1 794萬人,增加了約8.5倍,占比提升了7.7個百分點。相比之下,東北縣域高等教育人口增長較慢,30年間高等教育人口規模僅增長8.3倍,占比提高7.4個百分點。東北地區素來重視教育,高等教育比例增長速度反而趨緩,可能與人才大量外流密切相關。

各區域縣域人口平均受教育年限持續增加,區域差異日漸消弭。隨著義務教育的全面普及和均衡發展,中部和西部縣域的人口平均受教育年限在1990—2000年迅速提高,隨后開始穩定發展,東北、東部縣域人口平均受教育年限保持穩步上升,年均遞增0.1年左右。2020年,東部和東北縣域的人口平均受教育年限已趨于一致,中部、西部縣域受教育年限也都達到8年以上,區域間平均教育年限差異明顯縮小。

(六)各區域少數民族人口占比提高,大量少數民族人口聚居西部農村

受縣域人口縮減和人口流動性增強影響,各區域的縣域少數民族人口規模波動明顯(見表12)。四大區域中,東部地區縣域少數民族人口規模先于1990—2000年間出現了小幅下降,隨后由2000年的558萬人持續增加至2020年的641萬人,增加了83萬人,在區域總人口中的比重提高了0.9個百分點。與東部地區相反,中部縣域少數民族人口以2000年為節點先增后減,整體增長了6萬人,占所在區域縣域人口比重由2.8%波動提升至3.5%。西部縣域少數民族人口在30年間波動減少了512萬人,但在西部縣域人口總體縮減的影響下,少數民族人口的比重仍提高了5.8個百分點。東北的縣域少數民族人口在30年間減少了207萬人,在區域縣域人口中的比重先增后降,2020年穩定在11.9%左右。

表12 四個區域的縣域少數民族人口規模和少數民族人口城鎮化水平

2000年以來,各區域縣域少數民族常住人口城鎮化水平迅速提高,但仍有明顯的區域差異。東北、東部地區少數民族常住人口城鎮化率最高分別達到45.6%和44.6%,這些區域的縣域少數民族人口城鎮化水平和增速遠超其他區域,東北縣域的少數民族人口城鎮化率還超過了該區域縣域平均水平;中部縣域的少數民族人口城鎮化水平也達到40%以上,年均遞增約1.4個百分點,少數民族人口城鎮化率仍整體低于所在區域縣域城鎮化水平;西部縣域的少數民族人口城鎮化水平起點較低、提升相對緩慢,2020年其少數民族城鎮化水平仍僅有32.9%,處于城鎮化初級階段(通常以30%為標準)。西部縣域的少數民族人口規模龐大,根據相關普查數據推算,2020年仍有3 976萬少數民族人口生活在西部縣域的農村地區,達到縣域少數民族人口的一半以上,占全國少數民族人口總數的近三分之一。

四、人口負增長時代縣域人口發展中的機遇和挑戰

(一)機遇

1.常住人口城鎮化水平迅速提高

人口城鎮化是城鄉融合的必由之路。伴隨我國各區域縣域常住人口城鎮化水平迅速提升,縣域的人口集聚能力大幅提高,為縣域發展帶來諸多機遇。經濟上,人口城鎮化帶動了縣域人口集聚和非農就業比例提高,激發了農村剩余勞動力潛力,加速了縣域城鄉間的生產要素和資源流動,推動了縣域產業結構轉型和形成經濟新業態。治理上,伴隨越來越多的鄉村人口進入縣城居住,縣城對鄉鎮的輻射帶動作用和城鄉統籌發展的能力將不斷增強。鄉村振興和縣域城鎮化進程相輔相成,將促進新型工農城鄉關系的構建,有助于城鄉融合工作取得新進展。生態上,縣域具有較大的空間格局發展優勢,人口城鎮化將有利于縣域進一步合理規劃生產空間、生活空間和生態空間,從而促進人口城鎮化和土地城鎮化共同發展。

2.各區域間縣域人口高質量發展

2000年以來,我國各區域縣域人口城鎮化水平、受教育年限差距逐步消弭,推動了各地區人口城鄉融合和共同現代化,為推動各地區縣域的協同發展創造了機遇。具體而言,人口城鎮化提高將推動地區內和區域之間人力資源的靈活配置,提高發展滯后縣域的經濟效率,減少產業結構和就業結構的偏差;人力資源稟賦提高為縣域技術創新、產業升級和經濟發展提供了重要基礎,尤其對于相關基礎相對薄弱的中西部地區而言,人口質量提升和人才的增加將對改善社會經濟發展滯后的情況提供極強的助力;在我國各區域縣域分布大量少數民族人口、人口大規模流動的背景下,人口城鎮化和教育水平的提高也將增強區域內部和區域之間鄉城人口、民族人口的良性互動,有利于促進縣域人口在語言、文化、社會和心理等方面的交流與融合,增進相互理解,有力地推動城鄉融合和民族互嵌,共同實現中國式現代化。

(二)挑戰

1.縣域勞動力人口規模、比重雙降,就業結構仍待優化

縣域勞動力人口減少直接導致勞動力供給減少,企業用工不足,生產規模和經濟效益難以提升,降低縣域吸引投資的水平。同時,在當前縣域就業人口的行業分布中第一產業仍占比較高,非農就業人口在制造業和運輸業高度聚集,不利于提高勞動力的專業技術能力,也不利于縣域高新技術產業和新興產業的發展,一定程度上阻礙了縣域產業和經濟結構的轉型進程。

2.縣域人口老化趨勢增強,養老需求多樣化

2020年,縣域地區60歲及以上老年人口已占全國老人總量的65%以上。由于勞動力大量外流和城鎮化發展,縣域將長期處于空巢老人、流動老人、留守老人共存的狀態,面臨多樣化的養老需求。與此同時,在我國縣域老人中,80歲及以上高齡老年人口規模和占比不斷攀升,1990年、2000年、2010年和2020年我國縣域人口高齡化率分別達到7.9%、9.5%、11.8%和13.6%。當前,我國縣域地區,尤其是縣域所轄的廣大鄉村地區基礎設施建設仍然不完善,鄉鎮養老院集中供養能力有限。如何有效保障基本養老公共服務縣域統籌,同時分類落實差異化的政策以滿足不同需求,無疑是重大挑戰。

3.縣域人口大量外流,留守群體多元化

人口流失直接影響縣域人口增長。隨著生育率轉變完成,我國縣域人口自然增長率已經下降到較低水平,人口流失加劇將直接導致人口空心化加劇,影響縣域人口結構和質量。人口遷移流動具有高度的年齡、受教育程度選擇性,勞動力人口的外流將加劇縣域人口老齡化程度,人才的流失將導致縣域高中及高等教育人才數量及占比增速下降,年輕子女或年輕父母的外出將催生更多空巢家庭和留守群體。現如今,我國縣域留守兒童、留守老人、留守婦女群體規模日益龐大,其社會影響也愈加難以忽視。

4.少數民族人口增長較快,縣域民族工作亟須加強

在全國縣域總人口規模縮小的背景下,縣域少數民族人口的規模仍在波動增加,東、中、西部的縣域少數民族人口占比均有所提高,城鎮化速度也正在加快。以往,我國民族工作的中心一直在城市,在縣域少數民族流動人口大幅增長的情況下,如何有序開展縣域民族工作需要進一步重視。同時,縣域少數民族人口發展狀況存在區域差異,東部縣域少數民族人口城鎮化已經達到了較高水平,東北和中部縣域次之,西部縣域少數民族人口城鎮化水平依然較低。如何合理引導不同區域縣域少數民族人口發展,因地制宜地做好縣域民族工作,有待進一步研究。

五、對策建議

郡縣治則天下安,縣域強則中國強。在我國推動城鄉融合、鄉村振興的大背景下,縣域人口的高質量發展是一個亟須更細致、深入研究的重要課題。本文從人口普查數據出發,將縣域人口作為一個新的重要的人口群體進行了基礎性分析,并對其面臨的機遇和挑戰進行了探討。結合我國縣域人口發展面臨的挑戰,本文認為應從四個方面入手,充分挖掘縣域人口潛力,以應對未來挑戰。

其一,遵循縣域人口發展規律,有效推動縣域城鄉融合。隨著我國城鎮化高速發展和人口流動性增強,人口向城市群、都市圈和大城市集聚的趨勢會長期保持,我國縣域人口外流、勞動年齡人口規模和比重減少的情況短期內無法避免。縣域應立足自身的人口發展規律和趨勢,做好統籌平衡。努力提高縣域公共服務水平,實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋,增強縣域人口吸引力,保持適度的人口規模。結合各區域縣域發展實際,東部縣域的人口規模更大,要利用好周邊大中城市發展優勢,著重推動農業轉移人口全面融入縣城;中部、西部和東北部縣域人口規模較小,要加快補齊民生短板,促進縣域內人口和公共資源適當集中,提高農業、農村現代化水平,加快城鄉融合發展。

其二,優化縣域產業結構,重視三產融合發展。我國縣域仍有大量勞動人口從事農業生產,非農就業人口在制造業和運輸業高度聚集。為了實現縣域發展和農民收入持續增長,應進一步提高非農就業比例。縣域政府要利用好自身資源、區位和政策優勢,大力發展優勢產業,積極招商引資,加速第二、三產業發展和縣域產業結構轉型。由于各縣稟賦不同,也要重視第一、二、三產業的融合,保護小農利益,完善產業布局,延伸產業鏈條,形成完整的產業閉環,保障縣域經濟增長和縣域居民增收,促進農業現代化發展。

其三,完善縣域基本養老服務,強化養老服務多樣化供給。在我國縣域人口加速老齡化、養老需求多樣化的形勢下,縣域要加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設,推動基本養老公共服務向常住人口全覆蓋轉變。注重拓寬、打通養老服務需求上升渠道,了解縣域老年人口的現實養老需求,加強基本公共服務的地區統籌。構建適老化社會服務支撐體系,推動基礎設施建設與適老化改造的有效銜接,完善縣、鄉、村多層級的老人和社會工作服務。此外,分類識別老人養老需求的區域和群體差異,因地制宜、分類施策配套提供多層次、多類型的基本養老公共服務。

其四,關注縣域少數民族人口發展,加快完善縣域民族工作。在縣域少數民族人口規模和比重迅速增長的背景下,在縣域做好少數民族人口服務管理以及構建相互嵌入的社會結構和社區環境,可能是未來縣域民族工作的重中之重。作為少數民族傳統聚居區的西部縣域,應關注如何調動農村少數民族人口的流動積極性,在城鎮區域為少數民族人口提供更好的生活和生產環境,提高縣域城鎮的民族工作服務水平,充分激發少數民族人口的發展潛力;縣域少數民族人口比重和城鎮化水平較高的東部、中部縣域,則應該著重考慮如何促進民族間交流、交往、交融,實現市民化工作和民族工作的有機融合。