用活“千萬工程”經驗 把準“全域土地綜合整治”方向

李曉壯

2023 年中央農村工作會議討論了《中共中央、國務院關于學習運用“千村示范、萬村整治”工程經驗有力有效推進鄉村全面振興的意見（討論稿）》，強調要學習運用“千萬工程”蘊含的發展理念、工作方法和推進機制。這意味著“千萬工程”從經驗層面進入到了普及推廣階段，已經被實踐證明了的寶貴經驗必將普惠到更多區域、更多鄉村，有效地推進鄉村全面振興，有力推動農村農民實現共同富裕。

一、“千萬工程”已經被實踐證明是推進鄉村振興的生動教材

2003年6月，浙江省啟動“千村示范、萬村整治”工程，相繼制定了系列文件，推動實施系列舉措，取得了一系列促進鄉村振興的實踐成效。2018 年，中央農辦、農業農村部、國家發展改革委深入總結“千村示范、萬村整治”工程經驗，習近平總書記就此作出重要批示。

這本生動教材總結起來看：第一，起步早、方向準。2003 年，時任浙江省委書記的習近平同志親自調研、親自部署、親自推動，啟動實施“千村示范、萬村整治”工程。浙江始終沿著習近平總書記指引的方向，堅持以人民為中心的發展思想，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，推進全域土地綜合整治工作。第二，制度全、舉措實。2003 年以來，浙江省委、省政府先后出臺《關于實施“千村示范、萬村整治”工程的通知》《關于實施全域土地綜合整治與生態修復工程的意見》《關于高質量推進鄉村全域土地綜合整治與生態修復工作的意見》等系列政策文件，務實舉措被中央農辦、農業農村部、國家發展改革委、自然資源部等中央部委充分吸收借鑒。第三，效果好、質量高。浙江近20 年“千村示范、萬村整治”實踐，形成了杭州雙浦鎮“城鄉一體發展型”、湖州八里店鎮“現代農業引領型”等若干“全域土地綜合整治+”模式，實現了“土地功能騰挪、村莊面貌變革、群眾居住改善、農民收入增收”的“1+N”效應。城鄉居民收入分別連續20 年和36 年居全國首位，城鄉收入比1.96 ∶1，成為全國唯一一個所有設區市的居民收入都超過全國平均水平的省份，為高質量發展建設共同富裕示范區奠定堅實基礎。

二、“全域土地綜合整治”是“千萬工程”中關鍵基礎性工作

“千萬工程”已經被實踐證明，是以高質量發展推進中國式現代化的生動教材，是全面推進鄉村振興的成功范例。“千萬工程”寶貴經驗中，一項關鍵性、基礎性工作是“全域土地綜合整治”。第一，從實際問題出發看，鄉村在長期的耕作、空間格局變動影響下，在同一空間上，鄉村耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態質量退化等多維度問題并存，單一要素、單一手段的土地整治模式已經難以完全解決鄉村發展系統問題。這一掣肘鄉村發展系統問題破解之道的總開關是“全域土地綜合整治”。第二，從實際概念界定看，所謂“全域土地綜合整治”，它是以科學規劃為前提，以鄉鎮為基本實施單元，整體解決農村耕地碎片化、空間布局無序、資源利用低效、生態質量退化等問題，力促城鄉融合一體發展而實施的國土空間綜合土地治理過程。這一個概念充分體現了科學性、地域性、目的性、效果性的特征。第三，從中央部委試點推動看，自然資源部貫徹落實習近平總書記批示精神，2019 年以來相繼印發《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》《全域土地綜合整治試點實施要點》《關于嚴守底線規范開展全域土地綜合整治試點工作有關要求的通知》等政策文件，要求在全國24 個省（市、區）446 個單位開展全域土地綜合整治試點工作，海南、廣西、湖北、安徽等多個省（區）已經出臺本省（區）全域土地綜合整治試點實施意見，有序推進試點工作。同時，中央部委不斷細化實施要點以及注意事項等相關政策，保障全域土地綜合整治試點工作有序有效。經過浙江省的成功實踐、部分省份的試點工作，作為“千萬工程”經驗重要內容的“全域土地綜合整治”成為系統化推動解決“三農”問題、有力有效推進鄉村全面振興、促進農民農村共同富裕的重要抓手。

三、把握三方面工作基點，保障“全域土地綜合整治”正確方向

“全域土地綜合整治”必須牢牢把握以下三方面工作基本要點。

明確實施路徑。一是在實施過程中必須嚴守耕地保護紅線、生態保護紅線和永久基本農田紅線不突破，禁止破壞耕地、生態和鄉村文化風貌，防止以整治之名行調整永久基本農田之實。二是堅持減量原則，宜農則農、宜林則林、宜水則水、宜建則建，凡涉及耕地和永久基本農田調整的，新增耕地面積原則上不少于原有耕地面積的5%、新增永久基本農田面積原則上不少于調整面積的5%。三是允許事項不越線。嚴格按政策杠桿要求審批土地整治允許事項，制定相應執行標準，如允許合理調整永久基本農田、允許補充耕地指標交易、允許建設用地統籌使用、允許閑置用地盤活利用等，形成節余指標按標準使用。四是嚴格項目監管。建立健全項目監督管理制度，針對試點項目申報、實施、驗收等環節，開展不定期檢查和定期評估，加強全程監管。

保障農民權益。一是核定集體經濟組織成員。確定農村集體經濟組織成員為硬性約束，切實做好地籍調查、不動產登記，保障符合集體經濟組織成員條件的農民及其他個人、法人產權合法權益。二是確定利益分配。以壯大集體經濟、促進農民增收為原則，設定利益分配機制，明確產生的土地節余指標交易收益90%用于試點鎮，優先用于土地整治項目、農民住房、基礎設施、公共服務等，保障農村和農民利益。三是加強服務引導。強化對農戶、農村集體經濟組織、農業經營主體、社會化力量等利益相關主體服務引導，宣傳土地整治相關政策、典型經驗成效、惠民措施，提升相關主體參與度，打造全域土地綜合整治與生態修復共同體。

統籌協調推進。一是責任聯動。明確市、區、鎮、村責任，市級部門負政策制定、監督指導、協調配合等責任，區級負主體責任，鎮政府負管理主體責任，村集體經濟組織負權利主體責任，相關委辦局部門政策集成協同推進試點工作。二是打捆實施。借鑒浙江嘉興“一選二調三平四定五實施”五步推進法，建立統一立項、統一規劃、統一實施、統一驗收“四統一”機制，優化項目主題，發揮“1+N”疊加效應，簡化項目審批手續，確保工作實效。三是事項綜合。堅持綜合整治，全域規劃、整體設計，統籌推進農用地整理、建設用地整理、鄉村生態保護修復和鄉村歷史文化保護，實現全域土地整治內涵綜合、目標綜合、效益綜合，一二三產融合發展，生產、生活、生態協調一體發展。四是資金整合。依據政策杠桿建立補充耕地、城鄉建設用地增減掛鉤交易平臺市域內調劑使用，按照“渠道不亂、用途不變、專賬管理、統籌安排、各計其功”的原則，建立政府引導、市場主導、社會協同、集體參與、村民入股等多渠道資金籌措機制，發揮資金保障作用。