中國欠發達地區科技創新高質量發展的現狀與思考：國內外經驗總結與啟示

李偉銘,張鵬宇

（海南大學國際商學院，海南海口 570208）

0 引言

當前中國邁入了高質量發展階段，社會主要矛盾發生了顯著變化，以習近平同志為核心的黨中央適時調整發展戰略，提出新發展理念，將工作重心轉移到解決不平衡不充分的問題上。科技創新因其在區域整體協同、全局動態監控、資源高效流動等經濟領域呈現出的優勢，成為破除地區發展不平衡問題的關鍵［1］。“十三五”以來，在政府與社會各界的努力下，中國欠發達地區科技創新能力整體呈上升趨勢，創新驅動發展的基礎得到不斷增強。但隨著科技革命和產業變革的進一步深化，區域創新能力發展失衡已成事實，領先地區優勢疊加拉大了地區間科技創新能力的差距，且呈現出收斂趨勢［2］。據統計，2020 年中國中、西、東北地區的R&D 經費內部支出在全國（未含港澳臺地區。下同）占比為35%［3］7，R&D 人員全時當量的全國占比為36%［3］3，其中北京、上海、廣東、浙江、江蘇等5個發達地區規模以上工業企業有效發明數量的全國占比為60%［3］55。中國欠發達地區在創新實力、創新潛力和創新效率等方面上的橫向比較劣勢不斷顯現［2］，協調發展正面臨挑戰，是中國當前亟需解決的問題［4］。習近平總書記強調，越是欠發達地區越需要實施創新驅動發展戰略，實施創新驅動發展戰略就是要推動以科技創新為核心的全面創新。推動欠發達地區科技創新的高質量發展已成為中國實現協調發展目標的必由之路。“十四五”期間，中國欠發達地區創新意識逐步提升，創新動能不斷升級，創新合作日趨開放，創新環境持續優化，如云南省培育出國內首個高維A 玉米品種“滇禾615”、貴州省無井式煤炭地下氣化關鍵技術工藝實現關鍵突破、青海省智慧綠色交通建設取得重大進展，欠發達地區創造了豐富的科技創新成果與經驗。

在后疫情時代，中國欠發達地區的科技創新高質量發展暴露出了部分實際困難。所謂欠發達地區是一個相對概念，指的是在生產能力、科技創新、資本、人力以及地理位置等方面與發達地區還有著一定差距的區域。雖然欠發達地區是國內研究熱點，但有關其概念的界定尚未有官方標準，當前國內學界主要有依據區域特征、經濟指標以及地理位置等3 種界定流派，如鳥成云［5］的研究從經濟、科技、人文等區域特征著手，界定了廣西、四川、貴州、云南等12 個欠發達地區；王榮［6］聚焦于經濟指標，提出發達地區和欠發達地區的界定可以依據聯合國對發達國家和發展中國家的劃分標準；鄭志彬［7］則認為應從地理上劃分，國內中、西部和東北地區就是欠發達地區。

選取泛珠江三角洲9 個省份作為研究對象，基于研究準確性與可行性的考量，根據《中國發展指數（2022）年度報告》呈現的中國發展指數（RCDI）［8］，參考楊燕等［9］構建的“新發展階段我國欠發達地區的指標體系”等經濟指標，界定廣東、福建、湖南、江西為發達地區（以下簡稱“發達地區”），廣西、海南、四川、貴州和云南為欠發達地區（以下簡稱“欠發達地區”）。通過對近兩年的有關數據進行比較分析，對泛珠江三角洲區域范圍內欠發達地區科技創新高質量發展的現存問題、原因以及對策展開探討，并“以小見大”，得出中國整體范圍內欠發達地區科技創新高質量發展的啟示。

1 泛珠江三角洲欠發達地區高質量科技創新面臨的困境

通過對泛珠江三角洲欠發達地區的統計年鑒及其政府工作報告中的數據進行比較分析，將其高質量科技創新中存在的不足歸納為5 個主要方面。

1.1 要素投入規模無法滿足科技創新需求

（1）資金支持不夠。以2022 年為例，從研發資金投入總量來看，欠發達地區R&D 經費內部支出保持穩步增長，但僅占泛珠江三角洲區域科技創新資金總投入的23%，與發達地區仍存在較大差距；從研發資金投入強度來看，欠發達地區R&D 經費投入占GDP 比重偏小，如海南、廣西、貴州等地的R&D 經費強度均不足1%，未及發達地區2.28%的平均水平［10］。

（2）科研人才供給不足。在穩中求進的趨勢下，欠發達地區科技創新領域的人才供給數量增長緩慢甚至出現了下滑現象，人才“引進難、留住難、使用難”的問題雖有改善，卻依然存在。例如2021 年，云南從事R&D 工作的人員數量同比減少了2.28%，貴州和四川則R&D 人員數量增幅緩慢，同比增幅分別為1.74%與6.13%，廣東、福建等發達地區的平均增幅為12.27%，并且欠發達地區在整個泛珠江三角洲經濟圈內R&D 人員規模占比為14%［11］3。

1.2 區域內科技創新要素配置存在不均衡現象

（1）依賴政府資金，企業資金參與水平較低。欠發達地區自身經濟基礎比較薄弱，政府力量在科技創新資金投入中的比重要高于發達地區，例如2021 年，海南和四川的政府資金均占到地方科技創新總資金的40%以上，而福建與廣東均為10%左右［11］12；來自企業的資金投入雖保持增長，但在科技創新總資金中的占比依舊較低，例如2021年，海南科技創新中來自企業的資金支持占比為39.57%，四川為53.65%，而發達地區均達到85%以上［11］12。但近幾年受新冠疫情等環境不確定性的影響，欠發達地區對科技創新的政府資金支持增長乏力，這就使得部分欠發達地區的科技創新資金投入水平出現下降趨勢，而發達地區則保持穩定增長，例如2021 年貴州地方財政科技支出同比減少21.95%［12］，云南減少4.76%［13］。

（2）外部引資效果欠佳。欠發達地區與境外合作的科技創新項目及經費規模與發達地區相比較低，且近幾年大多呈現下降趨勢，例如2021 年廣西科技創新的國外資金投入同比減少93.97%，四川的減幅也達到了84.08%［11］12。

（3）創新資源過度集中于省會城市。新資源過度集中從短期來看有利于經濟增長極的快速形成，長期來看則不利于區域間協同發展。省會（首府）城市對創新資源的虹吸作用不利于區域內高質量發展，拉大欠發達地區內部差異，容易引發內部失衡。例如2021 年，海口市R&D 經費占海南省總經費達61.27%［14］；除廣西外，欠發達地區大多存在較為明顯的創新資源過度集聚現象，且有擴大趨勢，其省會（首府）城市的R&D 經費占比高于發達地區省會城市占比。

（4）高校人才供給與科技創新需求匹配度存在不足。欠發達地區高校就業與企業招聘需要進一步磨合，存在崗位供需方面的不平衡，出現有的崗位上千人競爭、有的崗位無人問津的現象，例如2023年，四川第一季度對生產制造及專業技術人員的供求倍率分別達到了1.88 與1.87，現有人才供給無法高質量地滿足市場需求［15］。

1.3 科技創新積極性有待提升

（1）企業創新意識欠佳。近年來，欠發達地區開展與實現創新的企業數量雖然局部上對發達地區呈現趕超態勢，但整體上依舊存在較大差距，例如2021 年，泛珠江三角洲內發達地區開展與實現創新企業的總量是欠發達地區的3.53 倍［11］125。同時，在欠發達地區不斷推出科技創新政策的情況下，開展與實現創新企業的比例卻均出現增長乏力甚至倒退的狀況,例如2021 年，云南的全社會研發投入強度為1.04%，未及全國平均水平（2.44%），近90%的規模以上工業企業暫無專門研發機構，近70%暫未開展研發活動［11］26。因此，欠發達地區企業開展科技創新活動的積極性成為制約科技創新高質量發展的重要問題。

（2）科技創新教育普及工作需要推進。習近平總書記強調要把科學普及放在與科技創新同等重要的位置。欠發達地區積極開展科技創新教育普及活動，在科普人員數量、科技館面積與數量、科普經費籌措額、科普圖書的種類及數量等方面均已實現了追趕，然而，雖然硬件設施裝備齊全，但參與科普活動的人次與發達地區仍然存在差距，例如2021 年，海南平均每場科普活動參與者有300 多人次、云南有555 人次，較之以前有不小提升，但發達地區平均每場有9 千人次，與之依然存在差距［3］225,［11］225。

1.4 科技創新成果從產生到市場化落地的轉化機制欠佳

（1）創新鏈上各主體實力不強。現代化經濟體系的主要特征是創新驅動，科技創新能力的高低決定了經濟發展質量。但是從總體上看，欠發達地區還處在由要素驅動向創新驅動轉變的過程之中，經濟發展質量還存在提升空間。其中最大的短板在于科技創新能力不強，突出表現為企業和產業創新能力不強，缺乏重大原始性創新和關鍵核心技術。2022 年欠發達地區的區域綜合科技創新水平指數均低于全國平均水平（75.42%），大多位于第二梯隊末端及第三梯隊，科技創新能力與發達地區存在一定的差距［10］。

（2）科技成果就地轉化和承接技術轉移的能力未充分發揮。近年來，欠發達地區對科技活動的投入與產出比實現了良好發展，高新技術產業化效益也實現了對發達地區的追趕，但部分省份的高新技術產業化水平與技術市場合同交易額增幅與發達地區也有一定差距，例如廣西2022 年技術合同成交額較2021 年減少了75.84%［16-17］。欠發達地區的科技活動投入與產出對經濟貢獻依然低于全國平均值，科技創新所形成的比較優勢沒有完全轉化為促進經濟社會發展的產業優勢。

（3）產學研合作仍需強化。欠發達地區高校、科研院所開展的科學研究以基礎研究為主，與產業和市場的結合不夠緊密；同時，企業科技創新以應用研究為主，對高校、科研院所的科研成果了解不多，三者之間的協同聯動不夠。

2 國內外欠發達地區科技創新經驗

參考陳銀娥等［18］對中國省域科技創新的評價，并結合數字化轉型對當前社會的影響，主要從科技創新基礎水平（人力資源）、科技創新投入水平（資源供給）、科技創新服務水平（政策激勵與政府管理）及基礎設施建設4 個方面對國內外欠發達地區的科技創新模式和經驗進行總結歸納。

2.1 基于“東西部科技合作機制”的寧夏區域協同創新模式

寧夏目前已與國內北京、上海等多個東部省份、13 所高等院校、700 多個創新主體建立合作關系［19］，將發達地區科技優勢與欠發達地區資源優勢有機融合；在此基礎上，建立了“東西部科技合作機制”，以政府引導為核心吸引多方積極參與，以產業發展為導向，注重科技研發與成果轉化機制建設，進而形成了政府、企業、科研院所和高校多方互動的協同創新模式［19］。

（1）資源供給方面。寧夏本身屬于中國西部欠發達地區，長期存在發展不足、質量不高的雙重難題。依托“東西部科技合作機制”及自身的資源稟賦，寧夏可以面向全國匯聚科技創新資源，借助外部資源解決自身問題［20］。

（2）人力資源方面。寧夏與中國東部地區建立了穩定的合作機制，共同實施重大科技項目，共建創新平臺，聯合培養創新人才，同時積極營造良好的研發環境，吸引東部科研機構、高校、企業和技術轉移機構來寧創辦科技服務機構或設立分院分所［19］。

（3）政策激勵方面。一是對于企業，2022 年8月26 日，寧夏回族自治區科技廳出臺了《寧夏回族自治區科技項目“賽馬制”實施辦法（試行）》，對自治區內企業科技創新活動進行競爭性的項目認定，然后實施“先引導、后支持”的機制對重大項目、重點項目及一般項目分別給予30%、25%及20%的成本補助以及實際支出費用80%、每年最高50 萬元的科技研發擔保補助，待驗收合格后，以研發總投入30%比例給予最高1 000 萬元獎勵［21］。二是對于人才，以創新型企業為基礎，選擇性培養杰出科技人才、科技領軍人才和青年科技人才，并在培養期內分別給予600 萬元、100 萬元和35 萬元專項經費支持［21］。同時，設置自然科學獎、技術發明獎和科學技術進步獎，并分別給予10 萬元～100 萬元的獎勵；對于作出重大科學技術貢獻的，還由自治區主席親自頒發獎章、證書、獎金，并將其事跡寫入寧夏地方志［22］。

（4）政府管理方面。一是柔性獎勵管理，建立提名制度，拓寬申報渠道，降低行政色彩；延長評獎周期，由一年一評改為兩年一評，為科研單位安心凝神、減輕負擔；強化監督機制，對提名、評審、獎勵進行全流程監督，開放社會各界的反饋渠道，建立失信行為數據庫［23］。二是專業下沉機制，積極探索“三長”模式，即以高校校長、醫院院長及農技站站長為核心，由政府結合專業領域建立相應協會，促進科技資源下沉以及科技成果惠民型轉化［24］。三是便捷資金融通，聯合周邊省份建立科技創新券的匯兌體系，便捷的融通機制促進了大型科研儀器等資源的共享，嚴格的資質認定強化了創新主體間的黏合程度，其普惠的特征激勵了企業對科技創新的投入［25］。

（5）基礎設施建設方面。2022 年1 月6 日，寧夏出臺《信息化建設“十四五”規劃》，聚焦農業、信息技術等優勢產業的轉型與升級，著力構建綜合立體的網絡型基礎設施體系，主要包括以智慧農場、智慧水利等為代表的新型產業體系，以高速物流、金融交易等為代表的資源流通體系，以智能防災、全覆蓋交通為代表的安全保障體系，以綠色發展監控、生態動態保護為代表的環境衛生體系，為科技創新高質量發展奠定了物質基礎［26］。

2.2 差異化戰略下的云南玉溪政府服務型科技創新模式

云南玉溪地處西南邊疆的欠發達地區，經濟基礎與科技創新水平與發達地區相比均有較大的差距，但玉溪堅持科技是第一生產力的理念，在省政府支持下，采用多元化科技創新戰略，通過外部引進與內部研發并舉的措施，提升玉溪市整體創新能力與競爭力［27］。同時，玉溪政府積極構建強有力的公共服務平臺助力科技成果的成功轉化落地，實現了科技創新全面發展。2021 年，玉溪市成為云南省第二個國家創新型城市，共建成國家級眾創空間2 個、國家級科技企業孵化器2個、國家級星創天地2個［27］，走出了欠發達地區科技創新的特色道路。云南玉溪在科技創新高質量發展上的經驗主要如下：

（1）資源供給方面。玉溪市資源供給措施主要由兩部分構成。一是提升資源使用效率，將有限的資金聚焦于本地特色產業，在整合省市兩級財政科技專項資金的基礎上，對玉溪市內煙草、礦冶、特色農業、生物醫藥、新型工業等七大優勢產業進行重點扶持，按照企業實際納稅額為基準按比例進行同等額度扶持，并在2022 年設立了3 億元玉溪市重點產業投資基金［28］。二是拓寬資金來源，市政府將拉動省外資金作為政績指標，圍繞產業鏈部署科技創新合作平臺，由政府出面招商引資，以科技創新合伙人制度與外部單位建立合作關系，共同出資、共享成果，從而解決資源問題［29］。

（2）人力資源方面。玉溪市保持高度開放的科技人才合作與交流。一是推出“包干制”人才引進措施，不僅對科技創新中潛在的風險形成了政府兜底，在包干中產生的成本結余可以用于人才獎勵，產生激勵作用［30］。二是依靠自身地理特色與研究課題積極與省外單位建立合作，從而促進人才的培養與引進，例如針對“撫仙湖保護與開發”問題與中國科學院建立合作關系；依據“大紅山礦產開發”的天然案例研究成立礦業公司，并向社會募集人才開展研究，促進了礦業人才的培養。三是圍繞本市特色優勢學科與重點產業，從中青年創新人員中選拔并組建科技創新與學術研究均達到省內領先水平的人才團隊進行動態培養與管理，從而打造人才“蓄水池”［27］。

（3）政策激勵方面。玉溪市政府設立了10 億元專項基金用于支持科技創新，凡是從事基礎研究、自主創新、重大關鍵技術攻關等有利于市內科技創新的單位均可獲得相應的獎金支持及稅收減免［27］。

（4）政府管理方面。玉溪市政府扮演著“服務員”的角色。一是對全市企業進行深度走訪，明確企業具體需求，由專人提供“一對一”精準服務，并依據企業科技創新縱向數據建立動態管理機制，分析問責［27］。二是實時統計市內企業科技創新成果，建立科技成果供需數據庫，發揮政府的聯動作用，為科技成果轉化提供全方位“媒婆”服務，為技術落地的“死亡一公里”護航［27］。

（5）基礎設施建設方面。2023 年2 月3 日，玉溪市出臺《數字經濟發展三年行動實施方案（2022—2024 年）》，將數字基礎建設作為重要目標，圍繞核心產業部署“互聯網+現代農業”等工業互聯網平臺，將全市400 余家企業、8 000 余臺重要工業設備接入網絡［31］，實現了科技創新的數字賦能，極大提升了科技創新高質量發展的基礎設施建設水平。

2.3 依賴政府支持與調控的馬來西亞包容型科技創新模式

馬來西亞地處東南亞，于20 世紀80 年代確定了國家科技發展政策規劃，經歷了貿易立國、科技興國、人才強國和新時期高新領域引領發展等4 個階段，并相繼推出“多媒體超級走廊”“第九大馬”等非常具有地區特色的高質量科技創新計劃，2023年全球創新指數排名第36 位，排名在東南亞僅次于新加坡［32］。馬來西亞科技創新模式的本質特征是本土培育和包容管理，核心是涵蓋學術界、企業界和政界各種成員的創新擴散協會（AIM）。馬來西亞通過AIM 對全國的科技創新活動進行協同調動，從而保證資源充分利用、政策貼近需求、應用真正落實。

（1）資源供給方面。根據馬來西亞投資發展局統計，2021 年馬來西亞的科技創新資金50.6%依賴國際投資，49.4%來源于國內投資與政府支持［33］，因而成立了投資促進機構（IPA），建立公共投資基金，以包容的政策鼓勵、吸引國內外的社會資金，例如稅收獎勵、極簡審批、行業先鋒標簽等特殊優待，并由政府統一調配，注入到相應領域。

（2）人力資源方面。馬來西亞側重于本國人力資源培養。根據馬來西亞政府2021 年8 月28 日制定的《國家科技創新政策（NSTIP）2021—2030 行動計劃》，政府每年為科技創新企業提供超過1.5 億林吉特用于科技創新領域人力資源的培養與發展［34］。在擴大本國公民接受高等教育機會與質量的同時推出“MyBrain15 計劃”，針對本國科技創新問題與痛點，從全國高校中精準選取10 萬名博士及碩士學生，與其簽訂協議，政府為其提供更高水平的教育與資金支持，學生須在畢業后從事政府規定的領域研究，緩解了其國內特定行業的人才需求［35］。

（3）政策激勵方面。馬來西亞政府構建的創新資源體系涵蓋了從基礎研究、孵化到商業化整個領域，通過科技創新認定的企業可以獲得長達5 年的免稅優惠，其中從事公共研究的單位依據資質評定結果，可從商業增長基金中每年獲得50 萬林吉特～500 萬林吉特不等的獎勵金，從事私人研究的單位也能獲得相應的稅收減免［35］。

（4）政府管理方面。一是AIM 奉行柔性管理策略，構建了馬來西亞全球創新與創意中心（Magic）等下屬戰略機構，并簽署了土著協議（TERAJU），為本土企業家社群在科技創新的創造、開發到商業化這一過程上提供支持［36］。二是政府在2008 年10月20 日成立創新基金會（YIM），憑借全國性舉措將來自各行各業的馬來西亞人聚集在一起，分享和吸收創新知識和戰略智慧，促進了利益雙方的合作、互信與交流［36］，如2021 年的Beyond Virtual 交流會將政府官員、高校教授、大型企業、中小型企業匯聚到一起，對科技創新項目與未來進行討論。三是專注于下沉式基層創新，政府認同“人人均可創新”，這使得科技創新正在以極快的速度向中小企業擴散，支持采用通常在非常規環境中技術開發使用的新穎想法或方式來處理主流解決方案中經常被忽視的問題［37］。這種由政府主導的“自下而上”的辦法，通過負擔得起的成本，為全體公民提供了參與科技創新的途徑，實現了人力資源的最大化利用。

2.4 雙機構引領下的智利開放式科技創新模式

智利是拉丁美洲最具有科技創新性的發展中國家，拉丁美洲每年有近一半的科技創新活動發生在智利。2020 年1 月1 日，在科技創新部的領導下，智利進行了科技創新制度改革，在賦予傳統科技創新政府機構——國家科學技術研究委員會（Conicyt）以參與式公共開放屬性的基礎上，加入了支持科學性創新創業的國家研究與發展局（Anid）以及非科學創新創業的生產促進公司（Corfo），以雙機構的模式推進科技創新工作的開展［38］。雙機構的促進與推廣模式使得智利境內或境外的任何地區、組織、企業單位均可通過這一體系交換意見建議，提高了智利科技創新的開放性與透明性。

（1）資源供給方面。智利的國外資金準入標準極為寬松。一是外匯層面，智利政府目前已經完全解除了過去對國際貿易與國際資本的流動限制，實行完全開放的外匯政策，任何國家投資者均可在智利進行完全自由的外匯兌換與資金轉移［39］。二是法律層面，智利政府對國外投資者有著較為完善的非歧視待遇法案，對于外資的準入與合作都有明確的規定與保障，只要在智利設立企業，便可享受與本國企業同樣的稅收政策［40］。

（2）人力資源方面。2017 年6 月1 日，智利移民局出臺了第11 號法案，推出一種名為Visa Tech的新型技術簽證，允許國外企業家、技術人才和投資者在短短15 天內獲得簽證為期1 年的特別簽證，在90 天內獲得永久居留權。同時，智利政府重視學校創新創業教育水平的提升，為所有在校生提供模擬創新創業的真實環境，并且通過政策調控使超過95%的技術型學生可在一年內找到工作［40］。

（3）政策激勵方面。一是2012 年1 月智利政府推出“Start-Up Chile”創業計劃，依據企業技術及創新能力進行選拔分層，提供超過40 000 美元的無股權贈款以及46%的研發稅收減免，并由政府牽頭組織指導研討會與投資雙選會，培植公共投資的創業文化氛圍，目前已資助2 200 多家智利公司與5 500 多位國際創業者，這使得智利成為拉丁美洲最具潛力的創新創業中心［41］。二是政府主導的“加速器計劃”使得智利企業可與近80 個國家和地區建立科技合作，2022 年智利國內的加速器已有超50%來自全球各地的創新型企業選擇留在智利［41］。

（4）政府管理方面。一是智利政府簡化流程，新企業注冊僅需一天［39］。二是2018 年2 月1 日智利政府發布第727 號法案，強制企業在開展業務與稅收時使用電子發票，簡便的管理方法最大限度地降低了本土企業與他國科技合作的復雜性。三是2021 年經濟合作與發展組織發布的《智利監管政策和治理指標》報告提到，智利政府圍繞政府工作規定簡化和協調相關法規，提高政策的有效性、可預測性、合規性和監督性［43］。

（5）基礎建設方面。智利政府提出“智利數字2022 計劃”，計劃通過數字權利、基礎設施、網絡安全和公共部門數字化來減少數字不平等并指導本國的數字化轉型，預計到2025 年實現全國95%的數字化以助力企業科技創新活動的開展［42］。

2.5 具有地區特色的南非集權化科技創新模式

作為非洲科技體系與立法最完善的國家以及金磚五國之一，南非政府成立了世界經濟論壇第四次工業革命中心（C4IR）的附屬中心，憑借著非洲大陸自由貿易區成為整合非洲科技創新對話與合作的協調中心，將科技與非洲本土農業、采掘業和制造業等融合在一起，再依據非洲各地需求協調分配，實現了科技成果的高效轉化［44］。

（1）資源供給方面。南非的科技創新資金主要來自中國、美國、英國等地區的投資。其主要措施是在特別強調雙方需求及利益的情況下與發達國家建立合伙人關系，開展大科學創新項目的合作，與國際合作伙伴分擔費用、共享成果［45］。例如，2022年南非與澳大利亞、中國及英國等國家集資5 億歐元設計并建造了全球最大的射電望遠鏡SKA 項目的核心陣列［46］。

（2）人力資源方面。南非政府推出“Godisa 創新與孵化器計劃”，針對南非生物科技、生命科學、醫療設備等具有比較優勢的領域與發達地區開展合作，為本地中小微企業提供學習相關的技能培訓以及高校學生的機會［45］。例如，2022 年中南孵化器項目提出以線上交流與合作的形式進行科研人員的培訓與教育。

（3）政策激勵方面。2020 年1 月28 日，南非政府出臺第11 號法案，規定科技創新企業在確定應交稅收時可扣除研發支出的150%；同時，對滿足科技創新、青年人創業等要求的新創企業提供10 萬蘭特的資金支持，每年最多4 人的創新津貼，以及TIA 孵化器內2 年的孵化服務。

（4）政府管理方面。依托高等教育機構成立技術站和先進工具研究所，南非對在本土知識體系下有發展潛力的中小型科技企業的自主創新活動進行評估、整合與幫助，促進工業與學界的互動［41］。同時，南非政府規定接受公共資助的科研機構必須向社會公眾開放其知識產權，依據公眾對科技的反應，記錄其研究對社會的影響，由政府根據地區或文化特征尋找知識產權商業化的機會，從而實現弘揚非洲知識、文化以及科技體系以增進對本土知識的了解和自豪的目的［47］。

（5）南非政府還成立了科學、社會、政策對話平臺，依托強大的政府機構對科技創新實施監督，以幫助實現研發優先事項的民主化［48］。

3 加快中國欠發達地區科技創新高質量發展的建議

3.1 建立與發達地區開展離岸創新的模式，提升科技創新能力

借鑒寧夏的“東西部科技合作機制”以及南非成本與成果共享的“科技項目合伙人模式”，中國欠發達地區應充分發揮自身區位優勢（例如寧夏豐富的自然資），形成價值洼地，與發達地區積極開展創新鏈和產業鏈的對接，構建起“境外創新-離岸孵化-本土轉化-成果共享”的鐘擺型離岸創新模式。欠發達地區通過離岸創新，可以促進技術資源轉移、改善創新環境，構建與發達地區串聯的創新合作網絡，解決在科技創新中資源不足、成本過高、風險太大等一系列問題，推動科技創新高質量發展。

（1）優化離岸研發交流機制。一是面向全球高水平科技創新團隊或人才推出集短期簽證、長期居留和國民待遇于一體的“科創卡”，參照智利的Visa Tech 建立柔性的人才引進機制。二是運用人工智能、大數據分析等數字賦能技術，暢通在岸端與離岸端的信息共享與交流。三是充分發揮高校在科技創新領域內的資源優勢，以學術研討會、學術論壇等形式持續加大對欠發達地區離岸創新項目的宣傳與推廣，擴大合作交流網絡。四是充分利用欠發達地區的政策優勢，例如自貿區外匯便利試點、數據跨境安全流動試點等，以全程監督、雙向反饋、技術主導的產權交接和要素交易機制，形成屬于欠發達地區的金融優勢，營造開放、自由、寬松的交流環境，構建離岸創新基礎。

（2）運用科創飛地搭建離岸創新基地。一是依照科技部在2022 年3 月3 日印發的《“十四五”東西部科技合作實施方案》，在開放交流環境的基礎上，欠發達地區應精準對接發達地區科技創新密集區域，設立科創飛地，以獨特的樣本優勢或創新環境，例如海南自由貿易港、甘肅蘭白科技創新改革試驗區、玉溪大紅山等積極推進與國內外科技創新企業或團隊的合作，共同進行具有欠發達地區特色的技術研發與創新。二是成立離岸創新專項基金，并在初期動員企業、高校等主體進入，對科創飛地創新合作項目的研發、運營和市場推廣提供政策支持，降低合作成本。

（3）構建離岸孵化育成通道。依托本地孵化器與科創飛地，構建“離岸孵化+本土育成”的創新成果轉化機制（見圖1）。在共同研發的科技項目為基礎上，形成科技成果在發達地區創新研發、在欠發達地區產業孵化，推進離岸科技創新成果本土化進程，形成成本共擔、成果共享的離岸創新互補優勢，解決資源和風險問題的限制，提高欠發達地區科技創新的質量。

圖1 欠發達地區離岸創新機制

3.2 強化產業鏈與創新鏈的深度融合，發揮政府統籌力量

借鑒寧夏圍繞能源、礦石等優勢產業鏈部署科技創新平臺以及馬來西亞的MyBrain15 計劃等經驗，中國欠發達地區應推進本地優勢產業鏈與創新鏈的深度融合，打破創新成果難以產業化、產業基礎無法承擔成果轉化等問題的困擾，優化資源配置，提高創新投入效益，將科技創新與產業需求緊密對接，促進創新成果共享與交易，使欠發達地區的科技產出能真正轉化為實際價值。

（1）圍繞產業鏈部署創新鏈。資源相對集中的特征有利于欠發達地區準確把握自身優勢產業與企業，例如寧夏的寶豐集團、南非的MTN 等，可借鑒寧夏圍繞寧東能源化工基地建設塞上研發體系的經驗，中國欠發達地區可建立“鏈主+鏈長”的雙鏈推動機制，使創新鏈直面產業鏈的實際需求。一是通過精準走訪找準優勢產業中創新能力、組織能力以及社會責任感較強的龍頭企業作為“鏈主”企業加以扶持和關照，帶動上下游“鏈屬”企業；二是地方政府作為“鏈長”，抓住“鏈主”，將分散的企業串成完整的產業鏈，在問詢、調研的基礎上，把握當前產業鏈中的痛點、堵點和斷點；三是在產業現代化轉型的跨越式發展戰略下，通過精準施政和資源調動引導創新鏈錨點集中在產業鏈的痛點、堵點和斷點，破解產業鏈現有重大難題，構建多頭互補、多企融合、多元發展的現代化產業鏈。

（2）圍繞創新鏈布局產業鏈。根據以上分析，欠發達地區創新鏈最突出的短板在于創新主體參與積極性不高與人才難留的問題，借鑒馬來西亞“MyBrain15 計劃”、智利外資政策等經驗，中國欠發達地區可構建科研平臺與產業企業的創新聯合體，使科技創新成果真正轉化為社會發展的實際動力。一是官方背書的人才培養協議，由“鏈主”企業根據產業鏈實際需求，在全國各高校、科研院所中設立資助項目，尋求有意愿的學生簽訂人才協議，由企業提供資金或設備，學生需學習協議內規定的課程，并在學業完成后進入企業從事相應研究。這樣既實現了對人才的吸引和挽留，又可解決特定領域人才短缺問題。二是有序推出跨部門、跨產業的協同研發項目，鼓勵企業進駐高校、科研院所，讓產業鏈圍繞創新鏈；推行第二課堂與教學、實踐“雙導師制”，讓創新鏈走進產業鏈，進而強化多元主體的溝通，提升科技創新的協調性。三是在政府的監督下，循序開放創新鏈資金來源，鼓勵、支持、引導天使投資、風險投資、銀行信貸等社會市場力量參與到創新鏈與產業鏈的融合中去，構建覆蓋“雙鏈”各環節的開放融資體系，對創新鏈形成激勵作用（見圖2）。

圖2 欠發達地區產業鏈與創新鏈深度融合機制

3.3 提升政府科技創新協調、服務、監管與反饋能力

從2019 年年底新冠疫情至今，全球經濟慢慢復蘇，世界欠發達地區部分創新主體也亟需政府紓難解困。借鑒中國云南玉溪、馬來西亞、南非等地區的經驗，中國欠發達地區政府應提升在科技創新方面的協調、服務、監管和反饋能力，建立柔性、開放、包容的政策環境，促進科技成果轉化與應用，提升政府管理下科技創新活動的效率與能力。

（1）舉辦“科學-產業-政府”座談會。一是多元參與，明確會議的目的是促進學界、商界、政界以及公眾間的對話，根據會議議題，由政府主持并邀請相關領域學者專家、政策制定者、社會組織代表、大中小型企業負責人等，以定期會議、研討會、網絡等形式參與討論；二是監督、反饋與修正，在會議基礎上建立循環反饋機制，參會人員可借此對會議結果進行補充或修正，使政策制定者能夠了解社會各界的最新觀點，提高科技創新政策實際效果。同時，社會公眾在政策實施后也可進行監督或評估政策效果，暢所欲言，提升多方對話的實效性。如圖3 所示。

圖3 欠發達地區“科學-產業-政府”座談會流程

（2）按照“科技孵化—產業對接—產權保護”的路徑，制定貼合實際的科技成果轉化機制。一是聚焦欠發達地區創新空間，例如海南的熱帶作物、寧夏的礦產等，憑借較低的研發成本與生產成本設立科技孵化器，打造科技成果交易市場。二是在交易市場基礎上，建立將科技成果與市場需求銜接的政企合作機制，參照南非的“本土知識體系”，由地方政府統籌，通過組織展覽會、路演、宣傳推廣等方式，為企業科技成果提供展示、推廣、推介和試點的平臺，并記錄社會反映，隨后根據地區特征或市場需求，謀求在本土、全國乃至國際上的商業化機會。三是制定符合欠發達地區特色的科研管理規范，例如海南因自貿港在科研管理上具有開放靈活的特點、云南注重生態保護具有產業導向的特點、寧夏則政府導向性強，加強對成果轉化產出端與落實端的審查、評估與檢測，對于高質量的成果給予資金、優先轉化等獎勵，對于低質量的成果給予警告、失信記錄等懲罰，以外力保障科技成果與市場化的銜接。四是完善科技成果轉化過程中的知識產權保護，防止科技成果泄露或侵權，增強科技成果的競爭力。

3.4 強化科技創新主體的梯隊建設，增強環境競爭性

相對薄弱的經濟基礎決定了欠發達地區可用于科技創新的資源是有限的，因而需要在科技創新資源使用過程中避免浪費，“好鋼用在刀刃上”。借鑒馬來西亞政府對企業進行行業標桿、行業先鋒劃分并分別提供不同待遇的經驗，中國欠發達地區可對企業、院校等創新主體進行梯度建設，并且加入排位機制，依據動態評估排位提供資金支持，增強競爭意識，將資金集中到真正從事有價值研究的創新主體上。

（1）培育高新技術產業，樹立科技創新標桿團隊。一是借助加工增值稅減免、土地開發優惠、產業扶持等政策優勢，通過引進與培養兩條路徑，以大型企業入駐、前沿項目帶動的戰略思維，支持本土“鏈主”企業發展，快速形成早期示范效應。二是以各個產業“鏈主”企業為核心，組建多方參與的科研機構和實驗室，構建創新支持體系，為區域科技創新提供源源不斷的創新力量。三是成立相關部門對區域內科技創新的優秀案例進行分析總結，以公開表揚、分享學習、發表文章、編寫書籍等方式加大對科技創新政策與其成就的宣傳力度，提高研發單位的凝聚力和創新能力，營造良好的學習與創新氛圍。

（2）建立激勵與淘汰制度。一是依據產業轉型、附加值、成果貢獻等方面的標準對欠發達地區內從事科技創新活動的企業劃分梯隊，分別給予財政補貼、稅收優惠、榮譽獎章、特許權力等獎勵。二是建立完善科技創新梯隊的排位機制，對企業的資質、質量、信譽進行審核，減少低水平的競爭者。同時以市場機制為導向，通過市場競爭來推動建立科技創新企業淘汰制，對具備必要創新資質的企業開放競爭與上升通道，對不符合要求的企業加以降級與淘汰處理。