歐洲研究區跨區域協同創新治理舉措及啟示

劉 慧，金·范德波特

（1.石家莊學院經濟管理學院，河北石家莊 050035；2.布魯塞爾自由大學法律與犯罪學學院，布魯塞爾 1050）

0 引言

20 世紀90 年代以來，隨著區域創新合作的增加，建設區域協同創新共同體成為一個世界熱點問題。協同創新共同體旨在促進創新要素跨區域自由流動，最大限度地整合不同區域的創新資源，加強知識的創造、傳播和轉化能力，從而提高區域的整體創新能力。建設跨區域協同創新共同體的難點和關鍵點在于形成有效的協同治理機制，只有通過協同治理打破制度差異和障礙，才能實現創新要素的自由流動和創新資源的共享，才能真正發揮協同作用。在全球各地區的實踐中，建設歐洲研究區（European Research Area，ERA）是歐盟推進區域協同創新的重要舉措，在二十余年的建設過程中，其通過不斷改進治理機制，在創新發展水平不平衡的各成員國間推進協同創新，取得了一定成效。

2000 年1 月，歐盟委員會提出建設歐洲研究區，目標是解決歐盟地區研究與創新系統分割化問題，促進創新協同，提高歐盟的整體創新能力。這個提議在復雜繁冗的歐盟決策機制中僅用4 個月的時間就迅速得到理事會和議會的批準，表明歐盟及其成員國一致認為，在全球日益激烈的創新競爭環境中需要通過建設一個協同創新共同體以提高歐盟的整體創新競爭力。2009 年生效的《里斯本條約》將歐洲研究區寫入條約，使得歐洲研究區的建立有了法律依據，足可見歐盟建設歐洲研究區的決心。歐洲研究區建設的二十余年中，歐盟遇到過很多困難，如經濟危機、債務危機、難民危機、英國脫歐、新冠疫情的持續蔓延等，但歐盟始終堅定不移地推進歐洲研究區建設。在歐盟要進行綠色和數字化雙轉型的重要歷史時刻，歐盟［1］對歐洲研究區給予了更高的期望，提出了2022～2024 年要執行的20 項行動，希望通過進一步改進治理機制，讓歐洲研究區發揮更重要的作用，以提高歐盟的創新競爭力并實現歐洲經濟復蘇及綠色和數字化雙轉型的目標。

歐洲研究區建設能在創新能力發展不平衡的歐盟各成員國間推進，得益于其不斷改進的治理機制。中國的京津冀地區、長三角地區、粵港澳大灣區、成渝地區等都在積極推進協同創新共同體的建設，其中要解決的關鍵問題正是跨行政區協同治理的問題。研究歐洲研究區的治理機制，能給中國創新能力發展不平衡的地區加強協同創新提供啟示。

1 歐洲研究區治理以創新系統理論為指導

20 世紀90 年代開始，創新系統理論逐漸流行，從一種新的理論視角來解釋一個國家的創新行為，重視創新的系統性特征，給政策制定帶來了新思路。在此背景下，有一些學者開始研究歐盟創新系統形成的可能性，如1996 年丹麥奧爾堡大學的格雷格森（Birgitte Gregersen）和約翰森（Bj?rn Johnson）［2］發表文章《知識經濟：創新系統和歐洲一體化》，用知識經濟作為一個分析框架，討論歐洲一體化進程是如何影響國家創新系統的，認為在不久的將來會部分形成狹義的歐洲創新系統。1993 年12 月歐盟委員會發布的《增長、競爭力和就業白皮書》指出，更具綜合性的復雜機制已經取代了把創新孤立看待的線性模型。1996 年到1998 年，歐洲委員會［3］資助由多國學者合作的“創新系統與歐洲一體化”研究計劃，研究如何將創新系統理論及方法運用于歐盟創新系統，總體目的是詳細闡述創新系統理論方法。

在歐盟已逐漸形成一種共識，歐洲國家在科技創新領域中遇到的問題是系統性失靈問題［4］。2000年歐盟提出建設歐洲研究區，正是基于系統創新理論的指導思想，要吸引不同國家和不同部門的創新相關主體共同參與建設和治理，在共同愿景下協調歐盟、國家和區域政策，協調和優化創新資源的配置，使知識在歐盟各國自由流動，形成卓越網絡，最終實現歐盟整體創新能力的增強。

一直以來，歐洲研究區的治理也是在系統理論指導下的，如2009 年專家組為歐洲研究區建立的評價指標體系中，有一組評價指標的類別為“歐洲研究區作為歐洲研究創新系統的發展狀況”。2018 年歐盟理事會［5］發布的《歐洲研究區治理》的決議報告再次強調歐洲研究區需要系統性的方法。基于創新系統理論，歐盟在歐洲研究區的建設中努力將知識要素打造成歐盟統一市場，通過知識的自由流通推進來自歐盟區域不同層級、來自不同部門的創新相關主體加強合作與交流，協調各層級、各部門的創新制度和創新資源，在跨區域的創新主體間形成合作網絡，提升歐盟的整體創新能力。

2 多層次治理框架下的共同治理

2.1 歐洲研究區的多層次治理和共同治理

歐盟的治理具有特殊性，它沒有正式的超國家級政府的政治體系，而是由超國家機構制定法律或規則用以指導和協調成員國政府，在特定領域作出具有約束力的決定并使成員國遵從。其治理超越成員國層次，又與成員國治理交叉，一個層級作出的決定會對其他層級產生影響［6］，政策制定和執行受各級行為者的制約［7］。這種治理模式被稱作“多層次治理”［8］。在科技創新領域，隨著歐洲一體化進程的推進及大型跨國科研項目的發展，歐盟成員國及其各地區的政策、歐盟層面政策相補充甚至相競爭的局面逐漸形成：第一層級，歐盟制定歐盟層面的科技創新發展戰略和政策并對其成員國及利益相關者提出行動建議；第二層級，歐盟成員國有制定本國科技創新政策的權力，但如果遵從歐盟的政策建議并與其他國家合作能帶來與本國發展戰略相符的利益，成員國就會支持并參與歐盟內部的科技合作和政策協調；第三層級，歐盟國家中雖然行政等級的劃分方式有所不同，但總體來說，地區政府擁有較大的權力，甚至享有立法權和財政自治權，可以自主進行跨國科技創新合作，如瑞典的厄松地區（?resund）跨越丹麥哥本哈根地區和瑞典南部地區，在兩個地區政府共同努力下，這一地區成為了跨區域協同創新的典范［9］。

但歐洲研究區的治理不僅僅是多層次治理，還是多層次治理下各主體的共同治理。一是因為各歐盟成員國及其地區是有很多共同利益的，如在一些新興技術領域需要整合歐盟各國和各國各地區的創新資源才能實現規模效益，使歐盟作為整體成為新科技領域的引領者。二是因為歐洲研究區的治理涉及到不同層級的多個主體之間的復雜協調，包括各級政府、企業、高校、研究機構、中介組織等，又與眾多政策領域相關聯，是科學、教育、研究、技術等政策的綜合，還與工業、環境、就業和社會政策相互重疊，再加上歐盟各成員國有各具特色的社會文化、科研體系、高等教育體系、工業體系、產業機構、不同的創新能力和經濟發展階段、不同的政策體系和政治傳統，各國的科技創新政策追求本國的利益為主，對歐盟層面的戰略和政策有不同的理解和執行方式。在歐洲研究區治理中，要調和沖突和不同利益、協調各成員國政策和創新行為、發展歐盟層面的政策面臨很多要解決的問題，只有在相互學習與合作的基礎上共同制定法規、政策、標準、行動方案、監測體系等，進行共同治理才可行。

因此，歐洲研究區的治理是垂直層次和水平層次結合的綜合治理框架，垂直層次的是指歐盟及其成員國和地區之間的協調，是多層次治理；水平層次包括不同國家之間的協調，不同創新部門、不同機構之間的協調，以及公私部門之間的協調等，是共同治理。

2.2 歐洲研究區治理中的開放式協調機制

政策方案的制定和執行是治理的核心內容。針對歐洲研究區的治理需要，開放式協調機制被引入歐洲研究區治理體系。開放式協調機制在政策制定和執行上采用的是一種非線性的、循環的方式，重視各利益相關者的意見，鼓勵相關各方在信息充分交流的基礎上積極參與政策的制定和執行，適宜共同治理的模式。具體來說，歐洲研究區治理中政策方案制定和執行包括以下幾個步驟：（1）制定歐盟層面的總發展戰略和實現短期、中期、長期目標的發展時間表；（2）歐盟進一步確立定性和定量的指標，以對其成員國實踐情況進行定性和定量評價；（3）歐盟各國和地區根據自己發展需要制定具體措施和目標，將歐盟的指導方針轉化成本國和本區域的政策；（4）歐盟對于其成員國和地區取得的進展進行定期評價，組織成員國之間的相互學習。

開放式協調治理機制能夠充分考慮各層級主體的意見，提高了各相關主體的參與積極性。事實證明，開放式協調機制有利于歐盟各成員國相關制度的協調。歐盟組織成員國之間的相互政策學習使成功的經驗在成員國之間擴散，逐步實現歐盟及其成員國政策的協調一致化，同時各成員國和地區在充分考慮本區域特點的情況下制定適合本區域的改革方案也有利于提高歐盟相關方針政策的可行性。

2.3 發展伙伴關系，加強共同治理

開放式協調機制只有在相關主體堅定執行并有效完成目標的基礎上才能取得良好效果。為加強各主體間的合作，在各主體間發展伙伴關系是歐洲研究區共同治理中的又一舉措。

歐洲研究區治理中的伙伴關系是不斷發展和強化的。在歐洲研究區建設的頭10 年，主要側重協調歐盟及其成員國和地區之間的關系，提出要在這三者之間建立強大的伙伴關系。從2012 年開始，歐盟進一步注重加強所有利益相關者之間的伙伴關系。2012年7 月17 日，歐盟委員會發布了《加強歐洲研究區伙伴關系，促進科學卓越和經濟增長》的政策文件，明確了在建設歐洲研究區過程中發展相關主體間的伙伴關系的重要性。伙伴關系匯聚歐盟及其成員國和地區層面的所有相關行為主體，目的是加強研發和創新方面的合作，以更快更有效地達到目標。

2021 年歐盟［10］進一步強調各主體間的密切合作，并將伙伴的范圍進一步擴大，不僅要加強歐盟與其成員國的伙伴關系、加強與利益相關之間的伙伴關系，還要在互惠的基礎上團結來自其他聯系國和第三國的利益相關者。

目前來看，歐洲研究區治理的伙伴關系將歐盟及其成員國和地區層次的所有相關行為主體團結起來，覆蓋整個創新鏈條，將歐盟、歐盟國家和地區層面的所有利益相關者聚集在一起。加強伙伴關系實際體現了歐洲研究區的一種利益相關者共同治理理念，有利于團結各方力量、消除障礙，能有效推進歐洲研究區的建設進程。

3 歐洲研究區治理中的政策咨詢建議機制

歐洲研究區治理中有較完整的咨詢建議機制，咨詢對象包括歐洲研究區各利益相關者、科學家和廣大民眾，可以保證相關政策的科學性和專業性，降低政策可能會帶來的社會風險性，同時使決策更容易得到認可，有利于執行，而且使決策更符合社會需求，有利于提高科技成果的轉化率。在歐洲研究區治理中，歐盟委員會和歐盟理事會都設有歐洲研究區咨詢建議機構，有各自的咨詢建議體系。同時，歐洲研究區治理越來越注重決策的民主化，注重傾聽民眾的建議，以拉近歐洲研究區與民眾的距離、得到更多的社會支持。

3.1 歐盟理事會的歐洲研究區政策咨詢機構

歐洲研究區和創新委員會（European Research Area and Innovation Committee,ERAC）是負責歐洲研究區相關事務的歐盟戰略政策咨詢委員會，隸屬于歐盟理事會。它的主要任務是向歐盟理事會、歐盟委員會和歐盟成員國提出關于歐洲研究區優先發展領域的建議。它的成員由歐盟委員會和歐盟成員國的代表構成，參與歐洲研究區的非歐盟成員國可以作為觀察員參加。針對歐洲研究區六大優先發展領域，ERAC 下設6 個工作組，各小組間是伙伴關系，工作各有側重又相互合作。ERAC 可以直接向歐盟機構提出建議。

為了能更便捷地對成員國提供政策咨詢服務，2021 年2 月，歐盟成立了地平線歐洲政策支持服務機構（Policy Support Facility,PSF），為成員國提供好的實踐經驗，通過高水平專業知識進行指導，幫助成員國進行政策制定。PSF 的活動定期在ERAC中進行討論，以為ERAC 提供信息。

3.2 歐盟委員會的歐洲研究區咨詢建議機構

2015 年，歐盟委員會建立了科學建議機制（Scientific Advice Mechanism,SAM），目的是為歐盟委員會的決策活動提供高質量、及時和獨立的科學建議。歐盟委員會與很多研究機構建立了密切聯系，決策前收集廣泛的咨詢建議，利用研究機構的專業化知識對決策提出科學建議。

2021 年歐洲研究區轉型論壇（ERA Forum for Transition）成立，旨在提升歐盟委員會和歐盟成員國在歐洲研究區治理中的協調性，推進歐洲研究區政策議程的有效執行。該論壇的成員包括歐盟成員國代表、歐洲經濟區成員國代表和歐洲自由貿易聯盟國代表，歐洲研究區的其他利益相關者也會基于其科學專業性被邀請參加論壇專家組的討論。論壇設有專家組，向研究與創新總司提供建議和專業知識，主要工作包括：就歐洲研究區治理框架提供建議；協調歐盟及其成員國共同制定并推進歐洲研究區政策議程，協調歐盟委員會、歐盟成員國、利益相關者關于歐洲研究區行動方案的執行，建設歐洲研究區記分牌，監測并評價歐洲研究區政策議程的執行，幫助歐盟委員會準備要向理事會提交的報告。

3.3 重視公眾的建議，加強決策的民主化

歐盟一直提倡“負責任創新”的理念，讓公眾和負責任的利益相關者參與研究和創新領域的決策過程，以產生符合倫理道德的、可持續的、滿足社會需求的研究和創新成果。歐洲研究區在建設中也貫徹了負責任創新的理念，重視公眾建議，加強決策的民主化。歐盟目前設有專門的網站收集公眾的建議。以最近的一個主題“歐洲研究區的未來”為例，特別邀請公民和利益相關者提出問題和建議。這項咨詢工作完成之后，歐盟發布了最新的歐洲研究區通訊報告，在未來歐洲研究區的治理措施中，提出公民、當地社區和民間社會的參與將是歐洲研究區建設的一個新的核心內容，以使歐洲研究區具有更大的社會影響力，并增加民眾對科學的信任。

歐洲研究區治理重視決策的民主化有兩個益處：一是廣泛征詢公眾意見的過程也是向公眾更詳細介紹歐洲研究區的過程，使公眾了解其發展目標和發展意義，加深對歐洲研究區的了解和支持；二是使歐洲研究區的相關決策更加民主化，使民眾有機會參與科學決策，能避免由于信息不對稱性使民眾對相關決策的不信任甚至反對。

4 歐洲研究區治理的監督機制

在歐洲研究區的建設過程中，要提高治理能力，不僅需要各主體有共同的利益和目標、共同遵守的規范，還要有完善的監督機制，定期的監督評價有利于在歐盟成員國間形成良好的競爭與合作氛圍，有利于成功經驗的推廣。

4.1 歐洲研究區發展報告起到點名作用

2009 年時，歐盟的專家組開始建立歐洲研究區的監測體系，并發布了一份關于歐洲研究區評價指標體系的報告，為評價和監督歐洲研究區建設情況打下了基礎。基于評價指標體系，從2013 年開始，歐盟委員會定期發布《歐洲研究區發展報告》，讓歐洲研究區各層級的主體和利益相關者了解歐洲研究區的現狀及未來發展方向，并據此制定各自參與歐洲研究區建設的戰略和方案。歐洲研究區評價指標體系是根據社會發展變化不斷調整和完善的。其中，2009 年基于“里斯本戰略目標”建立；2013 年和2014 年基于2012 年確定的歐洲研究區五大優先發展領域建立；2015 年歐洲研究區建設在五大優先發展領域的基礎上增加了“國際合作”優先發展領域，因此2016 年和2018 年則基于六大優先發展領域建立。為了適應新的歐洲研究區治理，歐盟提出在2022 年要建立新的監測體系，包括記分牌、政策平臺、政策對話和報告。

《歐洲研究區發展報告》對歐洲研究區建設的各參與主體進行評價是一種點名機制，能使所有主體從報告中發現各自的差距和不足，及時制定各自的未來發展方案。2020 年，為進一步完善透明的歐洲研究區監督體系，歐盟提出將發布年度歐洲研究區記分牌，該記分牌將分析歐盟及其成員國在國家層面的進展，修改歐洲研究區路線圖中的優先事項和行動，并為每年“歐洲學期”中對歐盟成員國方案進行的監督指導提供分析依據。

4.2 歐洲研究區發展路線圖指導歐盟成員國制定相應的行動計劃

2015 年5 月，歐盟出臺了《歐洲研究區路線圖2015—2020》，要求歐盟成員國據此制定歐洲研究區國家行動計劃，并通過“歐洲學期”進行監督。這對歐洲研究區監督機制來說是一個具有里程碑意義的事件。相比《歐洲研究區發展報告》的綜合評價，歐洲研究區路線圖提出的措施更為具體［11］。

歐洲研究區能否最終實現，關鍵在歐盟成員國層面的建設。有很多成員國對歐洲研究區建設參與度不高，可能是因為對歐洲研究區具體建設思路不了解，而歐洲研究區路線圖就可以指導成員國開展具體行動，根據路線圖的建議制定本國的相應行動方案。歐洲研究和創新區委員會還為監督歐洲研究區路線圖的執行制定了8 個核心指標，力圖使路線圖的執行能落到實處，這就使得歐洲研究區治理的監督機制更加具體和可行。2017 年1 月發布的《歐洲研究區發展報告2016》的數據顯示，已經有24個歐盟成員國制定了“歐洲研究區國家行動計劃：2015—2020”［12］。《歐洲研究區發展報告2018》顯示，有24 個歐盟成員國和4 個聯系國制定了2016—2018 年的國家行動方案，有些地方政府還制定了與歐洲研究區相關的政策，進行了系統性的改革和努力［13］。

4.3 將國家行動方案納入“歐洲學期”的監管

2008 年的金融危機及后來爆發的歐洲債務危機暴露出來歐盟成員國間缺乏經濟和財政政策協調的問題，歐盟及其成員國一致同意需要在各國之間加強經濟治理并進行更好的社會政策協調，在此背景下，歐盟于2011 年正式啟動了“歐洲學期”。“歐洲學期”最初是一種經濟治理改革手段，后來從經濟政策領域推廣到需要加強歐盟成員國政策協調的社會政策領域，研究和創新相關政策也包括在其中。

“歐洲學期”有一個明確的時間表，每年根據時間表，歐盟成員國根據歐盟層面的戰略制定本國的計劃，然后提交其政策計劃并在歐盟層面進行評估；在對這些計劃進行評估后，歐盟將給其成員國有針對性的具體建議，各成員國在確定下一年的預算以及作出政策相關決定時將考慮這些建議。如在2022 年春季，歐盟為其成員國提供針對特定國家的研究和創新建議，主要內容包括：新冠疫情后成員國的復蘇計劃，同時還要應對俄烏沖突帶來的能源危機。歐盟希望以科技創新為動力，推動歐盟復蘇并進行綠色和數字化轉型，縮小歐洲發達國家和中東歐、南歐國家之間的創新鴻溝。歐盟公布政策指南后，其成員國制定各自的國家計劃，其中包括各成員國關于歐洲研究區路線圖和具體方案，因此歐洲研究區在歐盟成員國層面的建設被納入“歐洲學期”的監管之下。

5 歐洲研究區治理工具

為引導與加強各相關利益主體之間的交流與合作，在此基礎上逐漸實現歐盟成員國創新政策的協調、創新資源的共享，提高歐盟整體的科技創新競爭力，歐洲研究區在建設中開發了多種治理工具，主要包括基金工具、項目工具和以論壇為主要形式的各種對話機制工具。

5.1 基金工具

充裕的資金支持對研究與創新非常重要，所以，通過基金資助項目引導創新主體的研究和創新行為是政府常用的手段。基金項目是歐洲研究區治理中最重要的工具之一，最典型的就是框架計劃項目（Framework Programme,FP）。從FP6（2002—2006 年）開始，框架計劃項目一直在幫助推進歐洲研究區建設，使資助基金除了有激勵科技創新的作用外,還具有了黏合作用，資助跨國合作項目、建設卓越創新網絡。最新的框架計劃——“地平線歐洲”（2021—2027 年），在計劃中專門列出有21 億歐元用于加強歐洲研究區，改革并提升歐洲研究創新系統，共享卓越［14］。框架計劃項目這種涉及多主體多種措施的基金項目，有利于各參與主體經驗的交流和知識的共享，而來自不同國家、不同部門科技創新主體的交流與合作，最終有利于歐盟各國科技創新政策的協調。

5.2 聯合項目平臺

歐洲研究區要實現歐盟各成員國間的創新合作，就要為成員國搭建合作的平臺，通過聯合項目平臺整合成員國的研究與創新資源是歐洲研究區治理的又一項重要工具。來自不同國家和不同部門的研究與創新機構通過聯合項目平臺，在有共同研究目標的領域開展跨國合作，有利于加強彼此的交流與學習，有利于實現各國研究創新系統在歐盟層面的整合。歐洲研究區成立以來，成立了多個聯合項目平臺，運行比較成功的有“歐洲研究區網絡項目”（ERANET）、“ 聯合項目行動”（Joint Programming Initiatives,JPI）和“185 條款行動”等。

通過研究項目的整合，逐漸加強了歐盟各國的科技創新合作，促進了科學家的跨國流動、合作及知識交換，推進了各國研究創新系統的整合。聯合項目制定的規則都是符合歐盟層面科技創新發展戰略的，因此大型的聯合項目實際上成為了歐盟創新政策的試驗田。而且，聯合項目加強了各國研究機構和研究人員的聯系，逐漸把這些泛歐理念潛移默化地灌輸給了參與項目的機構和研究人員，而這些機構中的專家也會參與到其本國科技創新政策的制定，間接促進了歐盟成員國政策和歐盟政策的協調。通過十余年的發展，各聯合項目行動在歐盟成員國中的影響作用逐漸加強，一些成員國根據其參與的跨國聯合研究項目相應制定國家相關研究領域的行動方案、路線圖和戰略。

5.3 信息交流平臺

歐洲研究區多層次治理框架下的共同治理體系，決定了其政策制定和執行要在歐盟成員國廣泛支持的基礎上才能進行，而支持的前提是理解。歐盟通過提供各種信息交流平臺，促進歐洲研究區中不同主體間的交流，分享好的實踐經驗，在交流與合作中逐漸使歐洲研究區的各項政策和措施得到認可和支持，使治理體系中各層級的政策及措施得到協調。

歐洲研究區的治理目標是綜合的，有一些交流平臺是為推動歐洲研究區某一個目標而設立的，如歐洲研究區學習平臺（ERA-LEARN Consortium）成立于2008 年，旨在為歐洲研究區聯合項目的參與者們提供一個相互交流和學習的平臺；ERA-LEARN代表歐盟委員會管理與聯合項目有關的數據庫，為研究資助機構、政策制定者和研究人員提供有關研究和創新合作計劃的一般信息和服務，該平臺每年組織年度活動，在活動中可以交流并總結各主體參加項目的經驗和教訓。

歐盟還有致力于協調歐洲研究區不同治理層級之間關系的平臺，如2015 年成立的知識交換平臺（Knowledge Exchange Platform,KEP）是歐盟區域委員會和歐盟研究與創新總司合作成立的，是一個在歐盟區域和城市間就研究與創新相關事務進行對話的重要平臺，主要目標是讓成員們互相展示新的研究和創新方案、創新產品、創新實踐等。這個平臺不僅加強了歐盟委員會和區域委員會之間的合作，還促進了框架計劃和其他資金項目之間的協同。針對歐盟委員會2020 年關于歐洲研究區的新計劃，知識交換平臺也提出要升級成為KEP2.0，支持“地平線歐洲”和其他基金之間的協同，并通過論壇向區域和城市宣傳推廣歐洲研究區的新理念。通過這個平臺，歐盟委員會能針對新的歐洲研究區優先事項，尋求歐盟各地區和城市對共同研究與創新目標的堅定承諾。

6 歐洲研究區治理成效

6.1 推動各成員國間的創新交流與合作

經過二十余年的建設，歐洲研究區已經初具成效，加強了歐盟成員國之間在研究與創新領域的合作，推動了科技人才在歐盟范圍的流動，促進了知識的傳播和共享。具體表現在：在歐洲研究基礎設施建設方面，通過歐洲研究基礎設施戰略論壇（ESFRI）推動歐盟成員國共建共享具有泛歐利益的研究基礎設施。目前泛歐科研基礎設施建設已達63個項目，覆蓋所有科學領域［15］；歐盟目前有多個聯合項目平臺，在主要科學領域都成立了跨國跨部門的創新合作項目，推動了歐盟成員國之間的合作及公私機構之間的合作，得到了成員國的廣泛參與。在促進研究人員流動方面，已經有1 242 個研究組織采納了《歐洲研究人員憲章》和《研究人員招聘行為準則》，在消除研究人員流動的地理障礙方面取得了重大進展。在促進知識共享方面，通過“開放科學倡議”和最近推出的歐洲開放科學云（EOSC）開放共享知識，推動科學的進步。

6.2 提升了歐盟的治理能力

在歐洲研究區的多層次治理中，歐盟發揮著越來越重要的作用，不僅直接影響其成員國政策的制定和協調，且推進了歐盟層面研究與創新政策的發展。

第一，歐盟的治理目標越來越明確，行動方案越來越具體。歐盟在2000 年提出的歐洲研究區提案中，只是提出了設想，對歐洲研究區建設沒有明確的定義和規劃；2012 年明確了歐洲研究區建設的五大優先發展領域，并在2015 年調整為六大優先發展領域；2021 年在“歐洲研究區政策議程2022—2024”中，明確了四大優先發展事項，并提出了20個具體行動，且每個行動有具體措施。

第二，歐盟對其成員國政策制定的影響力增強。歐洲研究區建設過程中，歐盟對其成員國政策制定的指導作用不斷加強，歐盟發布的《歐洲研究區發展路線報告》成為了歐盟成員國制定研究和創新相關政策時的重要參考，越來越多的成員國將歐洲研究區建設納入到了其國家科技創新發展戰略和相關政策制定中。

第三，研究與創新政策在歐盟層面得到了協調與發展。一是以獲取資助為條件，要求申請者執行歐盟制定的政策和規則。二是通過聯合項目平臺，促進共同研究與創新政策的發展。歐盟成員國參與聯合創新項目就要遵守平臺的規章制度，隨著參與平臺的成員國數量的增加，這些制度規則逐漸發展成為歐盟層面的研究和創新政策。三是開辟了多個交流平臺，促進歐盟成員國之間的相互交流與學習，使好的政策經驗得到推廣，逐漸轉化為歐盟層面的政策。

6.3 改善了創新系統失靈問題

創新系統失靈主要表現在由于系統中各要素未能有效互動導致系統功效不能充分發揮。具體表現在：系統中關鍵主體的缺失或能力不足導致的組織失靈；系統內部制度的不完善導致的制度失靈；系統內各機構間缺乏有效互動導致的互動機制失靈；系統內基礎設施缺乏導致的設施失靈［16］。歐洲研究區在建設過程中，通過整合歐盟研究力量，優化研究資源配置，打造了一批卓越研究中心，且提升了歐盟欠發達地區研究機構的創新能力，一定程度地解決了其組織失靈問題。歐洲研究區在發展過程中，完善了歐盟科研和創新的制度環境，緩解了制度失靈問題。歐洲研究區在建設過程中成功開發了一系列治理工具，在推動創新主體之間建立合作網絡方面起到了重要的作用，如通過歐洲創新與技術研究院整合歐盟各國高等院校、創新企業和科研機構的創新力量開展公私合作，通過聯合項目計劃、歐洲技術平臺、聯合技術行動等推動產學研機構之間的跨國合作等，這些措施有助于解決歐洲研究區中的互動機制失靈問題。歐洲研究區在建設中，通過共建大型研究基礎設施和促進研究設施的共享，在逐步解決研究基礎設施失靈問題。

7 歐洲研究區建設對中國的啟示

中國國家創新系統的建設取決于國內各區域創新系統的協同發展，要加強京津冀協同創新共同體、長三角科技創新共同體、粵港澳大灣區創新共同體，成渝創新共同體等幾大區域協同創新共同體的建設，并在各區域間形成合力［17］。根據歐洲研究區的經驗，促進跨區域協同創新，關鍵是要使知識作為核心要素在各區域自由流通；而在創新水平發展不平衡的地區間促進協同創新，有效的治理機制是關鍵。借鑒歐洲研究區的經驗，結合中國的實際國情，可以從以下幾個方面加強中國各區域的協同創新治理。

7.1 加強不同層級主體間的共同治理

中國在推進區域協同創新發展的過程中，同歐盟地區一樣，面臨不同區域創新發展水平差距較大的問題。建立完善的跨區域協同創新治理機制，有效推進主體的創新協同是完善中國國家創新體系的前提。借鑒歐洲研究區的治理機制，中國推進各區域的創新協同，應該形成中央、省級、地市級三級治理層級。中央政府相關機構負責制定中國總的協同創新發展戰略，制定相關政策以推動創新主體打破區域壁壘，在國家范圍內開展合作；負責協調和監督各區域的創新發展戰略，避免各區域的重復建設，就像歐洲研究區建設中要求各地區遵守專業化靈活戰略一樣，各區域創新系統的建設要突出自己的地域特色，要接受國家創新系統發展戰略的指導，避免雷同［18］。同時也要突破地域限制，由國家牽頭或區域創新主體自發建設各創新主體間的創新合作網絡，最終建成完善的國家創新系統。

7.2 形成有效的咨詢建議機制

如以上所述，參與歐洲研究區決策的機構非常多，涉及歐盟及其成員國和地區、與研究和創新有關的利益相關機構三大類，這些機構既有公共機構，也有營私機構，還有非盈利社會組織，涵蓋所有創新系統內的機構，決策只有考慮到所有主體的利益才能使決策容易被接受和執行，這就需要完善的咨詢建議機制［19］。

中國在推進跨區域協同創新的過程中，出臺政策和措施之前也應該廣泛開展意見征詢，收集所有相關主體有代表性的意見；意見征集對象包括中央和地方的政府管理部門、企業、協會、研究機構、大學、中介機構、國際組織等，涉及到所有的相關主體。嚴密監測區域協同創新發展情況，利用在線信息平臺，長期在所有區域范圍的所有創新相關主體中開展廣泛的調研；調查范圍廣泛深入到基層一線研究人員，使調查結果真正反映區域創新系統的發展現狀，定期發布發展報告，為未來政策制定提供真實有效的依據，尤其是在制定針對某一領域或某一群體的政策時，比如制定關于促進研究者流動的政策時就應該征求高校、企業、研究機構中第一線研究者的意見，分析在職位招聘、工資待遇、社會保障、研究條件、研究職業吸引力方面存在哪些阻礙研究者流動的障礙，只有這樣收集上來的意見才真實可靠，在此基礎上作出的決策才具有針對性和可執行性。

7.3 設計多種相互補充的治理工具

完善跨區域協同創新的治理機制離不開有效的治理工具。推進創新主體跨區域協同創新的核心就是使知識要素打破地域壁壘，在全國范圍內自由流通，這就需要資源的共享、設施的共享、人才的共享［20］。可以借鑒歐洲研究區建設經驗，針對不同具體目標設計一系列治理工具，包括資助各種形式跨區域協同創新的基金類工具、為促進跨區域創新項目合作搭建的平臺類工具、消除跨區域科技創新人才流動壁壘的政策類工具等，不同類型的工具應既有所側重，又相互補充。如基金工具，主要側重通過資助規則引導和支持跨區域協同創新，具體可要求申請資助的項目參與者來自3 個以上不同地區和不同部門，資助的科研基礎設施建設要求跨區域共建和共享等；同時，基金工具同其他工具相配合，可以資助平臺類工具，可以對符合政策的跨區域交流人才給予資助等。總之，這些治理工具在設計時應針對性明確、制度規則清晰，嚴格滿足協調關系的目標。

8 結論

歐盟是一個在技術創新方面有傳統優勢的地區，但面臨著各成員國創新能力差距大、創新政策不協調的問題，再加上歐盟“軟”治理的特殊性，促進各成員國的跨區域協同在治理機制上面臨著很大的挑戰。經過20 年的不懈努力，歐盟跨區域協同的重要實踐——歐洲研究區的治理體系在逐步健全，其多層次治理框架下不同層級的治理結構得到了優化，使歐盟在歐洲研究區建設中對其成員國和地區以及利益相關者有了更直接的影響。

新冠疫情在歐洲的大流行使歐盟及其成員國更加認識到深化歐盟層面研究與創新合作的必要性，歐盟趁勢在2021 年提出了建設新歐洲研究區，深化了原有的優先事項和舉措，并提出了新的和更強有力的治理舉措。當然，歐洲研究區的有效治理需要進一步加強歐盟及其成員國和地區以及各利益相關者之間的密切合作，協調歐盟及其成員國的科技創新發展戰略和政策，在有共同利益的領域通過合作實現歐洲研究區的建設目標。歐洲研究區多年來在區域協同創新治理方面積累的經驗對中國及其各大區域建設協同創新共同體具有啟示意義。