現代化視域下西部地區農村人居環境治理研究

朱啟國

（中央民族大學 北京 100081）

我國堅實地邁過了現代化建設的第二步，正在向著新的第三步現代化征程出發[1]。從黨的十九大報告提出實施“鄉村振興戰略”“加快推進農業農村現代化”，到黨的二十大報告進一步指出“全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村”，農業農村現代化成為中國式現代化不可分割的組成部分，也是全面建成小康社會的重要舉措。我國自鄉村建設運動開始，從建設新農村、建成小康社會到鄉村振興戰略的實施，始終圍繞著農村社會現代化這一核心問題[2]。隨著農民對美好生活需求的日益增長，農村現代化的內涵更加多元，同時，農村不同維度的現代化異質性逐漸顯現，尤其是農村人居環境等生態建設在農村現代化進程中還存在短板和不足[3]。改善農村人居環境，是實施鄉村振興戰略的重點任務[4]，也是農業農村現代化的重要體現[5]。當前，政府和學界普遍認為農村人居環境具有地域性和差異性特征，需要因地制宜、分類施策[3][6]。學界對農村人居環境的研究呈現出農村人居環境－特殊地區人居環境的遞進式關注演變[7]，但對西部地區農村人居環境治理的研究較少[8]。也有學者基于生態治理現代化的理論視角對西部地區的環境治理和綠色發展的思考[9]，這為本研究提供有益借鑒。本研究以農村現代化為視角，對我國西部地區農村人居環境治理進行研究，梳理現代化進程中西部地區農村人居環境治理的發展歷程，剖析西部地區農村人居環境治理存在的問題，探討構建解決西部地區農村人居環境治理路徑。

一、現代化與西部地區農村人居環境治理的意蘊

（一）西部地區的現代化是中國式現代化道路的重要組成部分

西部地區是我國少數民族集中分布區，56 個民族中有44 個少數民族和70.2%的少數民族人口聚居于此，西部地區現代化的發展影響著全國現代化建設的整體水平。習近平總書記指出：“全面建成社會主義現代化國家，一個民族也不能少”“要推動各民族共同走向社會主義現代化”[10]。西部地區現代化相對于全國而言，是一個局部、區域性的現代化，其政治、經濟、文化、社會、生態“五位一體”的現代化都是我國現代化的重要組成部分，與我國的整體性現代化事業密不可分[11]。

（二）西部地區的現代化是人與自然和諧共生的現代化

西部地區有著豐富的礦藏和生物多樣性資源，能為社會主義現代化道路的發展提供資源支持。西部地區是我國重點生態功能區，地處珠江源頭和五大水系上游，天然構成長江和黃河中下游平原、丘陵的生態屏障[12]。西部地區同時還是我國四大生態脆弱區，生態環境一旦破壞就難以恢復。與全國相比，西部地區經濟發展水平相對落后，面臨著生態脆弱與資源依賴交織、環境保護與開發的矛盾。江澤民同志曾指出，改善生態環境是西部地區的開發建設必須首先研究解決的一個重大課題，實現現代化發展更加需要加強生態文明建設。重塑人與自然關系，充分認識、尊重和保護好西部地區獨特的生態價值，堅持人與人、人與自然之間正常的物資變換以及生態和經濟協調發展，滿足人民對日益增長的美好的生活需要與物質財富需求，是實現人與自然的和諧共生[13]、經濟與社會可持續發展，促進西部地區現代化建設的重要保障。

（三）西部地區農村人居環境治理是實現農村現代化的關鍵舉措

農村是人與自然關系最為密切的場域，承載、凝聚著村莊形態等硬環境和機制文化等軟形態，是實現生態宜居的主陣地，也是生態文明建設的主戰場。西部地區農村處于農村現代化和城鄉一體化的發展過程中，需要同時兼顧經濟發展和生態環境保護，既是當前我國環境保護的薄弱環節，也是統籌城鄉環境保護的工作重點[14]。從西部大開發時期新農村建設到黨的二十大報告作出“全面推進鄉村振興”的戰略安排，其根本目的之一在于改善農村環境，提升農民生活獲得感和幸福感。當前，人居環境治理作為實施鄉村振興戰略的重要抓手，在改善城鄉發展不平衡、農村發展不充分方面發揮著重要作用。因此，加強西部地區農村人居環境治理，是當前和今后一段時期全面推進鄉村振興戰略的必然要求，也是全面開啟農村“物”的現代化、“人”的現代化和治理能力和治理體系現代化的必經之路。

二、現代化進程中的西部地區農村人居環境治理

農村人居環境的公共物品屬性，決定了政府在農村人居環境治理中必須承擔主導責任。西部大開發是中國最早提出并實施的區域協調發展政策[15]，此后相繼實施的新農村建設、脫貧攻堅、鄉村振興等重大戰略，對西部地區農村生態環境、基礎設施、人居環境等方面帶來巨大的變化[16]。以政府部門頒布的政策文件為依據，圍繞以上幾項重要政策的實施，將西部地區農村人居環境治理劃分為三個階段，即探索階段、協同推進階段和全面提升階段。

（一）探索階段（2000—2011 年）

該階段，國家不斷重視西部地區農村的環境保護和發展的問題，期望通過對基礎設施建設和綜合整治來解決農村臟亂差的問題。2000 年，國務院召開西部地區開發會議，將生態環境保護與建設納入“十五”西部大開發重點工作。2004 年，《國務院關于進一步推進西部大開發的若干意見》再次明確“生態建設和環境保護是西部大開發的重要任務和切入點”，提出“進一步加強農村基礎設施建設”等要求。圍繞這一定位，2006 年，《西部大開發“十一五”規劃》提出實施水、路、氣、電、生態移民等新農村建設十大重點民生工程，加強農村環境保護，防止農村面源污染，提升環境保護力度。同年，《國家農村小康環保行動計劃》圍繞小康建設目標，對農村飲用水、畜禽養殖、生活垃圾和面源污染等影響農村“臟、亂、差”的環境問題提出具體的治理措施。2008 年，中央第一次全國農村環境保護會議提出開展農村飲水安全和農村環境綜合整治，中央設立農村環保專項資金，通過“以獎促治”“以獎代補”的形式，按照中央和地方1:0.5的資金配套比例支持西部5 個省（區、市）開展農村飲水、畜禽養殖和糞便處理、垃圾處理、生活污水連片整治，農村環境突出問題得到有效解決。

（二）協同推進階段（2012—2020 年）

該階段，農村人居環境治理的政策更為明確、措施更加具有針對性，治理項目更加具有協同性。2012 年，中央一號文件提出加強對農業面源污染、農村污水和垃圾治理，改善農村人居環境；2012 年11 月，黨的十八大正式將生態建設納入“五位一體”總體布局，生態環境治理成為國家治理能力和治理體系的重要組成部分。2013年，中央一號文件明確提出建設“加強農村生態建設、環境保護和綜合整治，努力建設美麗鄉村”；2014 年，《關于改善農村人居環境的指導意見》要求各地區根據情況分類確定農村人居環境整治重點，循序漸進改進農村人居環境，并對農村生活垃圾、污水、畜禽糞污、廁所改造，村莊風貌、綠化和傳統村落保護提出詳細指導意見，要求各部門加強協同配合。2015 年，《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》對農村生活垃圾、污水、廁所、村莊綠化美化和農村環境連片整治提出具體舉措。2017 年，習近平總書記在黨的十九大報告中提出實施“鄉村振興戰略”，將“生態宜居”“生態振興”作為鄉村振興五個基本要求和基本任務之一，同時提出要堅決打好三大攻堅戰。同年，《“十三五”促進民族地區和人口較少民族發展規劃的通知》提出加強農村人居環境綜合整治，全面推進農村生活垃圾和污水處理，實施硬化綠化美化亮化基礎設施建設工程，推動改廁改圈改廚。2018 年，《農村人居環境整治三年行動方案（2018—2020 年）》指出農村人居環境在取得成效的同時也存在發展不平衡等問題，要求“地處偏遠、經濟欠發達等地區，在優先保障農民基本生活條件基礎上，實現人居環境干凈整潔。”[17]圍繞“生態宜居”建設要求，明確生活垃圾、廁所革命、生活污水、村容村貌、村莊規劃和管護機制6項農村人居環境整治重點任務。同年，《鄉村振興戰略規劃（2018－2022 年）》《農村人居環境整治村莊清潔行動方案》《全國農村環境綜合整治“十三五”規劃》相繼對農村人居環境不同方面提出具體治理舉措。2019年和2020 年，中央財政每年投入100 億元資金推動農村廁所革命整村推進和中西部農村人居環境整治整縣推進。在國家一系列重大戰略部署下，西部各省（區、市）普遍將農村人居環境治理作為重點，結合本地情況制定農村人居環境治理行動方略。2020 年，《關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》提出要繼續加強農村人居環境整治，促進城鄉融合發展，在大開發中形成大保護、高質量發展格局。

（三）全面提升階段（2021 年－至今）

該階段，隨著農村居民收入水平的不斷提高，需求層次在逐步提升，人居環境安全成為新時代最明顯的特點[18]。如果說解決農村貧困問題是脫貧攻堅的底線任務，那么提升農村人居環境質量則是鄉村振興戰略的關鍵發展內涵。為持續鞏固脫貧攻堅成果，實現農村現代化發展，黨的十八大以來，中央連續12 年（2012－2023 年）的中央一號文件對農村人居環境問題提出明確治理舉措。2021 年，在總結成功經驗的基礎上，《農村人居環境整治提升五年行動方案（2021－2025 年）》（以下簡稱《方案》）指出農村人居環境還存在區域發展不平衡，與農業農村現代化要求和群眾對美好生活向往還有差距，要求“地處偏遠、經濟欠發達的地區，農村人居環境基礎設施明顯改善，農村衛生廁所普及率逐步提高，農村生活污水垃圾治理水平有新提升，村容村貌持續改善。”[4]對農村廁所革命、生活污水治理、生活垃圾治理、村容村貌和長效管護機制等方面進行規劃和總體部署，這為全面推進美麗鄉村建設提供根本遵循。2022 年，黨的二十大報告強調“推進城鄉人居環境整治”，首次提出“建設宜居宜業和美鄉村”新目標。2023 年，中央一號文件對推進宜居宜業和美麗鄉村建設，整治提升農村人居環境進行綜合部署。從理念上看，農村人居環境實現由“改善條件”“村容整潔”到“生態宜居”的轉變。從制度體系看，農村人居環境由頂層設計到實踐落地，全面推開向高質量發展，生態環境治理格局呈現出政策體系不斷深化、制度地位不斷上升和治理力度持續加大的特征[19]。從治理內容和路徑上看，農村人居環境治理由“整治”“持續改善”到“全面提升”的升級轉變，從污染治理導向的基礎設施建設階段進入環境改善的管理提升階段[20]。

三、現代化進程中西部地區農村人居環境治理問題分析

實施農村人居環境治理的本質是提升鄉村宜居水平，滿足人們對美好生活需要，推進城鄉一體化和農村現代化發展。當前，影響西部農村地區農村可持續發展的深層次問題尚未解決，農村人居環境治理仍然面臨諸多問題。

（一）生態環境治理難度較大

西部地區農村因其生態特征、地理條件、生產方式和生活理念等因素的疊加使得農村人居環境治理難度較大。一是西部地區大多位于我國第一、二階梯，生態環境較為脆弱，農村生態系統較為復雜，水土流失、自然災害頻發，影響農村人居環境治理成效。二是農村居住分散，人口聚集程度低，在污水治理和垃圾治理等方面難以做到集中處理，污水處理率和資源化利用率較低，垃圾運轉和集中清運難度大，污水滲漏、垃圾焚燒形成的二次污染進一步加劇農村生態環境的承載力。三是農業生產過程中農藥化肥過量使用，生活污水直排，畜禽糞便隨意堆放等造成農業農村的復合型污染，使得農村地表水徑流的大多數成為農田退水、生活污水和工業廢水的排污溝[21]。

（二）基礎設施建設主體單一

為實現鄉村生態宜居的目標，國家對農村廁所、污水、垃圾治理設立一套規范的技術標準，而治理的規范化需要一定的基礎設施建設為依托，基礎設施建設又必然需要資金的保障支持。《方案》明確提出農村人居環境治理“堅持地方為主”，形成了中央統籌、省負總責、市縣主責、鄉村落實的治理格局。中央以財政轉移支付方式支持地方，地方政府則是承擔著人居環境治理的事權和財權。由于西部地區經濟發展較為落后，農村人居環境基礎設施建設主要以政府財政投入為主，資金投入渠道較為單一。在長期以來的城鄉二元格局下，城鄉發展不平衡，農村歷史欠賬多，農村廁所、污水治理、垃圾治理和村容村貌建設供給不足，農村生態環境財政投入還達不到城市投入的1%[22]。如云南省在農村人居環境整治三年行動期間，累計投入中央和省級財政資金超600億元。2022 年，云南省農村衛生戶廁覆蓋率、垃圾設施覆蓋率、污水處理率分別為65.38%、60%、30%，城鎮垃圾設施覆蓋率和污水處理率分別為78%、97%，農村與城鎮之間的差距較為明顯，要實現鄉村建設“十四五”發展目標，還需要持續的資金投入。同時，西部地區農村間的人居環境建設也存在較大發展差距。農村人居環境基礎設施建設需要各級政府按比例投入配套資金，對于財政收入匱乏的基層政府而言，沒有配套資金做保障，人居環境治理項目也就難以落地到所轄村落，財政收入匱乏、資金不足、配置不均已成為當前農村人居環境治理的制約瓶頸。

（三）整體協調功能不足

首先，農村人居環境治理的內部協調不暢。農村人居環境治理事務分散在鄉村振興、農業農村、環保、城鄉建設、自然資源等多個職能部門，雖然每一層級都成立協商議事機構，但部門各管一塊，難以形成治理合力，縱向分級、橫向分散的治理格局形成“治理縫隙”，治理效率不高。其次，農村人居環境治理主體間的外部協調遲滯。當前農村人居環境治理，主要由各村自下而上層層打包申報項目需求，各層級職能部門由上至下發包、抓包項目，各企業招投標參與建設。治理項目根據建設用途分屬不同職能部門管理，如行政村公廁和自然村戶廁建設職能分別由城鄉建設和農業農村部門負責，農村垃圾治理和生活污水治理分別由環保和城鄉建設部門負責。在整個項目運行中，職能部門、企業和村民之間缺少溝通協調。最后，農村人居環境治理的長效管護機制不健全。農村人居環境的基礎設施建設雖有財政預算和項目資金支持，但建成后產權界定模糊，維護資金不足，有錢建沒人管、有人管沒錢修現象突出，共建共治共管格局還未形成。

（四）主體參與積極性不高

一是環保意識不強。環保意識是影響村民環保行為的重要因素，而環保意識的形成與經濟生活水平和教育水平息息相關。當前，西部地區農村居民受教育水平普遍不高，經濟生活正處于由脫貧攻堅時的生存型向現階段鄉村振興時期的發展型轉變，農村居民環保意識不強，生活垃圾自行焚燒比例較高[23]，對資源化利用和有毒有害垃圾的認識等還不夠重視。二是參與意識不足。農村是農民生產生活的主要場域，人居環境問題終究是農民的發展方式和生產生活問題，作為農村場域的主體，農村人居環境治理理應由村民共同參與。村民自治也賦予村民自我管理本村事務的權利，隨著農村勞動力的外流，村民參與意愿降低，在當前“公建公助”治理模式下，村民主體缺位，政府干、農民看現象較為突出，村民參與農村人居環境治理的意識不足。

四、西部地區農村人居環境治理路徑優化

良好的生態環境是最普惠的民生福祉。作為農村現代化重要組成部分，《方案》明確指出農村人居環境質量的提升是加快農業農村現代化的有力支撐，這就要求要實現農村現代化需要對農村廁所、生活垃圾、污水、村容村貌等“物”提供有效公共服務供給，還需要對村民、社會等“人”進行有效協同整合，同時需要完善治理機制，提升農村人居環境治理能力。

（一）優化布局，突出宜居宜業功能

堅持“綠水青山就是金山銀山”的理念，因地制宜推進西部地區農村人居環境治理與“生產發展、生活富裕、生態良好”有機融合，整合村莊生產、生活等要素編制村莊“多規合一”實用性規劃和人居環境等基礎設施建設整體功能布局。充分調動廣大村民參與村莊規劃的積極性，保障村民人居環境訴求，確保村莊規劃符合村民利益需求。堅持因村施策，加強對農村“兩違”清理，提高村莊建設用地使用效率，對居住分散和“空心化”程度較高的村莊，選擇就近合村并點，統一規劃建設，集中解決農村垃圾、污水、村容村貌等人居環境問題，提升農村人居環境質量。注重挖掘西部地區農村獨特的民族文化和生態資源稟賦，將人居環境治理與美麗鄉村建設、民族文化打造和休閑旅游相融合，以“人居環境+”旅游驅動鄉村振興和農村可持續發展。

（二）多元共治，提升整體治理成效

改善西部地區農村人居環境就是改善生產力，西部地區農村人居環境治理更多是要解決公共環境基礎設施的有效供給問題[2]，全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化離不開基礎設施的建設。農村人居環境的系統性和復雜性決定了其需要持續的資金支持。在中國式現代化總體框架下，要始終堅持政府的主導作用。首先，加大財政投入力度。農村人居環境治理雖然堅持以“地方為主”為總基調，但地區間經濟發展差異大，尤其是西部地區政府經濟汲取能力有限，中央和地方應按照財權和事權相一致原則，通過轉移支付、財政撥款、財政補助和對口支援、東西協作等形式加大對西部地區農村人居環境治理的公共財政投入和政策保障力度。其次，創新投融資機制。鼓勵企業參與農村人居環境治理，政府基于財政和政策資源，通過購買服務、PPP 合作等方式讓企業、公益組織和社會資本參與農村人居環境治理，提升農村人居環境的公共服務供給效率。最后，發揮村莊熟人社會關系和鄉村共同體力量，通過自治、德治、法治建設提升村級組織參與農村人居環境治理的集體行動合力，逐步形成政府主導、市場參與、社會相互配合的農村人居環境治理共同體，推動西部地區生態環境環境治理現代化，從而有效提升農村人居環境治理的整體水平。

（三）內外協同，實現共建共治

強化內部協同，堅持把農村人居環境治理作為“一把手”工程，健全人居環境整治領導小組的協調聯動機制，推動農村人居環境治理的跨部門協同，通過組織動員、制度保障整合資金、項目等全方位資源和各部門力量，形成共建共治合力。同時，厘清各部門權責關系，將農村人居環境治理成效納入部門績效考核，通過監督檢查持續強化行政部門的綠色發展理念。加強外部協商，農民是農村環境問題的受害者，環境改善的受益者，也是農村環境治理的參與者[24],《方案》明確提出了“堅持問需于民，突出農民主體”的基本原則，因此，要打破職能部門本位意識，建立村民參與人居環境治理的保障機制，以農民實際需求為導向，通過相互間的良性互動最大程度獲得村民對農村人居環境治理的認同與支持，不斷提升農村人居環境項目實施的精準度。

（四）建管并舉，激發集體行動合力

明確界定農村人居環境基礎設施產權，合理劃分政府、企業、社會和村莊、村民各自管護責任，給予相應維護資金支持，保障農村人居環境基礎設施的良性運行。將農村人居環境治理制度內化于村規民約和農村道德規范中，明確村民在農村環境、村容村貌和公共基礎設施維護等方面的環保責任和義務。常態化、制度化開展文明戶和紅黑榜評選，從正向激勵和反向規約雙向渠道激發村民參與人居環境治理熱情。增強村務公開的透明度和公開度，通過村民議事會、戶長會等溝通平臺增強彼此信任，提升村民參與農村人居環境治理的公共精神，推動環保政策在村莊落地。

（五）宣傳教育，深化生態保護理念

加大廣播、電視等媒體對宣傳力度，增進村民對環境保護的法律法規、政策和環保知識的了解，運用短視頻、宣傳片等方式向村民傳遞環境保護理念，開展環保下鄉、現身說事等公益活動指導村民開展垃圾分類、環境防治，幫助其提升環保意識，改進生活習慣、移風易俗，樹立健康文明生活理念。加強對學校青少年環保教育，引導學生養成文明衛生習慣，實現“教育一個學生，帶動一個家庭，文明整個社會”。