巴黎協定第一次全球盤點成果的誕生與影響

2023年12月13日，在延期一天之后，第一次全球盤點（Global Stocktake， GST）成果案文終于通過，隨后《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）第二十八次締約方大會（COP28）暨《巴黎協定》第五次締約方會議（CMA5）順利閉幕。

雖然對大會成果（特別是GST成果）評價不一，但通過對整個過程的跟蹤和分析，可以知道能有這個結果已經相當不易，盡管文本措辭幾經修改，行文力度看似遭到折損，但方向和信號是無誤的，即如《公約》執秘西蒙·斯蒂爾（Simon Siell）所說，我們沒能翻過化石能源這一頁，但這個進程已經開始了。

一、GST機制內容和要求

全球盤點（GST）是《巴黎協定》（以下簡稱《協定》）第14條確立的機制，要求《協定》締約方大會（CMA）定期對《協定》實施情況進行總結，評估實現《協定》長期目標的集體進展。盤點應具有綜合性和促進性，覆蓋減緩、適應和支持措施，并兼顧公平和最新科學研究成果。《協定》還明確第一次GST將在2023年舉行，之后每5年舉行一次（與“國家自主貢獻”（NDC）提交頻率一致）。盤點的結果要對締約方更新和強化NDC提供信息支持，并加強國際合作。由此，《協定》形成了“NDC—全球盤點—新一輪NDC”的閉環設計。

對全球氣候治理而言，GST意義重大。一方面，由于“國家自主”因素的納入，《協定》具有明確的“自下而上”的色彩，這也是《協定》能全面提升氣候治理參與度的主要原因；另一方面，由于全球盤點以及透明度機制的硬性程序性要求，《協定》又具有一定“自上而下”的色彩。同時，《協定》在第3條就明確了締約方應對氣候變化的努力應具有“進步性”（即不可后退），原則上保證了集體努力的正確方向。因此，《協定》雖然看上去“大而弱”，但機制設計是相對周全的1。

2018年通過的《協定》實施細則（Rule Book）對GST的闡述較少2，只原則性規定GST將以締約方驅動的方式進行，考慮公平和科學研究進展；步驟包括信息收集和準備、技術評估以及對產出的考慮（consideration of the output）；建立技術和高級別對話進程；強調盤點的重點是集體評估，不針對單一國家。

由于與目標和行動提升有密切關系，GST是《協定》下備受關注、最具挑戰性的機制。2023年第一次試水，全球矚目。

二、針對第一次全球盤點開展的《公約》內外活動

2015年巴黎會議之后，圍繞《公約》主渠道，全球各界都直接或間接地為第一次全球盤點做各種準備。

（一）《公約》外活動：科學評估和分析

《公約》外與GST直接相關的活動以科學研究和跟蹤分析、評價為主，其中政府間氣候變化專門委員會（IPCC）的科學評估最為引人注目。應《公約》要求，巴黎會議之后IPCC就安排了“1.5℃特別報告”的撰寫工作，并于2018年發布，對之后的談判進程形成了顯著影響。

到2023年3月，IPCC第六次評估報告周期（AR6）終于結束，產出了三個工作組主報告和一份綜合報告，形成了關于全球氣候變化的最新科學認知3。系列研究特別揭示了面對巴黎長期目標的實施差距和目標差距。具體來說，不論是將溫升幅度控制在2℃以內還是1.5℃以內，都要求全球溫室氣體排放最晚在2025年達峰；到2030年，2℃目標要求溫室氣體比2019年降低27%；1.5℃要求溫室氣體到2030年和2035年分別下降43%和60%，2050年實現CO2凈零排放。

而現行政策所能實現的減排程度，不論與長期目標，還是與NDC目標，都存在差距：到2030年，實施差距（即現行政策所實現的減排與貫徹NDC之間的差距）約為40億～70億噸二氧化碳當量（tCO2-eq）；與2℃目標之間的差距為140億～230億tCO2-eq，與1.5℃目標之間的差距為250億～340億tCO2-eq*；到21世紀末，溫升幅度可能達到2.4～3.5℃。

相關的跟蹤分析，例如，聯合國環境署（UNEP）發布的年度減緩差距報告、氣候行動跟蹤器（CAT）也大體呈現類似結論。這些研究在COP26和COP27的大會決定中均有所反應。在COP28召開之前，第一份《全球生產差距報告》面世4，指出油氣生產大國都制定了短期內擴大生產的計劃，如果全部實施的話，1.5℃下的排放空間很快將被耗盡，這也成為COP28大會上被廣泛引用的結論。

相比較而言，2023年9月下旬有兩份相對樂觀的報告發布5，認為在低碳技術加速發展、擴散并形成雪球效應等條件都具備的情況下，全球依然有可能在2050年就達到或超過1.5℃的情況下實現21世紀末回到1.7～1.8℃的狀態。

（二）《公約》內活動

1.信息收集和準備

按照《公約》下透明度機制要求，《公約》秘書處持續對各國提交的溫室氣體清單報告、國家信息通報、兩年報/兩年更新報進行整理匯編，組織專家評審，發布評審報告，并組織多邊評估和促進性對話，形成總結報告，這些都成為第一次GST的輸入。例如，從2023年3月開始，發達國家第八次國家信息通報（NC8）和第五次雙年報（BR5）評審工作如期開展，由于美國從2017年起一直沒有提交NC和BR，政府換屆后于2021年和2022年連續提交了NC7/BR3/BR4、NC8/BR5，秘書處首先組織了對美國的入國評審，評審報告于2023年7月發布6。

除此之外，非政府組織（NGO）也可以通過自愿形式向《公約》秘書處提交相關文件。在COP28召開之前，已有1000多份文件上傳到《公約》網站GST站點（portal）。

2.GST技術對話

根據《協定》第一次和第三次締約方會議授權，從2022年年中的波恩會議開始，到年底的COP27，再到2023年年中的波恩會議結束，《公約》組織了三場技術對話活動（GST TD）。該系列活動由南非專家Harald Winkler和美國專家Farhan Akhtar主持，以自由散漫的圓桌對話（world café）形式開展，綜述報告于2023年9月8日發布7。主要內容不出所料，在肯定巴黎會議以來的成績、突出低碳發展機遇的同時，再一次指出減緩、適應和支持的差距所在。此外，締約方被邀請就GST的產出考慮提交提案，2023年10月4日秘書處發布了各方觀點匯總文件8。

三、GST1焦點問題、成果形成過程和成果初步分析

萬事俱備只欠東風。以上技術評估成果將如何反應到198個締約方共同認可的政治共識中？這是COP28需要完成的首要任務。當然，GST成果首先必須是全面的、平衡的，減緩、適應、支持和實施手段等要素一個都不能少；其次，從外界看，一定有某個要素比其他要素更引人注目，這個要素就是減緩氣候變化（mitigation）。這里主要就減緩中的焦點問題進行分析。

（一）焦點問題

第一個焦點問題是在GST1成果中體現對化石能源（fossil fuel）的態度。能源活動是最大的溫室氣體排放源，2020年化石能源在全球能源結構中的比例依然高達80%。在科學研究中，能源轉型始終是研究重點，而在近30年以來的《公約》成果文件中，從2021年格拉斯哥會議（COP26）起才開始第一次切實提及能源轉型，并聚焦到煤炭和煤電，要求加快“逐步減少”未加裝減排設施煤電的努力（accelerating efforts towards the phasedown of unabated coal power，1號文件第36段），其中還牽扯到那段著名的從phase-out變為phasedown的公案9。從英語語義來看，“phase-down”（逐步減少）與“phase-out”（逐步停止）所蘊含的下降速度不同，因此釋放的信號也不同，后者需要更快一些，以期更快實現淘汰和“相變”。

COP27的頭號文件中第一次出現了專門的能源章節，但沒能實現將“削減煤電”拓展到“削減全部化石燃料”的目標，相關表述幾乎重復了COP26的語言10。而在上文提到的GST TD綜述報告中，面對加劇的氣候危機，通篇沒有出現phasedown，反復出現的是“phase-out of unabated fossil fuels”（逐步停止未加裝減排設施的化石燃料），同時COP28候任主席蘇爾坦·阿爾·賈比爾（Sultan Al Jaber）也在不同場合提及所有化石燃料。因此，GST中的化石燃料問題，一方面涉及范圍是否擴展（煤電還是所有化石燃料），另一方面涉及對轉型速度的表述（phasedown 還是phase-out）。

第二個焦點問題關于溫室氣體末端處理技術，即對“abated”（加裝末端技術）與“unabated”（未加裝）的態度。關鍵問題在于，科學上并沒有對“abated”進行嚴格定義，因此也難以對“unabated”形成共識。通常理解的CO2末端減排技術是碳捕獲和封存（CCS），那么這種技術利用到何種程度才算是真正“加裝了減排設施”？如果只去除了10%，算不算？

在IPCC AR6第三工作組的決策者摘要（SPM）中，科學家們特別提出了“abated”的量化標準：對于電廠，捕集率不應低于90%；對于甲烷的逃逸排放，捕集率應在50%～80% 。但這些量化標準并沒有引起關注，對這兩個形容詞的使用也有泛濫傾向。此外，CO2末端減排技術的應用目的備受質疑。目前全球CCS運行設施中，近80%都用來驅油，即提高油氣產出率，最終又形成了新的排放，而且注入的CO2還有泄漏風險。

最重要的是，從理論上講，優選的減排路徑是首先盡最大努力實現源頭減排（優化經濟發展模式、優化產業和能源結構、調整行為方式等），實在無法削減的排放才用CCS、CDR（碳移除）等末端措施來抵消，過于強調CCS等，將削弱源頭減排的意愿和力度，對能源轉型而言是一種“分神”（distraction）。

第三個焦點問題是如何對全球排放“最晚2025年達峰”的科學結論做出回應。這個問題似乎特別與中國相關——在主要締約方的NDC文件中，只有中國明確提出了達峰時間（2030年前）。在COP27磋商中，要求“2025年前排放達峰”的表述曾經在中間版案文中短暫出現一次，在最終案文中消失了11。在1.5℃目標已經岌岌可危的情況下，全球各界對這一認知的呼吁更加高漲。

（二）焦點問題的磋商過程

如今的氣候大會都是“雙軌”進行，一軌為真正意義上的談判磋商，另一軌是談判桌外的各種宣言、倡議，場外對場內的影響不可小覷。

1.談判桌外

COP28大會主席蘇爾坦·賈比爾在第一天就誓言要舉辦一次歷史性大會，因此場外活動異常豐富。與能源轉型直接相關的是“全球脫碳加速器”（GDA）倡議，簡言之，該倡議有三個支柱：未來能源系統擴張、當前能源系統脫碳、甲烷和其他非二氧化碳溫室氣體行動。“未來支柱”以可再生能源擴張和能效提升為主要內容，118個國家簽署了“2030年全球可再生能源裝機達到110億千瓦（作者注：大約比2020年增長3倍、是2022年的3倍）、能源效率從年均2%提升到4%）”的計劃（以下簡稱RE3EE2）；“當前支柱”以油氣公司低碳轉型為主，29家國有石油公司和21家跨國石油公司加入，主要目標是2030年實現甲烷零排放和零火炬燃燒，2050年實現全口徑凈零排放操作（net-zero operations），“甲烷支柱”針對全經濟范圍的非CO2排放，以科學研究、項目開發和能力建設為主。

RE3EE2給大家帶來積極信號。RE3要求未來可再生電力年裝機增長率達到17%，也恰好是過去7年的年均增長率，因此，這個目標既有力度又具有操作性。基于此，各界呼吁大會通過“逐步停止”化石能源的決定，即可再生能源大發展必須與化石能源逐步停止“肩并肩”，實現“立破并舉”。對于“當前支柱”，雖然各方認可甲烷控排對應對氣候危機的重要意義，但也有很多團體認為花大力氣削減油氣系統的甲烷逃逸排放，但不涉及限制生產規模擴張、降低產量這樣更明確的“源頭控制”目標或行動，其實是在刻意延長化石能源壽命，也是一種“分神”。

與RE3EE2呼應，法國作為代表發布聯合宣言，表示核能對各自國家零碳目標的實現非常關鍵，要在2050年將核能裝機倍增，也是3倍。22個國家加入，包括美國、英國、法國、加拿大、日本、芬蘭、瑞典、烏克蘭以及東道國阿聯酋。

英國和加拿大共同發起的“助力淘汰煤炭聯盟”（PPCA）在COP28上繼續“招兵買馬”，其中比較引人注目的是美國和阿聯酋加入，目前PPCA已經擁有59個成員國，承諾停止新建無減排措施煤電站、逐步停止類似已有煤電站。丹麥和哥斯達黎加于COP26聯合發起的“超越油氣聯盟”也吸引了很多注意力，現擁有13個國家和地區（美國華盛頓州和加拿大魁北克省）成員，最新的加盟者是哥倫比亞（于2023年8月加入），哥倫比亞甚至在會議現場宣布加入一個以終結化石能源為己任的“小團體”（A block seeking a fossil fuel non-proliferation treaty），該團體的成員國均為小島嶼國家，得到歐洲議會、世界衛生組織、101位諾貝爾獎獲得者、100個城市和區域支持。

2.談判桌上

GST談判歷經了第一周的工作組磋商和第二周的部長級磋商以及最后階段的冠名為“Majlis”的特別工作組磋商，最終形成了主席案文。工作組磋商分歧嚴重，觀點南轅北轍，無法形成成型的文本，遞交給部長級會議的文本基本是各方觀點的重重羅列12，“option”（選項）一詞的出現頻率接近百次。

大會主席蘇爾坦·賈比爾隨即委任丹麥部長Dan J?rgensen和南非部長Barbara Creecy作為協調員，繼續對文本進行技術討論，很快（12月8日）又一個“羅列版”非正式案文拋出13，幾乎無實質進展。談判進入焦灼階段，其間，石油輸出國組織（OPEC）通過路透社發表聲明，表示OPEC不支持任何關于淘汰化石能源的措辭， 向談判和同為OPEC成員的主席國施加壓力。

“千呼萬喚始出來”。12月11日下午，主席案文草案出爐（以下簡稱12.11版）14，但立刻引發了廣泛批評。歐盟和小島嶼國家對化石燃料相關表述相當不滿。據報道，美國、澳大利亞和英國也表示了類似不滿，馬紹爾群島更是在全會中評價“這個文本對小島嶼國家來說好比‘死刑宣判（death sentence）”，非政府組織評價“這是對脆弱國家的背叛”（在12月12日的記者會上，氣候行動組織、綠色和平、地球之友不約而同發出了類似評價），而以沙特和伊拉克為代表的石油國家則堅決要求取消對油氣生產消費進行削減的說法。兩廂的矛盾看似不可調和。

COP28大會未能在12月12日如期閉幕。經過徹夜協商，12月13日上午，最后一版案文釋出（以下簡稱12.13版）15，在之后的全會上通過。雖然主席團志得意滿，將這全球第一次GST的成果冠名為“阿聯酋共識”（UAE Consensus），但薩摩亞作為小島國集團代表的發言讓我們意識到，這是一場“缺席通過”，其合法性或多或少會遭到質疑。

（三）成果初步分析

這里通過對12.11版和12.13版的比較進行成果初步分析，兩版關于能源轉型的表述和比較列在表1。

總體而言，12.13版比12.11版有進步，也有妥協。萬眾矚目的化石能源，最終的表達是“轉型遠離”（transitioning away），看上去比“減少生產和消費”有所強化，特別是方向性非常明確，但又將其限定在“能源系統”，讓人不得不懷疑是否暗中放過了化石燃料的“非能源利用”，即用作化工原料的化石能源？要知道，在能源轉型的大背景下，化石能源企業在很大程度上放棄了將初級產品作為燃料燃燒的技術路線，而是將石油化工、煤化工作為他們的另一個戰場。對這一條款的解讀可能出現參差。

對于末端處理設施，最新案文限定了相關技術的應用場景，比原文有所進步。但是，所有關于“凈零”（net-zero）的表述都刻意針對“排放”，而不是針對化石能源，多少體現了談判現場盛行的說法：我們要減的是排放，不是化石能源（所以末端技術很重要）。

對于“不晚于2025年全球排放達峰”的表述變得平衡微妙。比較怪異的是，12.13版本突然出現了對“過渡能源”的描述，被認為是對新建燃氣電廠的妥協16。

此外，12.13版還就締約方盡可能按照科學要求更新NDC1和長期低排放戰略做出了安排，分別使用了“要求”（request）和“敦促”（urge），語氣比以上條款所使用的“呼吁”（call on）要強一些。

四、總結

對COP28主席國宣稱的成果累累的“史無前例”的氣候大會，外界評價不一。大部分給予了積極評價——在地緣沖突嚴重的當今世界，能有這樣的結果實屬不易，也有評論批評大會成果充滿各種“漏洞”（loopholes），特別有為油氣行業“洗綠”的傾向，例如，通過強調末端技術和減少甲烷逃逸排放（而不是燃燒CO2排放）變相延長化石能源壽命。這其實難以避免，COP28大會主席蘇爾坦·賈比爾就是阿聯酋最大國有石油公司的CEO，不可能自己革了自己的命，能領導第一次GST順利完成任務就算功德圓滿了。

一次次案文修改、小心翼翼地字斟句酌，讓氣候談判呈現出一種“文字游戲”的樣貌，讓外界不得不懷疑和氣餒。只能說，科學認知和政治共識之間有天然的鴻溝，科學家任務單純，決策者面對紛亂問題，政治磋商所能做到的就是盡最大努力縮小鴻溝，有任何進一步共識達成都強于不歡而散，不怕慢只怕站（其實時間真不多了）。只是各國都需要明白，COP大會通過的文本只是近200家利益訴求千差萬別的締約方的“最大公約數”，已經完全不足以客觀反映能源轉型的急迫性和可能性了，如果僅僅圍繞著氣候大會的共識亦步亦趨，甚至不認真對待共識（《公約》決定的約束力不強），恐怕會因無法把握大勢而錯失良機。

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篇幅所限，此處僅列出主要文獻，所有參考文獻見網絡版。

資助項目：國家社會科學基金重大項目 “雙碳目標下中國社會經濟轉型的關鍵風險和應對戰略研究”（課題編號：22AZD098）子課題“雙碳目標下中國能源轉型的關鍵風險和應對策略研究”