市級政府臨時救助績效評價探索
——以2022 年A 市為例

●王沛盈

一、評價背景

（一）項目背景及意義

社會救助是與社會保險、 社會福利并列的三大基本保障系統之一，承擔著“兜底線”的功能。多年來，以最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助等基本生活救助和醫療、 教育、住房、 就業等專項救助制度為主體的社會救助體系基本確立， 覆蓋大部分困難群眾的救助需求。 2014 年2 月，國務院發布《社會救助暫行辦法》（中華人民共和國國務院令第709 號），明確社會救助管理工作內容， 其中包含臨時救助， 進一步擴大社會救助制度的覆蓋范圍；為填補社會救助體系空白，提升社會救助綜合效益，2014 年10月，國務院發布《關于全面建立臨時救助制度的通知》（國發〔2014〕47 號），指出“臨時救助是國家對遭遇突發事件、意外傷害、 重大疾病或其他特殊原因導致基本生活陷入困境， 其他社會救助制度暫時無法覆蓋或救助之后基本生活暫時仍有嚴重困難的家庭或個人給予的應急性、過渡性的救助”，標志著臨時救助制度完成了摸索和初步實踐，正式開啟全面實施。

為貫徹落實中央、 省有關規定，2015 年A 市人民政府頒發《市政府關于頒發〈A 市社會救助實施辦法〉的通知》， 對A 市臨時救助實施的范圍、程序進行確定。 作為市級政府臨時救助的主管部門，2020 年和2022 年年中，A 市民政局印發臨時救助工作相關實施意見， 進一步明確臨時救助認定條件、細化分類救助標準、強化相關保障機制。

2022 年，A 市民政局繼續實施臨時救助項目，按照“保基本、兜底線、救急難、可持續”的總體思路，制定并公布與本地經濟社會發展水平相適應的臨時救助保障標準， 及時將符合條件的困難群眾納入保障范圍， 力爭做到精準認定、精準救助，實現兜住底、兜準底、 兜好底， 解決困難群眾的臨時性、突發性生活困難，提高臨時補助的實效性。

（二）主要實施內容

根據A 市臨時救助工作相關實施意見，臨時救助分為急難型臨時救助、支出型臨時救助2 種類型。其中，急難型救助主要包括因火災、爆炸、交通事故、溺水、人身傷害等意外事件造成家庭財產重大損失或者主要經濟來源中斷， 導致基本生活暫時出現嚴重困難的家庭或者個人； 支出型救助主要包括醫療等生活必需支出突然增加超出家庭承受能力， 導致基本生活一定時期內出現嚴重困難的家庭。 2022 年，A市臨時救助中支出型臨時救助占比14.12%；急難型臨時救助占比85.83%。 按每戶接受救助次數分，接受臨時救助1 次的家庭占比95.95%，接受臨時救助2 次的家庭占比3.62%，接受臨時救助3 次的家庭占比0.43%。

2022 年，A 市臨時救助戶次平均金額為月低保標準的2.26 倍，戶次平均最高的鎮（街道）為最低的鎮（街道）的3.76 倍。 支出型臨時救助申請至審批完成時間較長，平均超過1 個月，而急難型申請至審批完成平均需要約2 周時間。

（三）資金使用情況

2020 年至2022 年，A 市臨時救助項目預算資金由市級資金和區級資金按照1∶1 配套，年中均進行預算調整，調減比例為33.33%，近三年調整后預算執行率均不足50%。

（四）組織及管理

1.組織情況。市財政局負責對項目預算進行審核，負責項目資金的撥付工作，并組織績效評價；市民政局為臨時救助的主管部門，負責轄區范圍內臨時救助的統籌規劃、監督指導，負責市級財政資金的預算安排、申請、執行；區民政局負責區級配套資金的預算安排、申請、備案、執行；鎮人民政府（街道辦事處）相關部門負責受理救助申請、審核、小額救助審批、公示、歸檔。

2.管理流程。 A 市臨時救助項目管理主要包括申請、受理、審核、審批、公示、資金撥付、檔案管理等7 個環節，各個環節的管理內容見表1。

表1 A 市臨時救助項目管理流程表

二、評價體系

項目績效評價是衡量項目資金使用情況及工作開展情況的重要方式，通過對前期資料的收集、分析，確定項目評價重點主要包括3個方面：

（一）關注資金編制、使用情況

針對2020 年至2022 年項目市級資金預算每年年中均進行預算調減、年底預算執行率偏低的情況，對預算編制、區級配套資金情況、資金使用情況、結余資金管理情況，對資金管理流程進行全流程考核，以評價資金各環節的配置效率。

（二）關注補貼資金全流程管理

評價項目過程方面，在“項目制度健全性”中，財務制度將考核各級部門資金安排、執行要求是否明確，業務制度將考核申報機制、審核機制、監督機制、違規處罰機制、公示要求是否清晰。 同時，對業務執行有效性進行拆分細化，根據臨時救助管理環節，分別設置部門協作機制、審核規范、監管有效、信息公開、檔案管理等指標，全方位、多角度對項目實施過程進行考核。另外，在可持續影響指標中，通過考察救助體系建設和救助平臺使用情況， 提煉項目在長效管理方面的亮點和不足。

（三）關注鎮（街道）管理人員和臨時救助對象的評價

為落實審批權下放， 小額救助由屬地鎮人民政府（街道辦事處）審批，而臨時救助對象是本項目最直接的受益對象，因此，項目實施情況需要通過鎮（街道）管理人員和臨時救助對象來反映，評價利用公眾評判法來實現。 本次評價主要使用問卷調查的方式，針對鎮（街道）管理人員和臨時救助設計不同形式的調查問卷， 在一定范圍內發放，收集、分析調查問卷，調查A 市臨時救助項目在申請條件、救助標準明確性、申請條件明確性、發放及時性、宣傳方式等方面的情況。

圍繞上述評價重點， 評價指標體系從項目決策、項目過程、項目產出、項目效果等方面，對項目情況進行全方位、有針對性的考察。

三、評價分析

根據表2 的績效評價體系， 評價組對項目基礎信息進行取數、核對，對A 市的市、區、鎮（街道） 三級民政單位開展訪談和滿意度調查，從項目決策、項目過程、項目產出、項目效益四個維度，對2022 年A 市臨時救助資金項目進行績效分析。

表2 2022 年A 市臨時救助項目績效評價體系

（一）項目決策方面

2022 年，A 市臨時救助資金項目本項目用于解決一些遭遇突發性、緊迫性、臨時性生活困難的群眾救助問題，項目立項符合《國務院關于全面建立臨時救助制度的通知》（國發〔2014〕47號）和A 市民政局部門職責，立項依據充分，申請材料、 審批材料符合相關要求， 立項程序規范， 但近三年調整后的預算執行率均不足50%，市民政局在預算編制時未充分考慮歷史支出情況，沿用固定的市民政局與市財政局會商基數，預算編制有待進一步細化；此外，工作目標任務數或計劃數不完全對應， 個別績效指標及項目績效目標有待完善。

（二）項目過程方面

項目過程管理整體較好， 資金使用合規，信息公開規范、檔案管理規范。 但個別區級配套資金未完全到位， 項目管理機制未明確急難型臨時救助審核以及支出型臨時救助中家庭經濟狀況核對的時限要求，導致審核時效監督沒有抓手； 跨部門溝通協作機制缺失， 鎮人民政府（街道辦事處）與市民政局下屬事業單位信息交流頻次偏低， 導致臨時救助的時效性和可及性存在偏差。此外， 由于2022 年A 市臨時救助新舊制度交替， 個別街道未及時了解掌握新政策內容， 臨時補助執行舊政策要求，實際補貼標準偏低；信息系統登記數據未完全應用于資金撥付， 街道資金賬戶存在上級撥付的項目資金沉淀。

（三）項目產出方面

2022 年，A 市臨時救助完成率100%，對于符合要求的困難群眾應救盡救， 所有臨時救助對象資質均達標，但救助時效性不足，個別救助申請至資金發放時長近半年， 存在臨時救助標準執行不到位的情況。

（四）項目效益方面

2022 年，臨時救助數量較上年有所增長，根據臨時救助對象調查問卷， 救助政策知曉率較高，臨時救助形式主要為發放現金，在2022 年未發生臨時救助相關的有責投訴， 但社會救助管理服務平臺的功能模塊信息仍主要依靠人工維護，偶有錯誤或未及時更新的數據；系統上與線下審批不同步，存在新增結余資金。 此外，根據鎮（街道）管理人員問卷，受訪對象對補貼標準明確性的滿意度偏低，所有受訪鎮（街道）均無法提供明確的補貼標準實施細則， 救助轉介機制不清晰， 救助能力可持續性有待進一步提升。

四、評價結論與建議

（一）發現的問題

根據績效分析的結果，對制度建設、業務管理、財務管理等方面進行歸納，發現A 市在臨時救助管理中存在的不足主要有3 點。

1.實施細則有待完善，長效管理機制有待建立。 2022 年是A 市臨時救助實施意見新老交替的年份， 在實施細則方面，2 份實施意見中均未明確審核時限， 由此導致審核時效監督沒有抓手， 超三成臨時救助時效不達標， 與2022 年A市民政局工作計劃中的“持續提高臨時救助制度的可及性和時效性”存在差距。

在長效管理機制建立方面， 一是平臺化信息化建設有待深化，A 市社會救助管理服務平臺信息錄入維護仍是人工完成，未實現例如戶籍、就業信息等基礎信息的自動導入、比對，個別系統數據不能及時更新；此外，臨時救助的申報、審核、資金發放是線上、線下同時進行，系統內審核、統計情況未與實際資金發放掛鉤。 二是救助轉介機制有待加強， 除現金發放外， 部分鎮（街道）、社會慈善單位會主動提供社會救助，但暫未形成明確的工作機制， 政府救助與慈善救助、物質幫扶與救助服務未能有效銜接，未形成救助合力。

2.管理執行存在偏差，影響救助標準時效。在補助審核方面，在新的臨時救助標準出臺后，部分街道仍按照舊的政策執行， 部分受救助對象未能足額享受臨時補助。 在部門協作方面，跨部門溝通協作有待進一步加強， 個別臨時救助申請至資金撥付近半年，鎮（街道）的補貼受理單位和區級民政信息核對單位間信息交流頻次偏低。

3.預算編制精細化程度有待加強，鎮（街道）救助資金金額差異較大。 在預算編制方面，在A市民政局編制的預算申報時， 未充分考慮歷史支出情況，預算測算內容與實施內容存在偏差。在預算執行方面，鎮（街道）均未形成明確的補貼標準實施細則， 臨時救助補貼的標準區間上限、 下限差異較大，2022 年戶次平均最高的鎮（街道）為最低的3.76 倍。 在訪談中部分鎮（街道）臨時救助管理人員坦言，臨時救助補貼的標準區間范圍較大， 實際審核中更傾向于遵循既往類似情況中的較低標準。

4.部分區級配套資金未完全到位，個別結余資金較上年增加。 根據抽查結果，個別街道的區級配套資金未完全到位，此外，存在困難對象登記信息線下、線上登記信息不一致，區級資金按照系統內信息進行撥付， 街道受理單位根據線下登記材料進行資金撥付， 導致差額資金結余在街道資金賬戶。

（二）改進建議

針對發現的問題，本文有針對性地提出下列建議：

1.補充完善實施細則，建立健全長效管理機制。 建議A 市民政局結合歷史情況，分解臨時救助各環節所需平均時間， 提高臨時救助受理效率，制定合理的臨時救助時限要求。 深化平臺化運行機制， 積極開展社會救助信息共享與數據比對，使得救助平臺功能不局限在記錄、統計上，還可以進行申報的預審核、資金發放監管。 加強臨時救助與其他轉介服務銜接， 提高救助效率和效益。

2. 加強政策內容宣貫， 促進部門間溝通協作。建議市、區民政局在之后年度本項目實施時，積極主動做好政策宣貫，幫助困難群眾、相關審核單位知曉相關政策的實施細則， 提高救助準確性和時效性。 促進審核環節各部門間的溝通協作，協調疏通跨部門協作中的堵點，加強部門銜接配合，及時精準認定救助對象，規范確定救助標準。

3.提升預算編制精細化程度，完善補貼標準執行細則。 建議A 市民政局根據近幾年臨時救助資金實際執行情況和部分鎮（街道）臨時救助備用金額度， 對重點困難群眾進行主動跟進，結合歷史情況，對預算編制明細按補貼類型或轄區進行分解細化， 進一步提升預算編制精細化程度。根據救助對象困難的評估因素和其他社會救助保障程度，分類分級救助標準，組織開展業務培訓， 對轄區內外臨時救助進行典型案例宣傳，建立容錯糾錯機制，強化預算執行，對符合條件對象及時足額發放相關救助資金，鼓勵基層民政部門應救盡救。

4.加強資金監督管理，落實審核監督主體責任。 建議市、區民政局根據臨時救助政策的相關條款要求，落實相應審核監督的主體責任，保障業務審核、資金撥付協同一致，信息系統、紙質檔案內容統一，規避資金運行安全風險。 加強工作聯動，重點加強市與區、政府救助與其他救助之間的工作銜接，確保資金發放到位，結合現行市、區、鎮（街道）資金結算要求，加大資金使用監督力度，保障財政資金分配的公正性、有效性，提高財政資金使用績效。

五、評價創新與不足

（一）評價的創新

作為社會救助體系中的重要組成部分，臨時救助承擔對應急性、過渡性困難“兜底”的責任，市級地方政府履行財政的中觀管理職能。 在2022 年A 市臨時救助項目中，A 市財政局、區財政局為臨時救助項目資金承擔單位，A 市民政局負責項目統籌規劃、監督指導，區民政局負責臨時救助備案、審批，鎮人民政府（街道辦事處）負責受理申請、審核、歸檔及資金撥付。在各級政府單位間， 對于本項目的財權和事權不完全匹配。具體來說，本項目的臨時救助資金由市、區兩級承擔，審核權限大部分集中在鎮（街道），由此導致市級主管部門未能及時補助實際發放情況，編制項目預算；而鎮（街道）也未能充分掌握市級層面政策的執行要求， 因地制宜地推出的實施細則。

本文通過實地調研，考察項目績效是否達到預期績效目標，關注對困難群眾基本生活的保障情況，對比各鎮（街道）在業務管理、資金管理、實施效果上的差異， 給出各級單位在制度制定、實施管理、 預算管理方面具有可操作性的改進措施，相關建議可以推廣至基層民生領域類似的財權、事權不一致的項目，助力財政資金充分發揮使用效益，擴大社會影響力。通過系統性整合、分析A 市民政部門臨時救助的基礎資料， 為臨時救助專項資金績效評價工作提供參考依據，有助于進一步促進A 市民生保障工作有序高效開展。

（二）評價的局限性

2022 年為A 市實施新一輪臨時救助政策的過渡年，現有的績效評價體系未能有效對比新舊政策實施效果上的差異，未對補貼對象認定條件的合理性、各層級資金分配的有效性進行深入討論，無法對優化財政資金在民生保障方面的資源配置提出建議。

（三）進一步探討的方向

《民政部財政部國務院扶貧辦關于在脫貧攻堅兜底保障中充分發揮臨時救助作用的意見》（民發〔2019〕87 號）中提出，“實施好臨時救助制度，對于強化貧困人口兜底保障、助力解決‘兩不愁三保障’突出問題和防止脫貧群眾返貧，確保如期打贏脫貧攻堅戰，具有十分重要的意義”，本項目側重對于A 市現有臨時救助實施項目的績效成果進行考察，但沒有與防止脫貧群眾返貧進行關聯，在后續工作中，如何進行區域統籌、主動識別有保障需求的困難群眾、 提高臨時救助水平，還需要進一步探討研究。 ■