老年人監(jiān)護制度的現(xiàn)狀與對策建議

☉ 尹政偉 任娜 趙越凡

為貫徹積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，落實《中華人民共和國民法典》、《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》等關(guān)于老年人監(jiān)護制度的有關(guān)法律規(guī)定，解決老年人由于身體和認知衰退帶來的生活照料、精神慰藉、財產(chǎn)管理等問題，保障老年人生命健康安全和合法財產(chǎn)權(quán)益，使得老年人能夠按照自己的意愿有尊嚴地度過晚年生活，民政部社會福利中心、北京市老齡協(xié)會及協(xié)作單位組成課題組，深入研究當(dāng)前我國老年人監(jiān)護的現(xiàn)狀與水平，了解老年人對監(jiān)護問題的認識和訴求，分析老年人監(jiān)護制度運行存在的堵點、難點問題，為維護老年人權(quán)益、完善監(jiān)護制度提出建議方案。

老年人監(jiān)護的內(nèi)涵及特征

監(jiān)護是指對無民事行為能力人和限制民事行為能力人的人身、財產(chǎn)及其他合法民事權(quán)益，進行監(jiān)督和保護的法律制度。履行監(jiān)護職責(zé)的人稱為監(jiān)護人，受到監(jiān)督和保護的人是被監(jiān)護人。我國對老年人的監(jiān)護屬于成年人監(jiān)護制度的重要部分，旨在解決老齡社會中老年人由于身體和智力的逐漸衰退而帶來的生活照料、身心健康、財產(chǎn)管理、法律行為代理等權(quán)益保護問題，保障老年人能夠按照自己的意愿，有尊嚴、有品質(zhì)地度過晚年生活，共享社會發(fā)展成果。當(dāng)前，我國構(gòu)建了以憲法、民法典、老年人權(quán)益保障法等法律為支撐的老年人監(jiān)護基本制度框架，具體監(jiān)護類型包括法定順序監(jiān)護、協(xié)議監(jiān)護、指定監(jiān)護、臨時監(jiān)護、公職監(jiān)護、意定監(jiān)護、遺囑指定監(jiān)護等七類，形成了以家庭監(jiān)護為基礎(chǔ)、社會監(jiān)護為補充、國家監(jiān)護為兜底的監(jiān)護體系。

課題組通過對1611名無子女老年人、計劃生育特殊家庭老年人、殘障家庭老年人、長期空巢家庭老年人、有監(jiān)護糾紛的老年人5類特殊困難老年人開展問卷調(diào)查，并整理分析涉及老年人監(jiān)護的典型司法判例，認為當(dāng)前我國老年人對監(jiān)護制度的認知和需求以及有關(guān)老年人監(jiān)護判例案件，呈現(xiàn)出以下特點：一是老年人對監(jiān)護的認知水平有限。被調(diào)查老年人無論處于何年齡段、何種文化程度，整體呈現(xiàn)出對監(jiān)護制度和相關(guān)法律的認知程度較低。一定程度上說明，雖然我國民法典已實施2年多，但老年監(jiān)護制度沒有被老年人群體普遍接受。二是老年人普遍存在養(yǎng)老擔(dān)憂，且照護服務(wù)需求大于財產(chǎn)管理需求。問卷調(diào)查顯示，接近80%的老年人擔(dān)心未來出現(xiàn)生活照護、緊急醫(yī)療救治、身后事等相關(guān)事務(wù)無人料理的情況。三是老年人對國家監(jiān)護制度的訴求多元。最多的是提供監(jiān)護監(jiān)督，其次是建立監(jiān)護人的選擇機制和登記備案制度。經(jīng)對司法判例的分析，課題組發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國司法實踐充分運用“最有利于被監(jiān)護人”原則，通過設(shè)立監(jiān)護監(jiān)督人、多人共同監(jiān)護等方式，最大程度保護老年人合法權(quán)益。

各地實踐與問題分析

近年來，北京、上海等地對監(jiān)護制度建設(shè)和實踐進行了有益的探索。2020年，北京市民政局聯(lián)合市衛(wèi)健委、市高法等部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展老年人委托代理與監(jiān)護服務(wù)試點工作的通知》，旨在解決老年人尤其是特殊家庭老年人日益突出的委托代理及監(jiān)護服務(wù)需求，開展特殊家庭老年人的委托代理和意定監(jiān)護服務(wù)實踐探索。2022年，北京市老齡協(xié)會印發(fā)《老殘家庭權(quán)益保護服務(wù)實施方案》，在通州、西城、海淀三個區(qū)的9個街道啟動服務(wù)試點，組建了“三師”（律師、社工師、醫(yī)師）為骨干的社會服務(wù)隊伍，持續(xù)開展老殘家庭權(quán)益保護服務(wù)。上海市2016年修訂《上海市老年人權(quán)益保障條例》時，在家庭贍養(yǎng)篇第18條增設(shè)了意定監(jiān)護相關(guān)規(guī)定，建立了“意定監(jiān)護+公證”的監(jiān)護模式。2020年，全國首家專業(yè)從事社會監(jiān)護服務(wù)的社會組織——上海閔行區(qū)盡善社會監(jiān)護服務(wù)中心成立，并與普陀區(qū)公證處合作開展意定監(jiān)護服務(wù)和相關(guān)公證實踐。黃浦區(qū)民政局積極探索公職監(jiān)護人制度，于2022年制定《黃浦區(qū)公職監(jiān)護人操作流程》，指導(dǎo)各街道辦事處與居民委員會解決轄區(qū)內(nèi)的孤老問題。2023年，上海市民政局將老年人監(jiān)護服務(wù)納入《上海市基本養(yǎng)老服務(wù)清單（2023年版）》。廣州市將國家監(jiān)護納入《廣州市基本養(yǎng)老服務(wù)清單（2021版）》，并鼓勵支持相關(guān)社會組織發(fā)展。

2023 年 4 月，上海盡善社會監(jiān)護服務(wù)中心工作人員陪同被監(jiān)護老人就醫(yī)。

通過赴北京、上海、杭州、濟南等地進行實地考察，與當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)、監(jiān)護服務(wù)組織，以及公證處等專業(yè)組織座談交流，并訪談部分地區(qū)街道和社區(qū)工作人員代表，課題組收集、分析當(dāng)前監(jiān)護服務(wù)工作實踐存在的困難和問題，主要有以下兩方面。

一是監(jiān)護立法不完善。我國法律中的監(jiān)護制度，整體上多為原則性規(guī)定，未充分考慮老年人特殊的生理心理特點，在實施中缺乏可操作性，亟待通過具體化、程序化、可操作化的地方法規(guī)和具體政策，將上位法有關(guān)規(guī)定落地、落實。比如：法定監(jiān)護中其他愿意擔(dān)任老年人監(jiān)護人的個人或者組織，因法律中履行“同意”職責(zé)的程序不明確，基層民政部門及村（居）民委員會對監(jiān)護制度認知不清晰，且參與度與積極性普遍不高；意定監(jiān)護關(guān)于監(jiān)護人或組織的資格條件、監(jiān)護職責(zé)、監(jiān)護程序與管理、監(jiān)護監(jiān)督等內(nèi)容不明確；國家監(jiān)護制度缺乏程序性規(guī)定與配套法規(guī)政策，導(dǎo)致基層民政部門及村（居）民委員會無法及時向處于監(jiān)護缺失或監(jiān)護不當(dāng)情形的老年人提供兜底監(jiān)護等。

二是監(jiān)護制度缺失。在現(xiàn)有監(jiān)護制度貫徹落實中，部分地區(qū)開展了先行探索，但覆蓋面比較有限，且未形成制度體系，難以滿足越來越多老年人的監(jiān)護需求。監(jiān)護服務(wù)不足、福利保障不夠，以及監(jiān)護登記、管理和監(jiān)督制度缺失等問題客觀存在。

完善老年人監(jiān)護制度的對策建議

基于我國老年監(jiān)護制度的探索實踐以及存在的問題，就完善老年人監(jiān)護制度提出以下對策建議。

第一，出臺老年人監(jiān)護專項法規(guī)。通過專項立法系統(tǒng)解決當(dāng)前老年人監(jiān)護中存在的法律法規(guī)、制度保障及政策協(xié)同問題。從宏觀層面看，我國老年人口規(guī)模大、增長速度快；從微觀層面看，老年人與未成年人和殘疾人等其他需要監(jiān)護群體的特點不同，行為能力發(fā)展存在階段性，各階段需求也不同；從中觀層面看，當(dāng)前，缺少監(jiān)護人或監(jiān)護人重度殘疾導(dǎo)致的老年人權(quán)益保護問題逐漸增多。建議盡快出臺老年人監(jiān)護專項法規(guī)，一方面貫徹落實民法典、老年人權(quán)益保障法，使得老年人在逐漸喪失民事行為能力的過程中得到有效監(jiān)護，實現(xiàn)有尊嚴有質(zhì)量的晚年生活；另一方面，通過專項立法有效構(gòu)建以家庭監(jiān)護為基礎(chǔ)、社會監(jiān)護為補充、國家監(jiān)護為兜底的老年人監(jiān)護體系，優(yōu)化頂層制度設(shè)計，切實維護老年人權(quán)益。

第二，建立老年人監(jiān)護管理制度。老年人監(jiān)護管理制度應(yīng)包括以下3方面：一是進行老年人監(jiān)護登記。為保障被監(jiān)護老年人合法權(quán)益、監(jiān)督監(jiān)護人履行職責(zé)、保護第三人交易安全，建議建立民政（老齡工作）部門牽頭、司法等有關(guān)部門協(xié)同配合的老年人監(jiān)護登記制度，對監(jiān)護關(guān)系進行統(tǒng)一登記管理。二是實施老年人監(jiān)護監(jiān)督。通過登記管理將老年人監(jiān)護關(guān)系和監(jiān)護行為納入監(jiān)督，是保護老年人合法權(quán)益的重要手段。現(xiàn)行法律下，尚有部分特殊困難老年人無法依靠子女等近親屬進行監(jiān)護監(jiān)督，需要民政部門、有關(guān)組織、村（居）民委員會提供監(jiān)護監(jiān)督，以保障監(jiān)護人的監(jiān)護權(quán)不濫用。三是規(guī)范老年人監(jiān)護管理。鑒于老年人鮮明的群體特征，需要有全方位的政策保障、完善的服務(wù)體系支持、規(guī)范的監(jiān)護服務(wù)管理，對監(jiān)護人、監(jiān)護組織、監(jiān)護資質(zhì)、監(jiān)護內(nèi)容、監(jiān)護程序、監(jiān)護服務(wù)、監(jiān)護協(xié)議等內(nèi)容進行規(guī)范管理，以保障被監(jiān)護人、監(jiān)護人、監(jiān)護監(jiān)督人等多方的權(quán)益，促進各利益主體形成良性互動、提供有效服務(wù)。

第三，建立老年人監(jiān)護部門協(xié)同機制。在老年人監(jiān)護制度框架下，監(jiān)護關(guān)系的確立、監(jiān)護行為的實施、被監(jiān)護人的權(quán)益保護需要政府部門、相關(guān)組織與機構(gòu)協(xié)同支持、共同實施。圍繞老年人監(jiān)護制度和流程，建議建立由民政（老齡工作）、衛(wèi)生健康、金融監(jiān)管、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、社會保障、醫(yī)保、人民法院、人民檢察院、公安、婦聯(lián)、殘聯(lián)等部門參與的協(xié)同機制，分別負責(zé)監(jiān)護登記與管理、醫(yī)療服務(wù)、財產(chǎn)保護、住房安全、社保醫(yī)保支持、法律保障、打擊犯罪、權(quán)益保護等方面工作，實現(xiàn)政務(wù)銜接、政策支持、程序閉環(huán)、信息互通、業(yè)務(wù)協(xié)同。

第四，培育和發(fā)展專業(yè)監(jiān)護服務(wù)組織。在以家庭監(jiān)護為基礎(chǔ)、社會監(jiān)護為補充、國家監(jiān)護為兜底的老年人監(jiān)護體系建設(shè)中，社會監(jiān)護的作用將會逐漸凸顯。由基層民政部門和村（居）民委員會為越來越多有監(jiān)護需求的老年人提供事無巨細的監(jiān)護服務(wù)并不可行。從發(fā)達國家老年人監(jiān)護制度實踐經(jīng)驗看，政府有關(guān)部門主要提供法治保障與業(yè)務(wù)監(jiān)管，監(jiān)護服務(wù)則委托專業(yè)社會服務(wù)組織承擔(dān)，以滿足老年人的具體需求。比如，美國建立可持續(xù)性代理制度，老年人在意識健全時采取簽訂授權(quán)書的方式，預(yù)先選定自己信任的人擔(dān)任代理人；英國設(shè)立專門的保護（監(jiān)護）法院及公設(shè)監(jiān)護人，將司法監(jiān)督與行政監(jiān)督有機結(jié)合；德國設(shè)置監(jiān)護法院，且通過“預(yù)防性代理權(quán)”確立意定監(jiān)護制度，具有完全民事行為能力的自然人及法人均可被授權(quán)為代理人；日本創(chuàng)立法定監(jiān)護與任意監(jiān)護（即意定監(jiān)護）組成的監(jiān)護登記制度，老年人喪失行為能力后，任意監(jiān)護人向家事法院提出申請，在家事法院選任的“任意監(jiān)護監(jiān)督人”的監(jiān)督下行使代理權(quán)。一方面政府有關(guān)部門積極鼓勵和支持專業(yè)監(jiān)護組織發(fā)展，通過制定監(jiān)護人報酬標準和管理規(guī)定等，在滿足老年人個性化多元化監(jiān)護需求的同時，保障監(jiān)護組織工作人員的報酬獲得權(quán)。另一方面，規(guī)范社會監(jiān)護管理，明確監(jiān)護組織的公益性，提供監(jiān)護協(xié)議范本，使得監(jiān)護組織在主管部門的監(jiān)督下，不以營利為目的，向有監(jiān)護需求的老年人提供低償服務(wù)，增強公益組織公信力，提升老年人安全感和獲得感。

第五，探索建立老殘一體家庭社區(qū)托養(yǎng)模式。家中只有老年人和殘疾人的老殘一體家庭是監(jiān)護問題最突出的群體，建議聚焦這一特殊困難群體，探索建立老殘一體家庭的福利保障型托養(yǎng)機構(gòu)。在不改變家庭成員共同居住形式的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)老年人的照護和殘疾人的醫(yī)療康復(fù)、特殊教育，以及家庭關(guān)系維護、權(quán)益保護和監(jiān)護等多重功能。可探索通過政府投資建設(shè)、事業(yè)化管理、市場化運營、公益化支持的方式，在加強政策協(xié)調(diào)、充分調(diào)動市場資源、積極發(fā)動社會力量、鞏固家庭責(zé)任等方面形成合力，多層次提供兜底保障型無償服務(wù)、公益性低償服務(wù)、市場化個性服務(wù)，形成政府、企業(yè)、社會、家庭和個人責(zé)任共擔(dān)、協(xié)同合作的可持續(xù)發(fā)展模式，以最大程度地提升對老殘一體家庭群體的保障水平。

第六，將監(jiān)護服務(wù)納入基本養(yǎng)老服務(wù)體系。鼓勵各地以滿足老年人生活需求、保護老年人合法權(quán)益為導(dǎo)向，健全老年監(jiān)護機制，完善基本養(yǎng)老服務(wù)體系。一方面，將監(jiān)護服務(wù)納入基本養(yǎng)老服務(wù)清單，對經(jīng)認定生活不能自理且意識不清的老年人，在無監(jiān)護人的情況下，可由基層民政部門或具備監(jiān)護條件的村（居）民委員會承擔(dān)公職監(jiān)護職責(zé)。另一方面，支持社會組織開展專業(yè)的老年監(jiān)護服務(wù)，為無子女、長期空巢老年人及老殘一體家庭提供監(jiān)護服務(wù)或監(jiān)護監(jiān)督服務(wù)，在加強老年人監(jiān)護服務(wù)、保障老年人合法權(quán)益等方面進行制度創(chuàng)新與實踐創(chuàng)新，完善基本養(yǎng)老服務(wù)保障機制。