論區域協同立法制度實施的法律規范供給

●王敬文

區域協同立法對解決地方立法間的沖突、構建一體化的區域法治環境、促進區域的深度合作具有重要意義。2023 年修正的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第83 條第1 款規定：“省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民代表大會及其常務委員會根據區域協調發展的需要，可以協同制定地方性法規，在本行政區域或者有關區域內實施。”這是我國《立法法》首次明確區域協同立法制度。需說明的是，雖然此前其他幾部法律的相關條款也規定或涉及區域協同立法問題，例如，2022 年修正的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）第10 條第3 款、《中華人民共和國長江保護法》（以下簡稱《長江保護法》）第6 條和《中華人民共和國黃河保護法》（以下簡稱《黃河保護法》）第6 條第3 款，但由于《立法法》是專門規范國家立法制度和立法活動的基本法律，其對區域協同立法制度作出規定是正式賦予“區域協同立法”法律地位，具有特殊意義。然而，《立法法》及相關法律作出的概括性規定不能滿足區域協同立法制度實施的現實需要，區域協同立法的主體、協同權限、協同立法形式、協同立法的效力等問題亟須進一步明確。

一、區域協同立法制度實施的法律規范供給不足

雖然《立法法》及相關法律規定了區域協同立法制度，使區域協同立法有了明確的法律依據，但并未解決區域協同立法制度實施的所有問題，而且有些問題如果不能得到解決，將會影響區域協同立法制度的實施，甚至影響區域協同立法制度本身的良性發展。

（一）區域協同立法主體存在爭議

雖然“一個事項如果超越了本行政區域，與其他行政區域發生牽連，可能就不能一概地視為地方性事務，或者即使屬于執行法律行政法規的事項，但地方也不能立法了”，〔1〕劉松山：《區域協同立法的憲法法律問題》，載《中國法律評論》2019 年第4 期，第68 頁。但有些共同性或牽連性事項由地方之間通過協作方式解決效果更佳。目前，《立法法》對協同立法主體已經作出規定，但仍存在規定不明或爭議之處，突出體現為地方政府能否成為區域協同立法的主體的問題。

從《立法法》和《地方組織法》看，區域協同立法的主體是省級、設區的市級人大及其常委會，不包括同級人民政府，這意味著兩部憲法性法律規定的區域協同立法主體只有地方權力機關，地方政府無協同立法權。從《長江保護法》和《黃河保護法》兩部專門性法律的規定看，具有規章制定權的地方政府被納入了區域協同立法主體的范圍。同樣是法律，對區域協同立法主體規定卻不同。對此，可能有人作如下理解：就普遍意義而言，區域協同立法的主體只能是地方權力機關，不包括地方政府，并可能對《長江保護法》和《黃河保護法》的規定作出解釋，即地方政府僅可以在長江領域的“生態環境保護和修復”、在黃河流域的“生態保護和高質量發展”方面協同立法，地方政府不是普遍意義上的協同立法主體。但是，這種理解很難令人信服。面對這種爭議，需要明確的是：省級和設區的市級人民政府能否作為普遍意義上的區域協同立法主體？雖然立法權的獲得主要來自憲法性法律的規定，尤其是《立法法》，但不能據此否認《長江保護法》《黃河保護法》的規定。這些規定不明或爭議之處，亟待進一步明確。

（二）區域協同立法權限不明確

《立法法》沒有明確區域協同立法的事項范圍，也未規定協同立法的權限，其中關于設區的市級協同立法權限問題尤為突出。

1.設區的市能否超出《立法法》規定的立法事項范圍進行區域協同立法。隨著區域協同立法層級的擴大，尤其允許設區的市級立法機關參與區域協同立法后，在帶來較大便利的同時，面臨著設區的市級立法機關協同立法權限不足的問題。根據《立法法》，設區的市立法機關的立法事項范圍限于“城鄉建設與管理、生態文明建設、歷史文化保護、基層治理等方面”，盡管對“等”字含義有“等內”與“等外”的爭議，但其立法事項范圍是有限制的。同樣是設區的市，立法權限也存在差異。例如，深圳、珠海、汕頭、廈門等市的權力機關具有制定經濟特區法規的立法權，民族自治地方具有一定的立法變通權。如果普通設區的市立法機關與上述城市或民族自治地方進行協同立法，就會出現立法權限差異的問題。如果僅限各自擁有的立法權限，那么區域協同立法的空間就非常狹小。現在的問題是：如果遇到超出規定范圍的立法事項，設區的市立法機關能否進行區域協同立法？能否在一定條件下超出其立法權限范圍進行區域協同立法？這些問題都需要進一步明確。

2.設區的市立法機關能否越過所在的省級立法機關直接進行區域協同立法。以往區域協同立法在涉及省級行政區之外的協同事項時，往往考慮由省級立法機關出面作為協同主體，設區的市通過所在地的省級立法機關才能與省級以外的地方立法機關進行合作；從區域協同立法的實踐看，主要是省級人大及其常委會在進行協同。〔2〕較早開展區域協同立法的京津冀區域的主體是北京市、天津市、河北省人大及其常委會。長三角的區域協同立法實踐也是以省、直轄市人大常委會為主。現在的問題是：設區的市如果不通過所在地的省級立法機關，能否與省外的地方立法機關直接進行區域協同立法？此外，我國設區的市立法權屬于“半個立法權”，特別是設區的市地方性法規制定后，還要報請所在地的省級人大批準，那么某設區的市與省外設區的市進行地方性法規協同時，是否需要其所在的省級人大履行批準程序？這些問題從《立法法》中均難以找出答案，需要法律進一步明確。

3.不同層級的地方立法機關能否進行區域協同立法。地方立法機關具有一定的層級性，即省級和設區的市級。無論是《立法法》《地方組織法》，還是《長江保護法》《黃河保護法》，都只規定了區域協同立法的主體，沒有對相互間的協同層級作出明確規定。由于不同層級立法機關的立法事項和立法權限存在差異，設區的市立法機關立法權限較小，省級立法機關特別是省級權力機關的立法權限較大，可以在不與憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下行使立法權。設區的市人大常委會與其他省級人大常委會進行地方性法規的協同立法時，確實存在前者立法權過于狹窄的問題。現在的問題是：設區的市立法機關能否與其他省級立法機關進行協同立法？對此，需要法律進一步明確。

4.不同性質的幾個地方立法機關能否進行區域協同立法。地方立法機關不僅有不同層級，而且有不同的屬性，即人大系統的權力機關和行政系統的地方人民政府。如果允許地方政府作為區域協同立法的主體，特別是《長江保護法》《黃河保護法》對地方政府規章協同問題作出規定，那么地方權力機關能否與其他地方的政府進行區域協同立法？《立法法》需要對此進一步明確。

（三）區域協同立法形式不明確

區域協同立法應當或可以采取什么形式，《立法法》沒有明確規定，各地也處于探索之中。現在要探討的問題是：以下形式是否屬于《立法法》及相關法律允許的區域協同立法形式。

1.對于相同或類似事項，區域內的各地能否聯合制定一部地方立法。地方立法程序通常包括立項、起草、審議或決定〔3〕地方性法規采用的是由地方權力機關審議和表決通過的形式；地方政府規章采用的是“決定”形式，由政府常務會議或者全體會議決定。、公布等環節，其中起草、審議或決定環節更為重要，對于需要協調一致的事項，立法文本的起草及審議或決定環節直接關系到立法內容是否高度一致，是立法權行使的主要體現。按照立法所處的階段，區域協同立法可分為立法前的協同、起草過程的協同、審議或表決的協同、公布和實施的協同。立法前的協同，是在立法規劃、立法立項、立法調研等正式立法前的協同，通過交流立法信息，使其他地方了解即將進行的立法，這種區域協同立法形式在我國很早就開始了；起草過程的協同，是在立法起草階段加強協同，各地方立法機關對立法文本進行協商，形成各方都同意的立法草案；審議或表決的協同，是在立法審議通過環節上的協同，這種協同不限于審議通過時間的一致，而是強調相關立法主體共同審議或共同作出決定；公布和實施的協同，是同一天公布和同時實施的協同。

目前大都是在立法前階段和立法起草階段加強了協同，在審議或決定等環節上還處于各自立法的狀態，由各地立法機關分別進行，難免會出現對已經達成一致意見的立法文本進行修改，無法做到完全一致。那么，能否由區域內的地方立法機關直接采取聯合起草、聯合審議或決定，或者一地起草、各方聯合審議或決定的聯合立法形式？例如，長三角三省一市的立法機關針對污染防治方面的區域協同立法，能否由四地的權力機關或地方政府進行聯合立法，即一個文本、一起審議、共同通過，形成一部立法并在四地共同適用，如同一個地方立法機關制定本地的地方立法，從立項到正式實施都呈現出緊密協同的狀態，真正達到一部立法在區域內各地統一適用的協同效果？又如，對于處于河湖不同段的地方，根據河湖治理的需要，能否共同擬定相關的立法規劃計劃，進行全方位全過程的緊密協同立法，而不是就共同性問題在協商后各自立法？現在的問題是：這種一部立法在各地統一適用的聯合立法形式能否成為區域協同立法的形式？這都需要相關法律作出回應。

2.對于各地具有比較優勢的事項，區域內各地簽訂的合作協議能否作為區域協同立法形式。實踐中，各地為加強區域合作簽訂了不少合作協議，對區域共同事項作出約定，就立法中的相關事項進行分工，由各方落實，形成各自的地方立法規范并在各地范圍內適用。這種協同形式對于那些具有比較優勢、分工合作的事項而言效果更佳。在這些領域里，區域協同立法雖然無法采取一部立法在各地統一適用的方式解決問題，但可以通過地方立法機關簽訂合作協議的方式解決問題。在協議中，明確各地發展的功能定位，以及各地采取何種方式來落實分工合作的措施；如果需要各地制定相應地方立法，合作協議中還要明確立法的主要內容。現在的問題是：這種合作協議能否視為區域協同立法的形式？這種合作協議的性質是行政協議、行政合同還是其他性質的文件？這從《立法法》及相關法律中難以解讀出來，迫切需要從法律上加以明確，否則將影響其效力和執行力。

（四）其他有待進一步明確的問題

除了上述三個問題外，還有以下問題需進一步明確。

1.區域協同立法的效力不明確。主要涉及兩個問題：一是各類區域協同立法形式本身的法律效力。不斷鼓勵區域協同立法形式創新是區域協同立法制度實施的必然要求，問題是創新后的區域協同立法形式的法律效力如何？如果將各地方立法機關簽訂的合作協議視為區域協同立法的形式，那么就涉及這種合作協議的法律效力問題。二是區域協同立法規范與現有地方立法規范的位階問題。目前，在區域內既有通過區域協同立法形成的地方立法規范，也有各地立法機關單獨制定的地方立法規范，如果適用中產生沖突，那么如何處理？如果出現規定不一致，那么哪種立法規范位階更高？這些都需要法律進一步明確。

2.未對區域協同立法的底線作出規定。《立法法》及相關法律只從法律上規定了區域協同立法制度，對于是否有不可逾越的底線、底線是什么，未作出規定。明確底線可以為區域協同立法劃定一條紅線，在保證區域協同立法發揮積極作用的同時，防止其產生不良的影響，對此，需要法律進一步明確。

目前的區域協同立法制度存在實施上的困境，如果僅有《立法法》的概括性規定，無可操作性的后續法律規范的供給，那么區域協同立法制度實施中必然會遭遇許多難以解決的問題，這些問題得不到有效解決，就難以推進區域協同立法工作深入開展。

二、法律規范供給應基于區域合作及協同立法的現實要求

在區域協同立法制度具備法律依據的情況下，必須進一步加強制度實施的法律規范供給，充分考慮相關因素，尤其是現實的情況和需要，否則會使區域協同立法制度及其實施迷失方向。這里要考慮的關鍵因素包括：一是區域合作的要求與趨勢；二是區域協同立法自身發展的特點與趨勢。在此基礎上，再完善相關法律規范和配套制度。

（一）區域合作日益深化

目前，我國的“區域”主要包括如下兩種情形，都呈現區域一體化發展的趨勢。

1.以經濟發展為主要目標的區域。以經濟發展為主要目標的區域是經濟活動造就的、具有特定地域構成要素的經濟社會綜合體。〔4〕參見王春業：《我國經濟區域法制一體化研究》，人民出版社2010 年版，第14 頁。我國大多數區域都是基于相近相鄰、經濟往來密切自然形成區域后，國家在此基礎上出臺相關文件，將其上升到國家層面。例如，長三角區域、京津冀區域、粵港澳大灣區等就是此種類型。這些區域具有一定的地緣特點，包括經濟發展、社會治理等，因經濟發展需要形成一定的空間范圍，國家為了進一步促進這些區域的發展，出臺相關規劃綱要進行戰略布局。〔5〕參見中共中央、國務院2019 年12 月印發實施的《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》；中共中央政治局2015 年4 月30 日審議通過的《京津冀協同發展規劃綱要》；中共中央、國務院2019 年2 月18 日印發的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》。我國的區域既有跨省際的區域，長三角區域、京津冀區域，也有一個省級行政區的區域，深莞惠都市圈。這些區域都有進一步加強和深化合作的趨勢，并逐漸呈現區域一體化的特點。

2.以河流治理為主要目標的區域。以河流治理為主要目標的區域是基于河流、湖泊流經形成的區域。在我國，河流、湖泊非常發達，流經之處都形成一定的區域，最為典型的是長江流域、黃河流域、淮河流域、太湖流域，還有一些中型甚至小型的河流及湖泊等，流經的地方連起來形成密切聯系的流域。由于水流動的特性，流域中會涉及水資源的利用、環境污染的治理、生態環境的修復等問題，這不是單一地區能獨立解決的問題，必須加強跨地合作，形成較為密切的區域。例如，長江流域的19 個省份，在長江生態環境修復、污染治理、綠色保護等方面需要流域“一盤棋”共治，這是一項全流域的系統工程。近年來各流域內加強合作和深化合作成為一種現實需求，從而形成協同共治的一體化區域。

區域合作的一體化已成為趨勢，無論是長三角這種以經濟發展為主要目標的區域，還是黃河流域等這種以河湖治理為目標的區域，不僅自身的發展呈現一體化趨勢，而且國家的相關政策也在進一步促進區域一體化。在這種情況下，為區域合作提供保障的立法必然呈現一體化趨勢，否則就難以實現區域一體化的目標。由于“區域協同立法，是適應區域經濟一體化發展應運而生的一種新的立法形式，解決了因為行政區劃而形不成政策制度合力的問題”，〔6〕栗戰書：《在第二十七次全國地方立法工作座談會上的講話》（2021 年12 月2 日），載《中國人大》2021 年第24 期，第8 頁。因此根據區域合作日益深化的趨勢，必然要求完善適合區域合作需要的區域協同立法制度，以及與區域協同立法制度實施相配套的法律規范供給。為了實現區域一體化的要求，區域協同立法制度的實施必然要充分考慮區域協同立法主體的多樣性、協同權限的更大賦予、協同立法的內容更加協調，以及協同形式更緊密等問題，充分考慮區域一體化趨勢及對法治建設的進一步要求，在此基礎上，作出法律規范供給內容和模式的設計。

（二）區域協同立法內容由“不沖突”或“不同質”上升為“一致性”或“互補性”

由于各地都有自己的地方利益，因此在立法時往往傾向本地利益，忽視相鄰地方的利益，區域協同立法是為了打破行政區域壁壘，實現區域共同利益，“協同發展意味著資源要素在更大范圍的流動與再配置，而來自市場主體的自發行動和理性選擇是協同發展的動力源泉和可持續發展的關鍵所在”。〔7〕孟慶瑜：《論京津冀協同發展的立法保障》，載《學習與探索》2017 年第10 期，第58 頁。“協同”一詞有統一、相互配合、共同等含義，“協同立法”的“協同”應使用哪種含義，與區域協同立法事項的性質有關。目前，在區域合作過程中，合作的事項可分為兩類：一類是相同或類似的并需要協調一致的事項；另一類是為發揮各自比較優勢需要相互配合的事項。基于不同事項，區域協同立法的內容也不同，但總的趨勢是，區域協同立法的內容更加協調，呈現出高度一致性或更為互補性特點。

1.對于相同或類似的事項，區域協同立法的內容由“不沖突”向“一致性”方向發展。針對相同或類似并需要協調一致的事項，不僅要求區域內各地方的立法規范不存在沖突，而且要求在內容上具有一致性。如果各地方立法規范存在矛盾或沖突，必然形成管理洼地，導致資源要素不正常流動，破壞區域的共同利益和健康發展。當然，不沖突是區域合作過程中對地方立法的最基本要求，也是區域協同立法較低層次的要求。隨著區域合作的進一步深化，尤其是區域一體化及流域治理一體化，要求區域協同立法邁入一個更高的層次，即立法內容的一致性，對相同領域的事項制定統一的行為規則。因此，區域內的地方立法內容不再是簡單的相互照應，而是對某些事項作出高度甚至完全一致的規定。特別是執法標準、許可標準等實施類事項，不僅要求立法規范不沖突，而且要求具備完全一致。例如，福建省的廈門、漳州、泉州、龍巖市人大常委會經過協商，分別出臺了《關于加強九龍江流域水生態環境協同保護的決定》，就九龍江流域水生態環境保護和飲用水安全問題同步作出規定，〔8〕參見《福建首次嘗試區域協同立法守護閩西南母親河》，載中國新聞網，https://www.chinanews.com/gn/2021/01-26/9396542.shtml，2023 年7 月25 日訪問。體現了對相同或類似事項的高度協同；有些地方甚至采取一部立法在不同地方統一適用的做法，更加體現了區域協同立法在內容上的一致性趨勢。

2.對于需要發揮比較優勢的事項，區域協同立法的內容由“不同質”向“互補性”方向發展。區域內并非都是需要行動完全一致的事項，由于自然條件、地理位置、歷史文化等差異，各地在發展中采取的并不是統一模式，甚至在許多情況下需要發揮各自比較優勢進行差異化發展。此時，不僅要求立法不能一致，而且要求具有差異性，否則就可能造成同質化的惡性競爭。為此，各地要在摒棄同質化基礎上進一步加強分工，在分工范圍內進行立法，如同一個地方對不同領域的立法一樣，形成區域協同發展的立法規范體系，“避免過度競爭，使市場要素和物質、信息資源等得到更好配置，更充分發揮資源要素的融通性，促進地方利用效率的最大化”。〔9〕溫澤彬、周大然：《論區域協同立法功能定位及其實現》，載《求是學刊》2023 年第2 期，第111 頁。例如，京津冀在區域發展中扮演著不同角色，天津和河北承接北京非首都功能事項，凸顯功能互補、錯位發展、相輔相成的特點。因此，區域協同立法的內容不是求同，而是互補；不是一致，而是相異。天津、河北與北京不同，甚至由于天津與河北承接的事項不同，兩者也不能完全相同，但它們的地方立法必須都對承接北京非首都功能具有互補性和分工性，明確不同的立法分工與內容定位。

需要說明的是，區域協同立法內容的一致性與互補性不是非此即彼的。在同一個區域的不同領域，既有需要一致性的事項，也有需要互補性的事項，體現同一區域不同領域協同立法內容的差異性；在同一領域內，既有需要完全一致的內容，也有需要互補的內容；即使在同一部立法內容中，特別是具有綜合性特點的立法，既有需要體現一致性要求的內容，也有需要體現互補性要求的內容，在解決共性問題的同時，體現出差異化特點。例如，作為長江支流資江沿線的湖南邵陽、婁底、益陽三市在協同制定《資江保護條例》過程中，就體現了一致性與互補性融于一體的特點。一致性是針對三地的共性問題，例如，對禁漁、禁捕、水生生物洄游等設置所謂“通用性”條款，內容完全一致；互補性是由于三地具有不同的資源稟賦及發展定位，因此不能設定完全相同的條款，而設置了各自具有個性化的條款，體現各地特有的問題及其解決方法。

可見，區域協同立法在內容上的高度一致性或深度互補性特點體現了區域協同立法內容的一種趨勢，因此在加強區域協同立法制度實施的規范供給時，需要充分考慮這個趨勢，并與此趨勢相一致。

（三）區域協同立法形式由“松散型”走向“緊密型”

《立法法》未對區域協同立法形式作出具體規定，各地也在進行不同方式的探索。有人將實踐中區域協同立法形式概括為征求意見、示范協調、共同協商三種模式。〔10〕征求意見模式是地方立法機關在立法過程中征詢區域內其他不相隸屬的地方立法機關對該立法的意見、建議，以實現地方規則銜接和區域法治協調的目的；示范協調模式是由相關社會組織團體向區域內地方立法機關提供立法的示范性文本，地方立法機關對示范性文本進行吸納，以實現區域法治協調或統一的目的；共同協商模式是地方立法機關在立法的各個環節相互配合的協同立法模式。參見朱最新：《區域協同立法的運行模式與制度保障》，載《政法論叢》2022 年第4 期，第144-146 頁。實際上，如果按照協同的緊密程度進行分類和考察，更能發現區域協同立法形式呈現的發展過程和趨勢。按照緊密程度，區域協同立法可分為松散型協同和緊密型協同，前者包括立法信息的交流、立法內容的互通等，是較為初級的協同；后者仍處于探討之中，當下典型的緊密型區域協同立法形式是立法起草過程中對立法文本充分協商后各自履行立法程序，具體分為兩種情形。

第一種情形是立法文本在充分協商后各自通過。許多地方都采取這種做法，即在為某些共同性事項制定立法規范時，一部立法文本經過各地反復磋商，形成相對成熟的文本，然后由各地分別履行立法程序，形成各自的地方立法規范。例如，京津冀對《機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》的區域協同立法，三方反復協商，協同起草，形成相對一致的立法文本，然后由三地的立法機關分別按照各自立法程序審議通過文本，采取的是一個文本三家分別通過的形式。〔11〕參見周宵鵬：《京津冀打造地方協同立法新樣本》，載中國網，http://news.china.com.cn/2020-03/22/content_75843823.htm，2023 年8 月3 日訪問。這種協同形式除了審議通過和發布環節是各自獨立運行外，其他環節都體現了較為緊密的立法態勢。

第二種情形是就某些事項在討論后分別作出“決定”。這種協同方式是就某些事項如何開展協同先形成決定，留待各方后續具體落實。例如，在南京都市圈跨地軌道線路投入使用之際，為解決沿線執法標準和職責分工問題，南京和鎮江兩地人大常委會共同研究圍繞“有機整合”的目標，協商由兩市分別依法授權，實現列車車廂內的執法主體、行為規范和管理標準的統一，解決跨市域軌道交通線路在不同城市內的執法問題，并分別作出《關于加強跨市域軌道交通運營和執法管理若干問題的決定》。〔12〕參見《跨市域協同立法，破解軌道交通“分段而治”難題》，載新華報業網，https://cj.sina.com.cn/articles/view/5675440730/1 52485a5a02001aoj1，2023 年8 月6 日訪問。雖然在文本的內容起草討論等方面高度一致，但在審議通過環節各自進行。在各自作出決定后，各市圍繞決定的內容進一步加強落實，分別依法授權執法主體，各自按決定形成統一的行為規范和管理標準等。

如果從《立法法》對區域協同立法規定的用意看，更希望是一種緊密型協同立法，因為松散型區域協同立法形式是一種初級的協同，即使沒有《立法法》的規定，各地也可以進行，不存在與法律抵觸的問題。隨著區域合作的進一步深化，只有緊密協同才能從根本上解決各地方立法不協調問題，為區域發展提供最可靠的法治保障。同時，緊密型區域協同立法形式還具有節約立法成本的優勢，因為相同或相似的立法內容經過多次立法、分別立法，不僅容易造成立法內容不一致，而且不符合立法成本節約的原則，即使達到內容完全相同或相似的效果，也是不經濟的。雖然區域協同立法不等于統一立法，但緊密型協同并向統一立法發展應當是一種趨勢，否則仍然是一種各自為政的狀態。實際上，《立法法》對區域協同立法制度的規定，一方面，是賦予地方協同立法權，解決地方不斷協同但缺乏法律依據甚至一度受到懷疑的問題，使現實中已有的做法獲得合法性，也讓希望加強區域協同立法的地方主體可以合法協同立法；另一方面，是一種責任，尤其是在區域治理過程中，不能采取地方保護主義，而要從更長遠的角度加強與其他地方的緊密協同立法，破除區域治理中的堵點。因此，必須在《立法法》現有規定的基礎上加強區域協同立法形式的探索和創新，加強對各種探索的法律規范的供給，為各種緊密型協同立法形式提供法律依據。

三、區域協同立法制度實施的法律規范供給內容

針對區域協同立法制度實施中存在的問題，應當結合區域合作及區域協同立法的發展趨勢，在區域協同立法主體、協同立法權限、協同立法形式、協同立法的效力等方面進一步加強法律規范的供給，為區域協同立法制度的實施提供更為細化的、具備可操作性的法律規范，健全區域協同立法制度的運行機制。

（一）明確具有立法權的地方政府的區域協同立法主體地位

《立法法》只規定了省級及設區的市級權力機關作為區域協同立法主體，沒有規定相應的地方政府作為區域協同立法主體，而《長江保護法》《黃河保護法》同時規定了相應地方政府的區域協同立法主體資格，因此后續的立法或法律解釋必須進一步明確，賦予具有立法權的地方政府以區域協同立法主體的法律地位。

實際上，地方政府間的區域協同立法具有更多優勢。一是政府實行首長負責制，較權力機關的委員會制具有更多的靈活性和快捷性；二是政府規章無須進行投票表決，在充分討論的基礎上由政府首長作出決定，使區域協同立法更具有高效性，協同立法的難題和障礙更少，權力行使的合法性質疑也較少。而且在實踐中，地方政府一直都是非常活躍的區域協同立法主體，是區域協同立法的主要推動者。因此，地方政府作為區域協同立法的主體有較好的基礎和較為迫切的現實需求。

當然，政府權力必須源于法律的明確授予，不能采取在不同法律之間選擇適用的方式來解決地方政府的區域協同立法主體資格問題。因此，需要在《立法法》和《地方組織法》中進一步明確，可以通過對上述法律進行法律解釋的方式，明確設區的市以上地方政府具有區域協同立法主體資格。

（二）明確區域協同立法主體的協同權限

《立法法》雖然規定了區域協同立法制度，但沒有對設區的市能否超出立法事項范圍、能否跨省際跨層級跨不同屬性立法機關進行區域協同立法的問題作出明確規定，而這些問題能否得到有效解決，將直接影響區域協同立法制度的進一步實施。因此，應當根據區域合作的需要和區域協同立法制度實施的發展趨勢作出進一步明確。

1.明確包括設區的市在內的地方立法機關在必要情況下可以超出立法事項范圍進行區域協同立法。從我國現有區域看，許多都是經濟發達的區域，中央一般給予這些地方一定的優惠政策，需要相關地方制定一些試驗性、先行性立法來落實各種優惠政策，因此，先行先試的事項應當成為區域協同立法的事項。換言之，地方立法機關應當在一定條件下超出自己原有立法事項范圍進行區域協同立法。另外，不同設區的市立法權限有一定差異，例如，深圳的經濟特區立法權與廣州普通設區的市立法權存在差異，但在區域協同立法時，應當允許廣州在必要情況下僅就深圳具有的立法事項進行區域協同立法，以解決區域合作中出現的難題。由于“作為區域協調發展和區域法治建設的新實踐，協同立法并非立法主體之間的簡單合作”，〔13〕宋保振、陳金釗：《區域協同立法模式探究——以長三角為例》，載《江海學刊》2019 年第6 期，第166 頁。這涉及立法授權問題。既然國家賦予某些地方對相關事項進行先行先試，那么不僅要在地方立法方面予以授權，而且應當授權這些區域的地方機關就相關事項進行區域協同立法，在授予試點的同時，應當授予區域協同立法權。之所以強調對設區的市的立法授權，是因為作為地方立法主體，設區的市數量最多，是區域協同立法最為活躍的主體。《立法法》規定的設區的市立法事項范圍較為狹窄，且這些立法事項往往與經濟發展關聯較弱，在一定程度上影響了設區的市區域協同立法的積極性和協同空間。為此，作為地方發展的重要主體和地方法治建設的重要主體，設區的市區域協同立法權不應受限于已有的立法事項范圍，只要有利于促進區域合作，在超出已有立法事項范圍而又需要設區的市進行協同立法時，應當通過立法授權方式，授予其更多更大的權限進行區域協同立法。

2.明確設區的市立法機關可以越過所在的省級立法機關與其他設區的市或省級立法機直接協同立法。盡管所在的省級立法機關可以代替該設區的市進行區域協同立法，但是涉及純粹設區的市一級事項時，省級協同的動力不足，由此影響了設區的市協同立法效果，而允許其跨省際、跨層級進行協同立法，可以有效破解這一問題。〔14〕在實踐中，確實存在這種現實需要，也有過這方面的探索。例如，作為設區的市，成都市與直轄市重慶市曾就知識產權的協同保護、營商環境優化、水流域保護等方面開展協同立法。這種做法也符合權力行使的輔助性原則，〔15〕參見韓業斌：《區域協同立法的合法性困境與出路——基于輔助性原則的視角分析》，載《法學》2021 年第2 期，第146 頁；宋方青、姜孝賢、程慶棟：《我國地方立法權配置的理論與實踐研究》，法律出版社2018 年版，第36 頁。即強調權力自下而上配置和行使，由設區的市立法機關優先進行區域協同立法，只有在遇到難題無法解決時，才需要所在的省級立法機關解決。

3.明確不同類型的地方立法機關間可以進行區域協同立法。地方權力機關與地方政府這種不同性質的立法機關應當能夠進行區域協同立法。值得注意的是，在《法治政府建設實施綱要（2021-2025 年）》中提出了“增強政府立法與人大立法的協同性”，表明了不同性質的地方立法機關具有協同立法的可行性。當然，當不同性質的立法機關進行區域協同立法時，要說明沒有與同類性質立法機關協同的理由。

解決區域協同立法的權限問題應當以協同的現實情況和需要為原則，不拘泥于協同主體的地域、層次、類型等，必要時應當允許突破立法權行使的空間羈絆，只要有利于區域發展、有利于協同，可以不必要求必須采取對等原則。

（三）明確并鼓勵探索創新區域協同立法的形式

除了明確常規性的區域協同立法形式外，應當允許和鼓勵各地在必要時突破現有行政區域立法模式的框架，探索創新區域協同立法的形式，“重點是要打破區域內不同立法主體的權限范圍和制度藩籬，將地域上相鄰的行政區域通過確定的法律范式凝聚成統一的規則整體，從法治層面……謀求更高效、更集約型的發展”，〔16〕金夢：《立法者心智：區域協同立法機制構建的動因》，載《法學》2021 年第1 期，第79 頁。鼓勵采取共同審議或共同決定等緊密型區域協同立法形式，實現整個立法過程的協同，進入區域協同立法的更高境界。根據目前各地探索的實踐，可鼓勵采取以下幾種區域協同立法形式。

1.部分立法環節的協同。立法環節的協同包括以下幾種情形：共同起草、各自審議或各自決定的協同形式；一方起草、其他方配合認可，然后各自審議或各自決定的協同形式；還可以采取示范性文本的協同形式，由各方對示范性文本內容進行選用，但涉及重要條款內容則不能修改，以實現重要立法內容的一致性。這些區域協同立法形式的共同特點是，只在立法的部分環節進行協同，如立法前的協同或立法文本的協商，但在立法的關鍵環節，如立法文本的審議或決定，立法的公布、實施等環節由各地獨立進行。

2.立法的全過程協同。共同立項、共同調研、共同起草、共同審議或決定，由區域內各地方立法機關采取聯合立法的方式共同制定地方性法規或地方政府規章。特別是對某些需要緊密合作的事項，要將共同制定一部地方立法并在區域內的各地統一適用作為區域協同立法形式。由此，可以解決重復立法問題，減少立法資源的浪費，最大限度地提升立法質量，進而提升整個區域治理的效能。〔17〕參見金夢：《立法者心智：區域協同立法機制構建的動因》，載《法學》2021 年第1 期，第88 頁。這種協同形式應當是區域協同立法形式的未來發展趨勢。

3.地方間簽訂合作協議的協同。除了需要通過聯合立法實現緊密型區域協同立法外，還有許多需發揮各地比較優勢的事項仍需要各自獨立立法，但這種各自獨立立法必須在緊密協同的基礎上進行。對此，可以通過地方間簽訂合作協議的方式，明確各地在立法方面的權利和義務，實現緊密型區域協同立法。為此，應將具有立法權的地方主體簽訂合作協議作為協同立法的一種形式加以規定。

區域協同立法形式與單獨立法形式一樣，應當有明確的法律依據，特別是由于區域協同立法是一項創新性的立法工作，既是新的立法制度的創立，又是立法技術和方法的創新，〔18〕參見嚴存生：《也談“立法者”》，載《河北法學》2016 年第1 期，第22 頁。應當為其提供更多的法律保障，就像當下的地方立法形式法律都有明確規定一樣，對區域協同立法形式同樣需要有明確的法律規定。

需說明的是，對區域協同立法形式的創新涉及立法授權問題，正如上文闡述的緊密型協同立法形式，包括一部立法在相關地方直接適用的聯合立法的協同形式、地方立法機關之間簽訂合作協議的協同形式，不僅存在協同立法形式法律依據不足的問題，而且存在立法權行使依據不足問題，都需要采取立法授權方式予以解決。例如，一部立法文本，如果由不同立法機關共同進行表決或作出決定，就涉及立法權行使的地域范圍問題，人大的表決權能否超過本行政區域范圍共同行使？地方政府能否就協同的規章共同作出決定？這些立法權行使都涉及現行法律對立法權行使的地域范圍限制，甚至有人認為這與我國立法體制存在“排異”問題。〔19〕參見劉松山：《區域協同立法的憲法法律問題》，載《中國法律評論》2019 年第4 期，第62 頁。又如，相關地方就某些事項簽訂的合作協議涉及地方有無跨地簽訂合作協議的權力，以及簽訂合作協議中所涉事項的權限范圍等問題，不僅需要法律的明確規定，更需要法律的明確授權。

（四）賦予區域協同立法更高的法律效力

采取區域協同立法形成的立法規范，需對其法律效力需作出明確規定。

1.賦予地方間簽訂的合作協議法律效力。隨著區域協同立法實踐的深入，區域協同立法的形式不斷創新，需要賦予新的區域協同立法形式法律約束力，包括前文提到的地方聯合立法形式，尤其是賦予地方立法機關之間簽訂的合作協議等緊密型協同形式法律效力。根據《立法法》，具有立法權的地方間簽訂的合作協議不是法律淵源的形式，其法律效力一直備受爭議，僅僅依靠彼此間信任作為紐帶是靠不住的。〔20〕參見焦洪昌、席志文：《京津冀人大協同立法的路徑》，載《法學》2016 年第3 期，第42 頁。在缺乏法律制度規范的情況下，地方間簽訂的合作協議普遍存在落實情況欠佳的問題。〔21〕參見黃蘭松：《區域協同立法的實踐路徑與規范建構》，載《地方立法研究》2023 年第2 期，第20 頁。一些合作協議效力不足，違約成本低，導致協議履行遭遇困境，最終影響區域合作的穩定性。〔22〕參見季晨溦：《論區域行政協議的法律效力及強化對策》，載《江蘇大學學報（社會科學版）》2022 年第2 期，第114 頁。此，要賦予這種新型的區域協同立法形式法律效力，而且其效力應當高于各地單獨制定的立法規范，相關地方應當遵守并按照合作協議的要求制定各自的地方立法。

2.賦予共同協商但各自審議或決定的區域協同立法文本更高的法律效力。此類區域協同立法大都是經過各方協同起草立法文本后，由各地按照各自的立法程序通過，成為各自的地方立法。這種立法雖然在形式上是各地的地方立法，但由于進行了協同，形成的立法文本不再是某個地方的立法規范，而是為了解決區域合作共同問題的立法規范，因此應當具有更高的法律效力，當該協同立法規范與各地單獨制定的立法規范規定不一致時，應當優先適用協同立法的規范。

3.賦予各地立法中“通用條款”更高的法律效力。在各自地方立法中對某些內容進行協同時，在各地的立法中往往體現為專章的“通用條款”。例如，在《上海市船舶污染防治條例》和《江蘇省長江船舶污染防治條例》中都有“區域合作”專章，這是長三角各地就船舶污染防治進行協同立法的結果。由于該章是區域協同立法的內容，因此，應當比其他章節的條款具有更高的法律效力，這就出現一部地方立法的不同章節具有不同法律效力的問題，對此，相關法律應當予以明確。

無論是共同起草、各自通過的，還是聯合制定、一部地方立法在區域內直接適用的，抑或地方間簽訂的合作協議，甚至是各地方立法中的“通用條款”，由于其參與主體的多方性及協調事項的跨地域性，其效力都應當高于由各地單獨制定的立法規范。在法律規范供給過程中必須充分考慮此類問題。

（五）防止區域保護主義應成為區域協同立法的底線

區域協同立法對解決區域內地方立法的協調、為區域共同事項提供一致或協調的立法規范具有重要意義，但如果不加強規范，就會產生負面影響。為此，需要對區域協同立法劃出底線，以防止其可能產生的不利影響。

除堅持合法性原則外，應當設置的底線是：區域協同立法不能成為區域保護主義的借口，不能對周邊地方造成不當損害，不能由一種地方保護變為另一種區域保護。地方保護主義是區域一體化堅決反對的行為，因為它是以損害其他地方利益獲取自己發展的一種不正當競爭，也是分稅制改革和地方官員考核過程中產生的一種副產品。區域協同立法的初衷是解決現有行政區背景下地方間因行政壁壘造成各自為政的割據狀態。然而，區域協同立法如果不實行一定的規制，也可能出現更大范圍的區域保護主義，將以一種更大的區域保護主義代替另一種地方保護主義。例如，南京都市圈涉及9 個設區的市，〔23〕南京都市圈的成員有南京、鎮江、揚州、淮安、蕪湖、馬鞍山、滁州、宣城8 市全域及常州市金壇區和溧陽市。在區域協同立法方面，如果只考慮圈內情形，完全不顧及圈外相鄰地方，尤其是過于保護圈內的市場，賦予圈內市場主體較多的權利，對圈外的市場主體作過多限制，那么就會對圈外的市場主體造成不公平，由此形成區域保護主義，對周邊的地方產生不利影響。這是以犧牲周圍地方的利益為代價的協同，是區域協同立法不允許的，也是區域協同立法不能逾越的底線。

為了防止區域協同立法過程中可能出現新的區域保護主義，可以采取如下措施加以預防：一是跨省際的區域協同立法文本要報全國人大常委會，由后者對區域協同立法文本的合法性及是否構成新的區域保護主義問題進行審查；二是省內的區域協同立法文本要報省級人大常委會，由后者對立法文本的合法性及是否對其他地方造成不利影響進行審查；三是允許其他沒有參與協同的地方對該區域協同立法內容提出意見，如果認為對自己的利益造成不利影響，可以先向協同的各主體提出，也可直接向審查機關提出。通過對區域協同立法底線的明確和督促遵守，在促進區域協同立法不斷發展的同時，防止其可能帶來的負面影響。

四、結語

作為一種“立法新樣態”，〔24〕宋保振、陳金釗：《區域協同立法模式探究——以長三角為例》，載《江海學刊》2019 年第6 期，第166 頁。區域協同立法還需更多具有可操作性的規范為其提供支撐，從協同立法的主體、權限、形式、效力等方面，完善相關配套法律制度，解決區域協同立法制度實施中的法律規范供給不足問題。正如有學者所言，只要協同立法的具體工作真正開展起來，并意圖產生實際的法律效果，那么由協同引起的一系列問題就無法回避。〔25〕參見劉松山：《區域協同立法的憲法法律問題》，載《中國法律評論》2019 年第4 期，第67 頁。在此過程中，加強立法授權必不可少。這里實際上存在如何處理好以下悖論的問題：如果完全按照現有的地方立法權限、法律規定的立法形式等進行區域協同立法，那么區域協同立法創新的空間將會非常小，難以真正達到協同效果；如果只顧協同效果而不顧現有法律對立法權限、協同形式等的規定，那么就會存在區域協同立法的法律依據不足與缺少合法性問題，這就有個取舍的問題。顯然，作為一種區域立法供給的新制度，區域協同立法必然要以協同的效果為追求目標，以促進區域合作為考察標準，不能一味拘泥于現有的框架。在追求協同目標的過程中，如果出現法律依據不足，那么應當通過完善相關法律或采取立法授權的方式來破除障礙，而不是止步于現有法律的規定。因此，必須根據區域協同立法的現實需要，不斷修正和完善不相適應的法律規定。當下，需要全國人大常委會制定區域協同立法的具體規則，或通過法律解釋方式進一步明確《立法法》相關條款，對區域協同立法中可能出現的問題作進一步規定，為區域協同立法提供具有可操作性的法律依據，推動區域協同立法制度良性發展。