茂名營商環境法治化建設的實踐邏輯與路徑探索

馬波

（廣東石油化工學院 廣東 茂名 525000）

黨的二十大報告指出，“高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務，要完善產權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經濟基礎制度，營造市場化、法治化、國際化一流營商環境?！睘楦玫靥剿魅鎸嵤鞍倏h千鎮萬村高質量發展工程”的茂名路徑，市委市府提出，“優化營商環境，做強產業發展平臺，繪好城鄉區域發展藍圖，為縣域高質量發展搭建平臺，促進城鄉區域協調發展?！?022 年12 月，廣東省發展改革委牽頭組織對全省21 個地級以上市營商環境建設作出了評價（共設置19 個一級指標，77 個二級指標），發布了《2022 年廣東省營商環境評價報告》。評價結果分為三檔：第一檔是深圳、廣州2 個城市。第二檔是佛山、東莞、珠海、江門、肇慶、惠州、中山、汕頭、清遠、湛江10個城市。第三檔是韶關、茂名、潮州、云浮、梅州、汕尾、河源、陽江、揭陽9 個城市。2022 年3 月，中國社會科學院財經戰略研究院與中國社會科學出版社對全國291 個城市的營商硬環境競爭力進行了分析排行，共同發布的“2021中國城市營商硬環境競爭力排行榜”結果顯示，茂名在291 個城市之中排名第238 位。2021 中國城市營商硬環境競爭力排行榜《2022 年廣東省營商環境評價報告》排名均表明，茂名的城市營商硬環境競爭力與其作為經濟強市（2022 年全省GDP 排名第7 位）的地位是不相匹配的，需要在市場化法治化國際化營商環境建設上做出更多改變，促進茂名經濟社會的高質量發展。冊指南》等配套文件。新指標數量總數不變，但具體內容有調整?！靶碌闹笜梭w系包括：市場準入、獲取經營場所、市政公用基礎設施報送、雇傭勞工、獲取金融服務、國際貿易、納稅、解決商業糾紛、促進市場競爭和辦理破產10 個指標。與原有體系相比，刪除了保護中小投資者指標，增加了雇傭勞動和市場競爭兩個指標；將辦理建筑許可和登記財產兩個指標合并為獲得經營場所指標；將獲得電力指標拓展為公共設施接入指標。但從指標的變化而論，BR 比DB 更為科學?！盵1]

2019 年10 月，國務院制定通過的《優化營商環境條例》對營商環境的概念進行了界定，其第2 條規定，本條例所稱營商環境，是指企業等市場主體在市場經濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件。營商環境包括市場主體要素、市場經濟活動要素和體制機制性要素。2023 年5 月世界銀行發布的營商環境新評價體系《方法論》中，對營商環境進行了新界定，即“不受企業控制且對企業生命全周期各階段行為方式產生重大影響的一系列條件。”從中可以看出，營商環境提到的這些條件（新指標體系所覆蓋的條件），覆蓋面極其廣泛，從宏觀經濟政策到微觀經濟法規都有涉及。尤其是更加注重規則的施行，不僅要收集紙面法律法規的信息，而且更加注重收集反映法律實際施行的信息。

一、營商環境的內涵界定與評估指標體系的更新

營商環境最早出自于世界銀行2002 年肇始發布的《營商環境報告》。2002 年世界銀行啟動營商環境（Ding Business，簡稱DB）報告，報告內容對全球約190 個國家或地區的營商環境進行評估，包含11 個一級指標和23個二級指標。2021 年9 月，世界銀行高級管理層決定終止《營商環境報告》及其相關數據的發布。2023 年3 月，世界銀行明確新項目名稱為“營商環境成熟度”（Business Ready，簡稱BR），并于5 月公布了《方法論手冊》及《手

二、茂名營商環境法治化的實踐邏輯與實施路徑

法治是良好營商環境實現的重要保障，也是衡量營商環境優劣的關鍵指標，更是改善營商環境的重要手段，市場化與國際化的營商環境最終都要落實到法治化。因此，筆者將以茂名市推進營商環境法治化的實踐邏輯與實施路徑作為重要考量視角提出具體的完善建議。

（一）加快制定《茂名市優化營商環境條例》

2019 年2 月，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上強調“法治是最好的營商環境”，闡明了法治與營商環境的關系。2021 年8 月，中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2021-2025）》提出，要持續優化法治化營商環境，緊緊圍繞貫徹新發展理念、構建新發展格局，打造穩定公平透明、可預期的法治化營商環境?！稄V東省優化營商環境條例》則于2022 年7 月1 日正式施行，《廣東省外商投資權益保護條例》《廣東省知識產權保護條例》等營商環境重點領域的專項法規也已出臺實施，為廣東省營商環境改革提供了制度依據和法治保障。地級市層面，廣州、深圳、汕頭、佛山、湛江等市均已出臺并實施本市優化營商環境條例，東莞、中山、江門、云浮等市也正在研究制定中。例如，2023 年2 月，東莞市司法局召開全市司法行政工作會議，發布了《關于提升法律服務水平助力實體經濟高質量發展的工作方案》，明確將《東莞市優化營商環境條例》等法規規章納入2023 年立法計劃。

2023 年6 月2 日，李強總理主持召開國務院常務會議聽取優化營商環境工作進展及下一步重點舉措匯報。會議指出，今年以來我國經濟運行實現良好開局，但經濟恢復的基礎尚不穩固，“要把打造市場化、法治化、國際化營商環境擺在重要位置，通過深化營商環境重點領域改革，切實增強政策有效性?！?023 年6 月，廣東省辦公廳印發《廣東省優化營商環境三年行動方案（2023—2025 年）》，提出以營造公平競爭的市場和要素環境、營造高效便捷的政務環境、營造公平公正的法治環境、營造合作共贏的開放環境、營造區域均衡協同的發展環境等五方面作為主要任務，并圍繞以上五項任務明確了39 項舉措。6 月21 日，茂名市人民政府印發《茂名市優化營商環境三年行動方案（2023-2025 年）》（以下簡稱《茂名行動方案》）。《茂名行動方案》共57 條，主要涵蓋了商事登記、項目服務與建設審批、企業生產要素保障、普惠性金融服務、公共資源交易、經常性涉企服務、市場監管、市場公平競爭、企業法治服務、政務服務、跨境貿易以及其他綜合服務等十三方面內容。為了進一步優化茂名營商環境，維護各類市場主體合法權益，激發市場主體活力和創造力，提升城市綜合競爭力，推動經濟高質量發展。筆者建議，市委應以《茂名市優化營商環境條例》作為優化營商環境的重要法治保障，茂名市人大常委會則將出臺本市優化營商環境條例納入年度立法計劃，盡快制定出臺。

（二）打造“產業+法律”一體化的企業法律服務基地

為塑造市場化法治化國際化營商環境，高質量服務重點招商引資企業，長三角、珠三角的部分重要節點城市都正在全力打造專業要素高度集聚的法律服務集聚示范區。例如，上海市正全力打造虹橋國際中央法務中心。廣州也著力打造天河、白云、南沙三個法律服務集聚區，并實行錯位發展戰略。天河集聚區定位高端和非訴法律服務，白云集聚區定位傳統和訴訟法律服務，南沙集聚區定位國際和涉外法律服務。當前，茂名市正在聚力打好制造業“三場硬仗”，聚焦綠色化工、新材料和新能源等新興產業。為更好地為綠色化工、新材料和新能源產業良性發展保駕護航，提供優質法律服務，不斷拓展涉企法律服務路徑，防范化解企業經營風險，推動涉企民商事糾紛實質化解。筆者建議，由市司法局、市市場監督管理局牽頭打造“產業+法律”一體化的企業法律服務基地?；貐R聚我市部分優質律師事務所、茂名仲裁委員會、廣東省知識產權保護中心維權援助（茂名）分中心、茂名正大公證處以及法律查明、司法鑒定機構等優質法律服務資源派駐基地，為重點招商引資企業及制造業產業提供全方位、個性化的法律服務產品。

黨的二十大報告還提出，“加快發展數字經濟，促進數字經濟和實體經濟深度融合，打造具有國際競爭力的數字產業集群?！敝档藐P注的是，隨著數字經濟的蓬勃發展，代表數字經濟發展外部環境綜合的“數字營商環境”建設正在受到關注，而將數字營商環境建設納入法治軌道則是對數字經濟健康發展的整體要求?！皵底譅I商環境水平是各國新的競爭角力點：一方面，全球數字經濟產業進入快速發展階段，倒逼各經濟體營商環境的數字化轉型。另一方面，將評判營商環境數字化水平的相關指標納入國別評價體系的做法已日漸成熟并逐漸成為國際共識?！盵2]2021 年7 月，廣東省第十三屆人民代表大會常務委員會第三十三次會議通過了《廣東省數字經濟促進條例》，強調要推進數字產業化和產業數字化，推動數字技術與實體經濟深度融合，打造具有國際競爭力的數字產業集群，全面建設數字經濟強省?！稄V東省優化營商環境三年行動方案（2023—2025 年）》也強調，要推動招投標領域數字證書跨地區、跨平臺互認，探索電子營業執照在招投標領域中的應用，加快數字政府建設均衡化發展?！皵底纸洕谏a力組織方式、生產要素形式、市場主體形態等方面存在新特點，決定了打造數字經濟新優勢需要更加優良的新型營商環境。”[3]因此，對于茂名市優化營商環境而言，一方面要持續關注新的世界銀行營商環境成熟度指標體系的變化，另一方面則要加快數字政府建設以應對數字經濟發展對營商環境的新需求。對此，《茂名行動方案》也提出要從推進政務服務標準化建設、提升政務服務便利化水平、提升政務服務數字化水平三方面來打造便捷高效的政務服務體系。同時，通過規范化、便利化、數字化的跨境貿易服務機制，提升數字化建設水平，推進跨境貿易便利化改革?！皟灮癄I商環境與數字政府建設存在一種積極的正向關聯，這已經成為學界的普遍共識。可以說，優化營商環境是評價政府數字化轉型成效好壞的重要指標，政府數字化轉型是優化營商環境取得成功的一個關鍵因素。”[4]

（三）借力首席法律咨詢專家制度為企業合規經營提供智力支持

首席法律咨詢專家制度起源于廣西梧州市法學會的先行先試，該制度重點為黨委政府重大公共決策、重大法律風險防控、重大矛盾糾紛調處、重大信訪積案化解提供法理支撐。中國法學會于2022 年1 月印發《關于推行首席法律咨詢專家制度的指導意見》，在全國范圍內鋪開推行。根據中國法學會和廣東省法學會關于推行“首席法律咨詢專家制度”的指導實施意見，茂名市法學會已經遴選30 名首席法律咨詢專家，成立了首席法律咨詢專家庫，旨在充分發揮法學法律專家在地方法治實踐中的“智庫”作用。茂名市十三屆人大四次會議上，王雄飛市長做政府工作報告時強調2023 年市政府的工作重點之一為，“全面加強綠色化工和氫能產業園建設，并深化?；贰a、儲、運、銷’全環節安全監管，全力做好防風險、保安全、護穩定各項工作?！睘楦玫芈鋵崱栋踩a法》所要求的“強化和落實生產經營單位主體責任與政府監管責任?！薄睹袆臃桨浮诽岢?，從建立企業合法權益維護機制、完善涉企案件保護機制、構建多層次訴訟服務體系、提升審判執行工作質效、釋放破產制度對資源配置的最大價值、加強知識產權保護和運用六方面來加強完善企業法治服務機制。因此，筆者建議要重視首席法律咨詢專家制度在茂名的“生根發芽”，提供經費保障及工作支持，全力打造“黨委領導、政府主導、部門聯動、專家會診、首席把脈、公眾參與”的“六位一體”工作模式。更好地為完善企業法治服務、茂名市重大項目落地、問題樓盤處置、征地拆遷、環境保護、市域治理等方面存在的突出問題提供法律決策意見。此外，茂名市法學會與茂名仲裁委、茂名市律師協會、廣東石油化工學院也應進一步加強合作，整合茂名市中立法律服務社與首席法律咨詢專家的資源。同時將服務于優化營商環境、為重點企業“把脈”法律問題及提供合規審查支持與完善 ESG（環境Environmental、社會Social和治理Governance 的單詞縮寫）相關法規和政策，作為首席法律咨詢專家評價的重要考核指標。

（四）對標廣東省營商環境評價指標體系推進法治營商環境建設

中共廣東省委廣東省人民政府《關于新時代廣東高質量發展的若干意見》提出，“對標世界銀行營商環境新評估體系深化重點領域改革，推進廣州、深圳國家營商環境創新試點。開展營商環境對口幫扶協作，推動粵東粵西粵北地區辦事標準、流程、時效與珠三角地區接軌?！薄稄V東省優化營商環境三年行動方案（2023—2025 年）》也提出，“要推動全省營商環境均衡一體化發展，全面提升粵東粵西粵北地區營商環境，讓市場化法治化國際化營商環境成為廣東的金字招牌。”為了更好地提升茂名法治化營商環境的競爭力，筆者認為，應始終堅持用系統思維為改善營商環境謀篇布局。持續強化全面優化營商環境領導小組工作任務，積極發揮市委依法治市辦統籌協調職能，全面推進法治化營商環境建設。對標對表新的銀行環境評估BR 體系及廣東省營商環境評價指標體系，將“打造一流法治化營商環境”作為全面依法治市的重點任務，開展營造法治化營商環境、保護民營企業發展等專項法治督察，全市“一盤棋”縱深推進營商環境建設創新。

應進一步汲取與學習省內外兄弟地市營商環境法治化的工作經驗，精準解決重點企業的訴求，增強企業參與營商環境建設的積極性與獲得感。例如，廣州建立的營商環境觀察員制度+“吐槽大會”模式及首創的全國“人工智能+機器人”全程電子化商事登記模式，有效暢通了政企溝通渠道。深圳市制定的《優化法治化營商環境工作方案（2021-2025）》，探索推動建立粵港澳大灣區法治化營商環境建設協同機制，完善域外法適用的規則、標準與程序，平等保障跨境商事主體合法權益。汕頭市聚焦市場主體和群眾辦事創業存在的痛點、堵點、難點問題，制定實施了《汕頭經濟特區優化營商環境條例》，將優化營商環境建設全面納入法治化軌道。中山市出臺《中山市推行“包容審慎行政執法”工作實施方案》，深化鎮街綜合執法體制改革，加強行政執法監督，在全省率先開展包容審慎監管改革工作，推進服務型執法、柔性執法，致力為各類企業發展提供更加包容的制度環境，助力當地經濟高質量發展。湛江市制定《湛江市重點項目前期工作管理暫行辦法》，不斷加大對重點項目的協調服務力度，提高投資項目的法治化服務水平。

三、結語

2023 年7 月，中共中央國務院印發《關于促進民營經濟發展壯大的意見》，強調要持續優化穩定公平透明可預期的發展環境，加快營造市場化、法治化、國際化一流營商環境，優化民營經濟發展環境，依法保護民營企業產權和企業家權益。世界銀行研究顯示，營商環境改善對GDP 增長率和社會投資率的直接拉動效應分別為0.3%和0.36%。可以說，哪座城市能夠吸引最前沿的生產力，哪座城市就在未來的競爭中占據先機。哪座城市能夠提供穩定法治化的營商環境，哪座城市就能成為全球資本競相奔赴的投資高地。今年是全面貫徹落實黨的二十大精神的開局之年，在全省上下吹響推動高質量發展號角之際，以創新法治舉措優化地方營商環境，以高水平法治建設護航經濟發展，必將大力提振市場信心、激發市場活力，推動省委“1310”具體部署落地見效，在推進中國式現代化新征程上書寫高質量發展的新篇章。