算法賦能政府規(guī)制：邏輯、限度與發(fā)展方向

黃新華 溫永林

一、引言

政府規(guī)制(也稱政府監(jiān)管)是市場經(jīng)濟條件下政府為實現(xiàn)某種公共政策目標(biāo)，依照一定的法律法規(guī)對被規(guī)制者采取的一系列行政管理和監(jiān)督行為。提升政府規(guī)制效能對推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，滿足人民對美好生活的向往至關(guān)重要。但是，隨著規(guī)制治理環(huán)境變遷，政府規(guī)制面臨的認知負荷日益顯現(xiàn)，傳統(tǒng)政府規(guī)制執(zhí)法具有成本高、效率低、程序煩冗、響應(yīng)滯后、手段僵硬等局限，常常使其在不確定的變革社會中面臨著適應(yīng)性困境，難以對復(fù)雜市場環(huán)境和社會問題進行精確分析和快速回應(yīng)。[1]為了提高政府服務(wù)水平和監(jiān)管能力，2015年國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》，國務(wù)院“十四五”市場監(jiān)管規(guī)劃進一步強調(diào)，必須積極穩(wěn)妥、充分有效、安全可靠地運用新技術(shù)，要以市場監(jiān)管信息化推動市場監(jiān)管現(xiàn)代化，充分運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、算法等現(xiàn)代技術(shù)手段，實現(xiàn)監(jiān)管創(chuàng)新，降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率。

二、文獻述評

作為一項具有顛覆性潛力的技術(shù)，算法強大的數(shù)據(jù)分析、信息整合和知識生產(chǎn)能力為政府規(guī)制創(chuàng)新帶來了發(fā)展空間。算法與政府規(guī)制融合具有適應(yīng)規(guī)制治理環(huán)境的巨大潛能，為應(yīng)對復(fù)雜的規(guī)制難題提供了新思路。[2]通過算法賦能政府規(guī)制，探索應(yīng)用算法技術(shù)增強數(shù)字化、自動化監(jiān)管能力，成為全球主要國家和地區(qū)規(guī)制治理的新動向。[3]隨著算法與政府規(guī)制的融合發(fā)展，算法賦能政府規(guī)制問題逐漸受到學(xué)術(shù)界關(guān)注，并成為管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科研究的熱點，相關(guān)研究主要集中在兩個層面：一是認為算法正以一種技術(shù)化了的社會規(guī)則之形態(tài)[4]，從科技之“法”轉(zhuǎn)化為社會之“法”[5]，成為對資源配置和公民權(quán)利義務(wù)關(guān)系具有實質(zhì)性影響的規(guī)制方式[6]，被用于指導(dǎo)、約束和控制人的行為[7]，并討論了算法技術(shù)對緩解規(guī)制信息不對稱[8]，提升規(guī)制效率和降低規(guī)制成本的影響[9]。二是聚焦以算法為中心的智能社會，探討算法用于政府規(guī)制可能導(dǎo)致簡化規(guī)制過程、削弱規(guī)制權(quán)威的問題，認為需要從算法之外“人”的因素予以校正并構(gòu)建法治化框架[10]，關(guān)注算法嵌入公共信用評價的風(fēng)險及其法律規(guī)制問題[11]。

目前，學(xué)術(shù)界對算法賦能政府規(guī)制的研究已經(jīng)積累了一些有價值的成果，在一個算法泛在化并由算法主導(dǎo)的社會，這些研究對利用算法賦能政府規(guī)制智能化與精準(zhǔn)化，促進規(guī)制治理現(xiàn)代化具有實踐價值。但已有研究對算法賦能政府規(guī)制的邏輯和限度的討論有待拓展和清晰化，對算法賦能政府規(guī)制未來發(fā)展方向的闡述也有待深入和具體化。只有厘清算法賦能政府規(guī)制的邏輯，闡明算法賦能政府規(guī)制的限度和發(fā)展方向，才能充分發(fā)揮算法賦能政府規(guī)制的積極作用，進而通過塑造治理新動能新優(yōu)勢，夯實政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的技術(shù)基礎(chǔ)。更進一步說，深化算法賦能政府規(guī)制的邏輯、限度與發(fā)展方向的研究，對于優(yōu)化規(guī)制治理流程，創(chuàng)新規(guī)制治理工具，提升規(guī)制治理效能，促進政府規(guī)制體系和規(guī)制能力現(xiàn)代化具有重要意義。

三、算法賦能政府規(guī)制的邏輯

算法是指通過所掌握的信息使算法使用者得到某一針對性問題的答案，或掌握輸出信息的一系列指令的策略。[12]算法賦能政府規(guī)制是“用算法進行規(guī)制”(也稱算法規(guī)制)，具體是指政府利用從無數(shù)與受規(guī)制環(huán)境相關(guān)的動態(tài)組件中產(chǎn)生和直接收集的數(shù)據(jù)，實現(xiàn)知識的計算生成，借此達成管控風(fēng)險、改變行為、確認和自動優(yōu)化系統(tǒng)操作，以提升規(guī)制效能和實現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)的目的。[13]隨著數(shù)字時代的到來，算法賦能政府規(guī)制在技術(shù)上具有可行性，在現(xiàn)實和價值上具有可欲性。以大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能為代表的新一代數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，為算法賦能政府規(guī)制提供了可能。響應(yīng)經(jīng)濟社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型對政府規(guī)制提出的新要求，規(guī)制治理也亟須吸納新技術(shù)提升治理效能，通過創(chuàng)造公共價值推進經(jīng)濟健康有序發(fā)展，滿足人民對美好生活的向往。數(shù)字技術(shù)發(fā)展、規(guī)制治理需求與公共價值創(chuàng)造之間層層遞進的互動關(guān)系，共同建構(gòu)了算法賦能政府規(guī)制的邏輯向度。

(一)算法賦能政府規(guī)制的技術(shù)邏輯

社會計算化程度提升為算法賦能政府規(guī)制提供了豐富數(shù)據(jù)。從本質(zhì)上看，算法是通過將輸入數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為特定輸出以解決問題的一套計算程序。數(shù)據(jù)是算法模型的原料，政府設(shè)計算法模型，使用算法規(guī)范被規(guī)制者行為，離不開對相關(guān)主體活動數(shù)據(jù)的采集、存儲、傳輸、分析與處理。隨著互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，其在人類事務(wù)中的應(yīng)用廣度和深度不斷增長，不僅深刻改變了社會運轉(zhuǎn)方式、結(jié)構(gòu)形態(tài)和人的行為模式，而且使規(guī)制部門掌握規(guī)制對象活動形態(tài)和活動軌跡的數(shù)據(jù)信息有了更豐富的技術(shù)工具。[2]如果說互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)讓人與人之間的溝通交流從“線下”走到“線上”，從有形實體空間走向虛擬數(shù)字空間，那么物聯(lián)網(wǎng)、傳感器等技術(shù)發(fā)展則使物與物之間的聯(lián)結(jié)成為現(xiàn)實。在這個過程中，一切社會事實被高度數(shù)據(jù)化記錄和表達，整個社會的數(shù)據(jù)量呈爆炸式增長，這樣一個日益量化的社會為規(guī)制部門設(shè)計、優(yōu)化和運行算法模型提供了海量實時化、動態(tài)化、場景化和個性化的可用數(shù)據(jù)。[14]在數(shù)據(jù)來源方面，規(guī)制部門既可以通過機構(gòu)調(diào)整促進部門協(xié)同，整合其他部門記錄的公共數(shù)據(jù)，使沉寂的公共數(shù)據(jù)創(chuàng)造價值，也可以依托大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，對規(guī)制對象的業(yè)務(wù)活動、生產(chǎn)交易活動、潛在風(fēng)險行為等進行實時監(jiān)測，匯集相關(guān)主體數(shù)據(jù)信息，建立規(guī)制信息數(shù)據(jù)庫。在數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)方面，算法技術(shù)發(fā)展也使規(guī)制部門可用的數(shù)據(jù)類型更加豐富，包括一系列結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)、半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)。

作為一種新型社會控制機制，算法塑造了網(wǎng)絡(luò)空間的行為規(guī)則，算法賦能政府規(guī)制使規(guī)制權(quán)力的觸角由現(xiàn)實空間向網(wǎng)絡(luò)空間延伸成為可能。隨著算法在公共領(lǐng)域的進一步滲入，算法對社會資源配置、市場主體行為和公眾權(quán)利義務(wù)關(guān)系的影響力和控制力將不斷加深，甚至演化為構(gòu)建、引導(dǎo)和控制社會成員共同行為的重要規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，成為具有實質(zhì)性影響的立法性算法。[6]規(guī)制本身是調(diào)整和改變行為以達成既定公共政策目標(biāo)的活動，算法的法律傾向與政府規(guī)制的行為規(guī)則具有相同屬性，都是旨在通過既定規(guī)則約束特定主體行為以實現(xiàn)特定目的的過程。因此，利用算法的分類與控制程序，規(guī)范和約束被規(guī)制者的行為，其作用機制與政府規(guī)制一樣，只不過算法是算法社會中形成的一種新的維序手段。[15]正因如此，隨著市場與社會主體行為越來越多地發(fā)生于由算法規(guī)則構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)空間，規(guī)制者不僅可以借助算法為相關(guān)領(lǐng)域的主體行為量身定制場景化規(guī)則，基于算法自動化決策或輔助決策對規(guī)制對象行為進行矯正與調(diào)整，而且可以利用與其規(guī)制領(lǐng)域相關(guān)的大量數(shù)據(jù)集，識別和區(qū)分需要特別關(guān)注的問題，確定規(guī)制議題的優(yōu)先次序，實現(xiàn)規(guī)制資源、規(guī)制工具、規(guī)制責(zé)任的高效分配和控制。在“代碼即法律”“代碼即權(quán)力”的時代，代碼將會成為動態(tài)的、敏感的和適應(yīng)性更強的人類行為裁判[16]，算法賦能亦能通過代碼以持續(xù)的、穩(wěn)定的控制形式提升政府規(guī)制能力，降低規(guī)制成本。

(二)算法賦能政府規(guī)制的現(xiàn)實邏輯

經(jīng)濟社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型加速了有形現(xiàn)實空間與虛擬數(shù)字空間的跨界融合，創(chuàng)造了豐富多彩的數(shù)字世界。然而，數(shù)字化轉(zhuǎn)型也帶來了許多新的問題和挑戰(zhàn)，這些新問題新挑戰(zhàn)突破了傳統(tǒng)的認知水平和規(guī)制治理框架，對政府規(guī)制的體制機制、手段方式形成巨大沖擊。一方面，數(shù)字社會不斷涌現(xiàn)的新模式、新業(yè)態(tài)具有鮮明的跨區(qū)域、跨領(lǐng)域、跨行業(yè)特征，使傳統(tǒng)邊界清晰、條塊分割的政府規(guī)制面臨著體系鈍化和功能梗阻的障礙[17]，不同規(guī)制部門之間缺乏有效的信息溝通、交流和共享機制，不同環(huán)節(jié)、不同領(lǐng)域重復(fù)監(jiān)管問題突出。另一方面，數(shù)字化轉(zhuǎn)型對政府規(guī)制方式提出了更高要求，但在規(guī)制治理實踐中，政府規(guī)制大多沿襲和采用傳統(tǒng)規(guī)制方式，習(xí)慣遵循行為主義規(guī)制邏輯，強調(diào)從傳統(tǒng)物理世界的角度看待被規(guī)制者的風(fēng)險行為。[18]但是數(shù)字時代相關(guān)主體的“線下—線上”活動空間深度融合，以物理世界的行為邏輯規(guī)制數(shù)字空間中的行為，極易忽視網(wǎng)絡(luò)技術(shù)設(shè)置和架構(gòu)設(shè)計對主體行為的影響。規(guī)制治理體制機制、手段方式面臨的現(xiàn)實困境，暗含了加速構(gòu)建技術(shù)賦能型規(guī)制體系的緊迫性和必要性。遵循技術(shù)治理的邏輯，算法賦能政府規(guī)制可以豐富規(guī)制治理的“工具箱”和提升規(guī)制能力，彌補傳統(tǒng)政府規(guī)制短期化、部門化、行業(yè)化的不足，增強規(guī)制執(zhí)法綜合性、靈活性和適應(yīng)性。由是觀之，算法賦能政府規(guī)制既是傳統(tǒng)政府規(guī)制適應(yīng)性不足的產(chǎn)物，也是經(jīng)濟社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型所催生的必然結(jié)果。

算法權(quán)力的興起與濫用亟須政府規(guī)制吸納新的技術(shù)工具，以提升自身規(guī)制效能。信息時代智能算法憑借著機器優(yōu)勢、架構(gòu)優(yōu)勢和嵌入優(yōu)勢形成的資源調(diào)配力量，使其成為一種事實上的技術(shù)權(quán)力。[19]從權(quán)力的支配力和影響力角度來看，算法權(quán)力對人類行為方式、認知模式具有空前的塑造能力，對社會資源和社會運行方式具有強大的支配與控制能力。[20]作為一種新型權(quán)力形態(tài)，算法社會中的算法權(quán)力猶如福柯所指的分散多元、無處不在的現(xiàn)代權(quán)力范式，任何人都可能成為算法權(quán)力的掌控者。換言之，除了規(guī)制部門運用算法外，平臺企業(yè)、數(shù)據(jù)服務(wù)公司和其他社會組織也可以廣泛運用算法，形成與公權(quán)力算法相對應(yīng)的私權(quán)力算法。政府利用算法賦能的目的之一，在于應(yīng)對私權(quán)力算法濫用及其引致的“扼殺式”并購、自我優(yōu)待、算法操縱、算法合謀、大數(shù)據(jù)“殺熟”、算法剝削等外部性風(fēng)險問題。以技術(shù)治理技術(shù)、以公權(quán)力算法監(jiān)督私權(quán)力算法被認為是私權(quán)力算法風(fēng)險規(guī)制的必不可少的手段[21]，這種以技術(shù)約束技術(shù)的敏捷性規(guī)制工具的開發(fā)成為越來越多國家治理算法風(fēng)險的路徑選擇。[3]規(guī)制部門對市場上正在運行的各類算法，相對應(yīng)地開發(fā)一套監(jiān)督算法，對其進行合規(guī)監(jiān)管，或?qū)⒓榷ǚ伞⒁?guī)則、標(biāo)準(zhǔn)以及“善”的價值理念植入其中，通過預(yù)先設(shè)置的合規(guī)協(xié)議、觸發(fā)策略對私權(quán)力算法進行自動化規(guī)約，實現(xiàn)對私權(quán)力算法的事前事中事后全鏈條、全過程、實時化監(jiān)管，將有助于避免私權(quán)力算法濫用和化解潛在算法風(fēng)險。

(三)算法賦能政府規(guī)制的價值邏輯

依托技術(shù)力量提高政府規(guī)制水平和效能是現(xiàn)代規(guī)制型國家建設(shè)的基本經(jīng)驗。根據(jù)公共價值理論，政府吸納新技術(shù)的原則和使命在于公共價值創(chuàng)造。[22]算法賦能政府規(guī)制有利于創(chuàng)造公共價值，提升規(guī)制效能、改善規(guī)制服務(wù)、增進民生福祉。從提升效能上看，市場經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定和健康的發(fā)展，離不開有效的政府規(guī)制，政府規(guī)制的能力水平直接關(guān)系市場經(jīng)濟運行和經(jīng)濟形勢。但是，現(xiàn)代市場的動態(tài)性、復(fù)雜性，規(guī)制對象的技術(shù)性、專業(yè)性和不確定性，以及規(guī)制過程中規(guī)則、關(guān)系和目標(biāo)的變動性等，給政府規(guī)制帶來了巨大挑戰(zhàn)。[23]借助算法賦能推動規(guī)制理念、規(guī)制流程和規(guī)制工具創(chuàng)新，實現(xiàn)政府規(guī)制智慧化轉(zhuǎn)型，是實現(xiàn)政府規(guī)制體系和規(guī)制能力現(xiàn)代化的必由之路。作為一項顛覆性的前沿技術(shù)，算法嵌入政府規(guī)制能夠豐富政府規(guī)制的工具箱，引領(lǐng)全方位、系統(tǒng)性的規(guī)制變革，提升規(guī)制效率。算法與政府規(guī)制在社會實踐情境中不斷地交織互動，更是有助于促進政府規(guī)制權(quán)力關(guān)系重塑、組織模式變革及規(guī)制流程再造，促使政府規(guī)制的體制機制不斷適應(yīng)現(xiàn)代化進程中的新環(huán)境。這是算法賦能政府規(guī)制創(chuàng)造公共價值的重要維度。

從改善服務(wù)上看，算法賦能有助于政府為市場提供精準(zhǔn)高效、優(yōu)質(zhì)個性的規(guī)制服務(wù)。有效市場和有為政府更好地結(jié)合，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，意味著規(guī)制供給必然要與市場需求相適應(yīng)，規(guī)制偏差或規(guī)制錯誤會阻礙市場創(chuàng)新和經(jīng)濟健康發(fā)展。政府利用算法技術(shù)精確識別、高效處理復(fù)雜市場信息，有助于緩解規(guī)制中的信息不對稱，提升規(guī)制部門認知水平和風(fēng)險處置能力，在降低規(guī)制成本的同時使規(guī)制部門對市場和企業(yè)風(fēng)險行為做出更敏捷的反應(yīng)。換言之，政府依托算法技術(shù)對市場行為進行前瞻性的分析判斷，預(yù)先監(jiān)測、評判和識別潛在的反競爭、歧視等風(fēng)險行為并予以針對性、層次化、個性化干預(yù)，可以有效提升服務(wù)能力和規(guī)制水平，平衡規(guī)制與發(fā)展之間的內(nèi)在張力，為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和社會創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力激發(fā)營造健康有序的市場環(huán)境。

從增進福祉上看，算法賦能有助于滿足人民對高品質(zhì)美好生活的向往。政府規(guī)制本質(zhì)上是政府向社會提供的一種特殊公共產(chǎn)品，為人民創(chuàng)造高品質(zhì)生活和增進社會整體福祉是政府規(guī)制的基本價值旨歸。但是，人民對美好生活的追求是一個動態(tài)的、發(fā)展的過程，在不同發(fā)展階段具有不同的內(nèi)涵。進入新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，推動高質(zhì)量發(fā)展，決定了人民對美好生活的向往不僅僅體現(xiàn)為物質(zhì)層面的滿足，而且包括更高層次、更多樣化的精神追求。政府借助算法賦能延伸規(guī)制權(quán)力觸角，提高供需兩側(cè)的宏觀調(diào)控和資源配置能力，根據(jù)人民在新發(fā)展階段客觀需求的實際變化和特點，創(chuàng)造性地引領(lǐng)和滿足人民需求，有助于實現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展理念，真正在發(fā)展方向、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展過程、發(fā)展結(jié)果等各個環(huán)節(jié)落實發(fā)展依靠人民，發(fā)展為了人民，發(fā)展成果由人民共享。堅持人民主體地位，滿足人民對高品質(zhì)美好生活的向往與期待，既是對新時代政府規(guī)制公共價值內(nèi)涵的確認，也是算法賦能政府規(guī)制創(chuàng)造公共價值的過程。

四、算法賦能政府規(guī)制的限度

算法賦能政府規(guī)制為提升規(guī)制效率，降低規(guī)制成本提供了前所未有的機遇。但是，當(dāng)規(guī)制部門利用算法解構(gòu)復(fù)雜的社會事實，并以數(shù)據(jù)驅(qū)動的算法決策取代傳統(tǒng)規(guī)制決策以規(guī)范和約束相關(guān)主體行為時，容易陷入技治主義和工具理性的窠臼與程式化的剛性執(zhí)法困局，在技術(shù)、法治、倫理等層面都存在著一定限度。

(一)復(fù)雜現(xiàn)實世界具有不可化約性

規(guī)制任務(wù)的多面性、模糊性和不可化約的復(fù)雜性，容易使算法賦能政府規(guī)制陷入困境。規(guī)制是有意使用權(quán)力，根據(jù)既定的標(biāo)準(zhǔn)，運用信息搜索和行為修正等工具影響其他當(dāng)事人行為的過程。[24]規(guī)制部門以實現(xiàn)某種規(guī)制目標(biāo)而對市場主體和個人行為進行干預(yù)和控制時，離不開對相關(guān)主體信息的識別、采集、分析及處理。算法賦能政府規(guī)制便利了規(guī)制對象信息的采集和分析，可以彌補規(guī)制人員海量信息處理能力不足的問題。但是，隨著人類社會向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，復(fù)雜性被視為現(xiàn)代社會的主要特征，復(fù)雜性是我們所處世界本身存在的狀態(tài)。[25]算法賦能政府規(guī)制旨在將市場與個人在復(fù)雜社會情境下形成的經(jīng)驗事實化約為算法模型可以識別的數(shù)據(jù)符號，這在本質(zhì)上是對經(jīng)驗事實的簡化，是使社會事實“可讀化”的過程。然而，現(xiàn)實中并非所有的社會事實都可以通過簡單量化的數(shù)據(jù)予以精確衡量，數(shù)據(jù)驅(qū)動的算法決策所遵循的理性主義技術(shù)邏輯，有時難以有效整合無法量化或無法進行程式化表達的隱性知識，也無法對模糊的、常常沒有恒定標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)制目標(biāo)進行衡量。特別是在規(guī)制執(zhí)法中，規(guī)制者面臨著許多需要依靠經(jīng)驗理性裁決的內(nèi)容。以環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域為例，近年來各地“智慧環(huán)保”系統(tǒng)的建設(shè)與應(yīng)用為打好污染防治攻堅戰(zhàn)和建設(shè)美麗中國做出了重要貢獻，切實提高了政府環(huán)境治理效能，改善了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。但完全依靠“智慧環(huán)保”系統(tǒng)顯示的認證結(jié)果執(zhí)行相應(yīng)規(guī)制政策，也可能導(dǎo)致規(guī)制失敗的問題。如因環(huán)境要素繁多、污染源復(fù)雜而無法實現(xiàn)精確的在線監(jiān)測，導(dǎo)致系統(tǒng)因環(huán)境數(shù)據(jù)失真做出與實際情況不符的判定，帶來環(huán)境責(zé)任分配不均的結(jié)果。[26]事實上，政府規(guī)制中的大量實踐存在著模糊邊界，這有賴于規(guī)制人員基于具體場景靈活權(quán)變地采取行動策略。

技術(shù)也無法對新問題進行有效感知、思考并生成解決方案。在現(xiàn)代化的市場與社會環(huán)境中，規(guī)制部門需要面對許多新情況、新問題，算法模型通過相關(guān)主體歷史活動數(shù)據(jù)推導(dǎo)其現(xiàn)在與未來行為的預(yù)測性特征，在新的規(guī)制任務(wù)面前存在著失靈風(fēng)險。一方面，由于算法奠基于數(shù)據(jù)與結(jié)果之間的相關(guān)關(guān)系而非因果關(guān)系，對算法結(jié)果的解釋往往難以滿足人們對因果關(guān)系解釋的需求。尤其是當(dāng)規(guī)制部門使用預(yù)測類算法工具進行風(fēng)險評估并對相關(guān)主體做出限制性規(guī)制決策時，規(guī)制者不能以數(shù)據(jù)的相關(guān)性取代對規(guī)制決策因果關(guān)系的解釋和說明。因為以歷史數(shù)據(jù)預(yù)測未來，不僅容易陷入數(shù)據(jù)自我實現(xiàn)的怪圈，而且容易忽視很多結(jié)構(gòu)性、制度性和主體能動性等方面的問題。[27]更重要的是，算法無法集成尚未發(fā)生的未知數(shù)據(jù)，不具有對未知的預(yù)測能力。因此，過度依賴算法決策結(jié)果進行程式化規(guī)制，可能會導(dǎo)致規(guī)制資源配置扭曲，產(chǎn)生規(guī)制謬誤。另一方面，新問題之所以成為規(guī)制議題，主要源于人們對問題的認識、想象和建構(gòu)。只有當(dāng)人們意識到了問題的存在性，并將違背社會主流價值觀和突破社會容忍度的新問題通過一定程序上升到政府的規(guī)制議程時，新問題才能成為政府的規(guī)制議題。這個過程離不開規(guī)制者、市場和社會等不同主體的互動參與和共同想象，特別在需要價值考量的復(fù)雜事項和具有模糊邊界的規(guī)制目標(biāo)面前，人的參與必不可少。

(二)技術(shù)依賴引致被動式規(guī)制俘獲

規(guī)制俘獲是指在政府規(guī)制過程中，由于立法者和規(guī)制機構(gòu)追求自身利益最大化，因而某些特殊利益集團通過收買或賄賂等方式，使立法者和規(guī)制機構(gòu)做出有利于他們的規(guī)制政策或制度安排的行為。[28]關(guān)于規(guī)制俘獲的成因，施蒂格勒和佩爾滋曼從政治經(jīng)濟因素層面分析了規(guī)制者與被規(guī)制者之間的利益博弈和利益交換問題；克魯格等人從規(guī)制者創(chuàng)租、抽租和利益集團尋租角度分析了規(guī)制俘獲的成因。[29]拉豐和梯若爾基于委托代理理論，從不對稱信息、承諾缺失及不完美規(guī)制者的多重約束角度解釋了規(guī)制俘獲的形成。[30]根據(jù)規(guī)制俘獲理論，規(guī)制俘獲通常是規(guī)制者與被規(guī)制者互動博弈的結(jié)果，規(guī)制者可能為了自身私利而與被規(guī)制者合謀。這類規(guī)制俘獲也由此呈現(xiàn)出明顯的主動性，即規(guī)制者具有被“俘獲”的主觀意愿。與此同時，已有學(xué)者開始討論“被動規(guī)制俘獲”問題[31]，即規(guī)制者并不具有被“俘獲”的主動性或主觀意愿，卻因其自身某項能力不足而不得不將部分資源或權(quán)力讓渡于被規(guī)制者。這種“被動規(guī)制俘獲”已經(jīng)成為數(shù)字治理時代愈發(fā)常見的新現(xiàn)象。

具體而言，算法賦能政府規(guī)制不僅需要巨額的資金投入，而且還應(yīng)具備相應(yīng)的技術(shù)能力。由于算法賦能會帶來更多的知識和信息來源，規(guī)制部門具有使用算法技術(shù)以高效實現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)的動力，但限于自身資本和技術(shù)能力，規(guī)制部門通過公私合作機制，向市場主體購買算法服務(wù)或與其共同開發(fā)算法規(guī)制系統(tǒng)是一種更經(jīng)濟的選擇。在市場經(jīng)濟環(huán)境中，以平臺企業(yè)為代表的市場主體憑借著自身強大的數(shù)據(jù)、技術(shù)和資本優(yōu)勢，成了絕大多數(shù)公私場域算法模型設(shè)計和算法運營的主導(dǎo)者。規(guī)制部門依托市場主體的資金和技術(shù)能力開發(fā)算法規(guī)制工具，這一過程盡管使政府規(guī)制部門獲得了調(diào)整和重新分配社會資源的更大權(quán)能，但同時也使規(guī)制部門所依賴的算法技術(shù)主體擁有了支配規(guī)制權(quán)力的可能。規(guī)制者通過讓渡部分規(guī)制權(quán)力(如公共數(shù)據(jù)采集和使用)而獲得企業(yè)技術(shù)支持的行為，將不可避免地形成“被動規(guī)制俘獲”。一旦算法主體以資本和技術(shù)力量滲入公權(quán)力，形成所謂的“算法影子官僚”[32]，必將對規(guī)制公權(quán)力產(chǎn)生傾軋，進而消解政府規(guī)制的公共價值。因為市場主體往往將商業(yè)邏輯和資本邏輯奉為圭臬，具有天然的逐利性，這與政府規(guī)制的公共價值邏輯存在著內(nèi)在張力。更重要的是，由于算法技術(shù)供需雙方的能力具有高度不對稱性，當(dāng)利用算法對市場環(huán)境和社會問題進行精確分析和處理時，如果算法主體具有絕對的權(quán)威性和話語權(quán)，就會導(dǎo)致規(guī)制權(quán)力屈服于市場主體的私人控制，公共理性屈從于技術(shù)理性，對技術(shù)的路徑依賴可能最終導(dǎo)致規(guī)制人員淪為“屏幕官僚”和資本用于汲取公共利益的工具。

(三)權(quán)力泛化與規(guī)制的可責(zé)性問題

在新技術(shù)發(fā)展與規(guī)制變革交相呼應(yīng)的時代，規(guī)制技術(shù)的優(yōu)化使政府規(guī)制能力得到持續(xù)強化。算法賦能政府規(guī)制賦予了規(guī)制部門精準(zhǔn)識別潛在規(guī)制議題、確定規(guī)制任務(wù)優(yōu)先次序以及根據(jù)規(guī)制需求高效調(diào)配規(guī)制資源的強大能力，使絕大部分被規(guī)制者試圖通過破譯底層算法以實現(xiàn)“創(chuàng)造性遵從”的抗衡策略不再有效。[33]規(guī)制部門利用算法賦能擴展自身在現(xiàn)代復(fù)雜市場體系中的規(guī)制能力，符合當(dāng)前政府規(guī)制效能建設(shè)和更好規(guī)制的規(guī)制治理目標(biāo)追求。然而，與規(guī)制能力提升相伴生的是規(guī)制權(quán)力泛化。當(dāng)算法嵌入政府規(guī)制權(quán)力體系時，規(guī)制者可以以算法為媒介推動規(guī)制權(quán)力在多維時空深度滲透，并借技術(shù)理性“科學(xué)管理”的規(guī)律和機制，以更加隱秘和更具合法性的形式毫無顧忌地任由規(guī)制權(quán)力以技術(shù)邏輯之形態(tài)肆意擴張，直至蔓延整個社會，形成所謂的“算法利維坦”風(fēng)險[34]，這也預(yù)示著政府規(guī)制將在更廣泛的領(lǐng)域和場域產(chǎn)生影響。作為國家強制權(quán)力的壟斷者，規(guī)制部門規(guī)制能力的擴張和行政裁量權(quán)的膨脹，與深化“放管服”改革和法治政府建設(shè)要求的行政自制主張之間存在著內(nèi)在張力，由此不可避免地引發(fā)人們對規(guī)制權(quán)力泛化和規(guī)制者自身缺乏規(guī)制的擔(dān)憂。

算法的不透明和不可解釋與規(guī)制權(quán)力泛化耦合，加劇了算法賦能政府規(guī)制的可問責(zé)性問題。可問責(zé)性是規(guī)制者向其他個人或組織就自身行為作出解釋的義務(wù)，它是一種展示、解釋并證明自身行為具有正當(dāng)性的責(zé)任。[35]政府規(guī)制部門及其公職人員擔(dān)負著公共使命，以特定責(zé)任作為規(guī)制部門的方向指引，以問責(zé)校準(zhǔn)規(guī)制部門的行為選擇，是保證其合法有序行使公共權(quán)力的重要機制支撐。但是由于“算法黑箱”問題的客觀存在，規(guī)制者要對算法決策過程和決策結(jié)果向被規(guī)制者和外部審查做出合理解釋，面臨著技術(shù)障礙。算法助推下的規(guī)制權(quán)力彌散與泛化則進一步加劇了這類解釋難度。倘若不能對規(guī)制決策做出合理解釋和說明理由，將直接影響被規(guī)制對象對規(guī)制決策的認可和接受程度。此外，由于算法系統(tǒng)是由政府購買或政府與市場主體合作開發(fā)，不同主體之間如何進行責(zé)任分配，則使算法賦能政府規(guī)制的可問責(zé)問題更為復(fù)雜性。如果不能明確責(zé)任歸屬，問責(zé)就無從談起，相關(guān)的問責(zé)機制也將失效或陷入空轉(zhuǎn)。更嚴(yán)重的是，算法以對政府規(guī)制的賦能而獲得社會認同和合法性，但這也給規(guī)制部門推卸責(zé)任創(chuàng)造了空間。規(guī)制者將規(guī)制權(quán)力部分讓渡給算法，一旦基于算法驅(qū)動的規(guī)制決策出現(xiàn)偏誤，規(guī)制者可能首先會將其認定為算法失靈而非行政之責(zé)，或至少可以實現(xiàn)部分卸責(zé)。

(四)算法偏差損害競爭和規(guī)制信任

算法偏差是指規(guī)制者使用算法對被規(guī)制者進行分析決策時，由于主觀價值偏見、數(shù)據(jù)和模型缺陷以及算法模型應(yīng)用場景錯誤等，導(dǎo)致算法決策結(jié)果偏離預(yù)期目標(biāo)的現(xiàn)象。作為規(guī)制資源和規(guī)制權(quán)力的掌控者，如果規(guī)制部門根據(jù)算法計算的偏差結(jié)果調(diào)控和干預(yù)被規(guī)制者行為，對被規(guī)制者進行差別對待，會誘發(fā)嚴(yán)重的歧視性后果，損害市場公平競爭秩序。促進市場經(jīng)濟健康有序發(fā)展，要求政府利用算法賦能規(guī)范市場行為時，應(yīng)該抱有一視同仁的開放觀念，為各類主體創(chuàng)設(shè)可競爭的市場環(huán)境。然而，政府規(guī)制實踐中往往存在著歧視和偏見效應(yīng)，譬如過于重視企業(yè)的所有制和規(guī)模，或者迫于既得利益者的壓力，對新主體實施嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入規(guī)制和價格規(guī)制。[36]算法是社會技術(shù)的產(chǎn)物，它由個體或組織的實踐形塑、想象和建構(gòu)[37]，與個體或組織的價值偏好和思維觀念緊密相關(guān)，作為人的“代理者”，算法承載著人的目的傾向性。[38]這意味著，政府設(shè)計和使用的算法模型同樣飽含著規(guī)制者的意圖和目的，如果將過去歧視性規(guī)制的價值取向植入算法模型，那么算法模型將會延續(xù)甚至放大這一偏見，進而阻滯市場公平競爭和創(chuàng)新，抑制新經(jīng)濟發(fā)展活力。

算法偏差還會侵蝕規(guī)制者的自身權(quán)威，損害政府規(guī)制的公信力與合法性，影響市場和社會公眾對政府規(guī)制的信任。信任是一種關(guān)乎他人未來行為的假設(shè)，規(guī)制信任本質(zhì)上是對規(guī)制權(quán)力行為的一種可信賴預(yù)期，對政府規(guī)制信任與否是決定市場主體和社會公眾選擇遵從或不遵從政府規(guī)制決策的重要因素。[39]在通常情況下，規(guī)制者可以基于算法的技術(shù)理性和效率邏輯，緩解復(fù)雜市場環(huán)境中信息不對稱和規(guī)制能力不足的問題，從而在市場主體和社會公眾中建構(gòu)起對規(guī)制權(quán)力的可信賴預(yù)期，即以技術(shù)信任補強規(guī)制信任[40]，增強規(guī)制權(quán)力運行的合法性基礎(chǔ)。但是，政府規(guī)制中的算法偏差及其引致的歧視性規(guī)制會對算法信任和規(guī)制信任構(gòu)成嚴(yán)重挑戰(zhàn)。一個缺乏公平正義的規(guī)制決策顯然無法獲得市場主體和社會公眾的自覺遵從和認可，更嚴(yán)重的甚至?xí)?dǎo)致規(guī)制對象對政府算法規(guī)制決策的權(quán)衡、猜測和懷疑，進而誘發(fā)相關(guān)主體的規(guī)避、違法和反抗行為，如此政府規(guī)制所擁有的公共性將不可避免地走向空心化，規(guī)制也將喪失其公信力和權(quán)威性。

五、算法賦能政府規(guī)制的發(fā)展方向

算法賦能政府規(guī)制的限度表明，規(guī)制技術(shù)優(yōu)化并不能為所有規(guī)制議題提供解決方案，治理技術(shù)創(chuàng)新還可能會誘發(fā)其他新的問題。發(fā)揮算法賦能政府規(guī)制的積極作用，必須革新思維認知，認清算法規(guī)制的不足，完善政府規(guī)制的體制機制，加強制度建設(shè)，以適應(yīng)算法時代規(guī)制治理變革的需要。

(一)堅持規(guī)制者的主體性地位

現(xiàn)實世界的復(fù)雜性和不確定性使得政府規(guī)制目標(biāo)、規(guī)制任務(wù)具有天然的模糊性和多變性，這意味著算法決策并不適用于所有規(guī)制場景，規(guī)制者必須清楚地認識到算法的本質(zhì)屬性，明確算法的適用領(lǐng)域和范圍，強化自身主體意識。

一是要認識算法的工具屬性。遏制算法技術(shù)“惡”的部分，發(fā)揮其“善”的功能，首先要求規(guī)制者認清算法的本質(zhì)和定位。隨著算法和人工智能技術(shù)的發(fā)展，政府逐步將部分決策自主權(quán)交予了算法，鑒于算法在現(xiàn)實社會中的智識表現(xiàn)與多元功能，有學(xué)者認為應(yīng)該通過法律擬制而賦予算法一定范圍的法律主體資格[41]，甚至強調(diào)對由高度自主性和主動性的電子及電子化技術(shù)構(gòu)建的機器設(shè)備或系統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)設(shè)立新的法律主體類型“電子人”。[42]然而，認定包括算法在內(nèi)的人工智能是否具有主體屬性，不能脫離現(xiàn)實的技術(shù)背景，在當(dāng)前的技術(shù)條件下，算法只是服務(wù)于其控制者達到特定目的的工具。[43]算法行為依然是人類行為的一部分或人類行為的目的性延伸，算法的自主性是人類賦予甚至縱容的自主性，是人之理性面對技術(shù)理性以無為換有為的結(jié)果，在本質(zhì)上還是人類的行為選擇。[44]換言之，工具屬性是算法的本質(zhì)屬性，規(guī)制者應(yīng)清晰地認識到目前算法尚不具備人類主體特有的自主意識和對復(fù)雜社會事實的認知能力，算法在處理模糊的規(guī)制任務(wù)和新的規(guī)制議題時存在著天然的技術(shù)性局限。因此，在利用算法賦能的同時，必須強化規(guī)制者自身的主體性地位，避免因人之理性對技術(shù)理性的過度“屈從”而陷入程式化規(guī)制陷阱。

二是要明確規(guī)制的人機分工。算法賦能提升了政府規(guī)制的理性化和科學(xué)化水平，對規(guī)制部門而言，借助算法技術(shù)應(yīng)對復(fù)雜市場環(huán)境和社會問題以實現(xiàn)各方良性互動和更好規(guī)制是一種理想狀態(tài)。然而，算法潛在“替代人”的獨特屬性改變了人的存在價值——將人從具體的行政實踐場景中移除，使規(guī)制中的主體和客體之間開始走向以非現(xiàn)場和無接觸為主要特征的智慧化“人機”或“機機”交互場景。[45]算法決策系統(tǒng)對規(guī)制者決策權(quán)的部分替代沖擊了過去以人為中心構(gòu)建的人際秩序，結(jié)果可能使規(guī)制者忽視具體實踐場景中的問題本質(zhì)和政府規(guī)制的基本價值指向，在技術(shù)理性與傳統(tǒng)官僚主義、形式主義耦合下，導(dǎo)致規(guī)制者自身成為被規(guī)訓(xùn)的對象。算法賦能政府規(guī)制已經(jīng)成為推進規(guī)制治理變革不可回避的現(xiàn)實問題，因此必須慎重考量政府規(guī)制中人與算法的關(guān)系，明確規(guī)制者的自身價值和算法的適用范圍，重塑和諧的“人機秩序”。在具體規(guī)制治理場景中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)算法適用的任務(wù)類型、邊界范圍和場景領(lǐng)域為其劃定清晰可見的“紅線”，對關(guān)乎社會核心價值、涉及規(guī)制對象重大權(quán)益的事項，或需要規(guī)制者參與判定、提供解釋的新問題、新領(lǐng)域，規(guī)制者必須成為規(guī)制權(quán)力行使的應(yīng)然主體。

三是要強化政府的主體意識。算法賦能政府規(guī)制因算法決策過程的自動化而使算法呈現(xiàn)出了部分自主性特征，但這不應(yīng)成為規(guī)制者“離場”的理由，以數(shù)據(jù)為核心驅(qū)動的算法決策的內(nèi)在限度要求規(guī)制者必須時刻保持“在場”。這需要強化規(guī)制者對自身價值的認知，提高自身在算法賦能中的主體意識，明確公共價值和公共利益追求，使規(guī)制權(quán)力回歸公共性，通過積極且負責(zé)任地參與算法決策，彌補算法在處理模糊的規(guī)制任務(wù)和新的規(guī)制議題中的不足。規(guī)制者還應(yīng)清醒地認識到，技術(shù)發(fā)展的本質(zhì)在于促進人的發(fā)展，堅守“以人為尺度”的倫理責(zé)任和價值底線是發(fā)揮算法賦能效應(yīng)的核心所在。

(二)加強組織建設(shè)與人才培養(yǎng)

規(guī)制部門要擺脫對商業(yè)資本的算法依賴，加強規(guī)制機構(gòu)內(nèi)部算法運用能力建設(shè)，建立相對獨立的政府規(guī)制機構(gòu)、組建專業(yè)的算法審查部門和加強復(fù)合型算法人才培養(yǎng)，防止資本力量過度介入侵蝕規(guī)制權(quán)力、消解公共價值。

一是要明確規(guī)制機構(gòu)的法律地位。實現(xiàn)規(guī)制機構(gòu)的法定化，通過立法明確規(guī)制機構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，是規(guī)制機構(gòu)有效行使規(guī)制權(quán)力、順利履行規(guī)制職責(zé)的重要保障。適應(yīng)算法時代技術(shù)變化驅(qū)動的政府規(guī)制變革需要，加速推進算法與政府規(guī)制融合，避免因技術(shù)依賴而陷入被動規(guī)制俘獲，必須推進機構(gòu)調(diào)整和法律變革。首先，依法賦予規(guī)制機構(gòu)在其專業(yè)領(lǐng)域所應(yīng)享有的職權(quán)，使其能夠?qū)唧w規(guī)制領(lǐng)域算法規(guī)制工具的使用和配置進行整體規(guī)劃，根據(jù)規(guī)制目標(biāo)和場景制定算法賦能政府規(guī)制的建設(shè)方案和具體標(biāo)準(zhǔn)。其次，強化規(guī)制機構(gòu)的法律地位，為打破不同部門之間的信息壁壘，促進規(guī)制信息跨部門跨層級流動共享，提升公共數(shù)據(jù)資源利用效能，以及建立專門的涵蓋不同場域規(guī)制信息的數(shù)據(jù)庫提供便利，從而減輕對市場主體在數(shù)據(jù)采集中的技術(shù)依賴。最后，為規(guī)制機構(gòu)配置更多的執(zhí)法資源，規(guī)制部門可以通過公開招標(biāo)程序?qū)⒏嗨惴夹g(shù)供給主體納入競標(biāo)范圍，在算法的供給側(cè)形成競爭環(huán)境，可以為規(guī)制部門提供更加公平、安全的算法工具。

二是要建立專業(yè)的算法審查機構(gòu)。算法賦能政府規(guī)制既是規(guī)制治理實踐發(fā)展的客觀需求，也是政府規(guī)制智慧化轉(zhuǎn)型的必然趨勢。然而，算法賦能中的技術(shù)依賴表明，必須時刻警惕“算法影子官僚”過度介入規(guī)制權(quán)力運行帶來的風(fēng)險。保障算法技術(shù)運用符合公共價值、增進公共利益，有必要在規(guī)制部門內(nèi)部建立算法審查委員會，通過對算法模型進行準(zhǔn)入審查，避免算法技術(shù)供給主體的機會主義行為，防止被動規(guī)制俘獲消解規(guī)制的公共價值。可以通過立法明確算法審查委員會的職責(zé)權(quán)限和任務(wù)類型，如審查算法備案信息、接受算法主體解釋、對算法技術(shù)安全性問題進行集中監(jiān)管等。[46]但是，必須保障算法審查機構(gòu)的獨立性，避免算法運用和算法審查權(quán)力交叉，進而切斷算法審查委員會與算法技術(shù)供給和使用主體之間的利益關(guān)系，防止出現(xiàn)新的權(quán)力俘獲、尋租和腐敗問題，以保障算法審查委員會的公正性。

三是要加強復(fù)合型算法人才培養(yǎng)。任何好的制度、政策和方案本身并不能保障規(guī)制結(jié)果的有效性，在規(guī)制政策的制定與執(zhí)行、規(guī)制方式的選擇與運用中，規(guī)制者發(fā)揮著重要作用。其中，規(guī)制者的能力是構(gòu)成政府規(guī)制能力最基本的能動要素，更有能力的人員將極大改善規(guī)制機構(gòu)的運作。[47]但是，在算法賦能政府規(guī)制過程中，由于規(guī)制機構(gòu)內(nèi)部算法人才供給不足，需要借助市場主體的技術(shù)能力，容易形成對商業(yè)資本的技術(shù)依賴，導(dǎo)致商業(yè)資本邏輯驅(qū)逐公共價值邏輯。保障規(guī)制權(quán)力行使的“獨斷性”，亟須健全規(guī)制部門人才管理機制和培養(yǎng)機制。既要加強政府內(nèi)部算法人才培養(yǎng)，加快規(guī)制人員算法技術(shù)能力培訓(xùn)，使算法規(guī)制工具的關(guān)鍵核心技術(shù)掌握在政府內(nèi)部，也要完善外部人才管理機制，如加強政校人才對接，通過政校人才聯(lián)合培養(yǎng)，打造既懂規(guī)制又懂算法的復(fù)合型人才隊伍。此外，還可以通過聘任機制，借助企業(yè)、智庫等的人才優(yōu)勢和技術(shù)力量，組建算法技術(shù)顧問委員會，為算法賦能政府規(guī)制提供技術(shù)咨詢。

(三)促進程序規(guī)約與算法問責(zé)

算法賦能政府規(guī)制是復(fù)雜社會變革中強化政府規(guī)制的要求，但是，加強政府規(guī)制不是對管控型國家的復(fù)歸，而是向監(jiān)管型國家轉(zhuǎn)型，是從干預(yù)型政府向規(guī)制型政府的轉(zhuǎn)變。[48]要防范算法嵌入政府規(guī)制導(dǎo)致規(guī)制權(quán)能過度泛化和規(guī)制的可責(zé)性風(fēng)險，必須強化對規(guī)制者的規(guī)制，以制度建設(shè)約束權(quán)力，明晰主體責(zé)任。

一方面，要完善規(guī)制正當(dāng)程序制度。正當(dāng)程序制度是規(guī)范規(guī)制權(quán)力運行、保障被規(guī)制者合法權(quán)利的重要制度。規(guī)制權(quán)力運行的正當(dāng)程序原則要求規(guī)制主體在做出影響被規(guī)制者權(quán)益的行為或決策之前，給予被規(guī)制者知情、參與、異議和救濟的權(quán)利，并對規(guī)制決策作出解釋或說明理由。盡管算法壓縮規(guī)制決策環(huán)節(jié)，加之算法的不透明和不可解釋可能對傳統(tǒng)約束規(guī)制權(quán)力的正當(dāng)程序制度產(chǎn)生沖擊，但在算法嵌入政府規(guī)制過程中，避免規(guī)制權(quán)力以技術(shù)理性之形態(tài)過度膨脹和濫用，進一步強化和完善規(guī)制的正當(dāng)程序制度仍不失為一種有效的調(diào)和策略。[49]規(guī)制方式的變化不是規(guī)制者信息公開義務(wù)的豁免理由，算法賦能政府規(guī)制帶來規(guī)制雙方信息失衡的格局，暗含了強化行政公開原則的重要性。規(guī)制部門應(yīng)該在數(shù)據(jù)采集、適用領(lǐng)域、任務(wù)類型、影響范圍、風(fēng)險程度等諸多方面加強與算法賦能有關(guān)的信息公開，強化行政透明義務(wù)，讓政府規(guī)制在陽光下運行，使被規(guī)制者明晰算法決策對其權(quán)益可能產(chǎn)生的影響，避免規(guī)制中的權(quán)力腐敗和機會主義行為。規(guī)制的正當(dāng)程序制度要求為受算法決策影響的被規(guī)制者構(gòu)筑參與渠道和權(quán)利保障機制，提供申訴和抗辯的途徑，對算法驅(qū)動的規(guī)制決策向被規(guī)制對象作出解釋和說明。只有進一步完善數(shù)字治理時代的正當(dāng)程序制度，加強對算法賦能背景下規(guī)制權(quán)力的制度約束，才能有效彌合規(guī)制權(quán)能擴張與行政自治之間的張力。

另一方面，要健全算法問責(zé)制度。人民民主是社會主義的生命，國家的一切權(quán)力屬于人民，政府行使公共權(quán)力必須對人民負責(zé)。這意味著，在社會主義民主政治中，任何公權(quán)力機關(guān)及其公職人員都處于責(zé)任狀態(tài)。[50]政府規(guī)制部門及其公職人員作為國家規(guī)制權(quán)力的執(zhí)行者，理應(yīng)承擔(dān)其規(guī)制行為之責(zé)任。構(gòu)建問責(zé)制度的目的就在于貫徹權(quán)責(zé)一致的法治要求，防止權(quán)責(zé)失衡產(chǎn)生不良或有害的結(jié)果。與傳統(tǒng)規(guī)制方式相比，算法賦能政府規(guī)制存在著更復(fù)雜的運作“黑箱”和更多元的責(zé)任主體。規(guī)制部門作為算法工具的目標(biāo)設(shè)定者和算法決策的主要受益者，即算法工具由規(guī)制部門主導(dǎo)并服務(wù)于政府規(guī)制目的，在算法本身擔(dān)責(zé)不符合現(xiàn)實的情況下，算法決策的主要責(zé)任理應(yīng)由政府規(guī)制部門承擔(dān)。[51]市場主體作為算法技術(shù)的供給方，應(yīng)該擔(dān)負算法規(guī)制工具設(shè)計與運營的次要責(zé)任。具體地，明確算法賦能政府規(guī)制的責(zé)任主體，需要在規(guī)制部門、算法設(shè)計者、算法運營者之間建立一套健全的算法責(zé)任分配機制。在實際操作中，可以基于算法工具的設(shè)計和運行、適用場景和目標(biāo)選擇等過程，劃分主體責(zé)任，通過算法備案、算法運行監(jiān)管、算法審計等具體制度安排，固定算法決策責(zé)任點。建立算法工具的風(fēng)險預(yù)警機制，以算法賦能政府規(guī)制的結(jié)果侵權(quán)程度為導(dǎo)向進行責(zé)任分配。建立侵權(quán)補償和救濟制度，為受算法決策侵害的被規(guī)制對象提供補償。通過科學(xué)的責(zé)任劃分，化解算法賦能政府規(guī)制過程存在的責(zé)任模糊和避責(zé)卸責(zé)問題。

(四)公平競爭審查與算法影響評估

遏制算法技術(shù)不透明性加劇的算法黑箱效應(yīng)，以及有效規(guī)避算法偏差引致的歧視性規(guī)制和規(guī)制信任損益風(fēng)險，需要完善市場經(jīng)濟中的公平競爭審查制度和構(gòu)建算法影響評估制度。

當(dāng)務(wù)之急是要完善公平競爭審查制度。競爭是市場經(jīng)濟的靈魂，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，激發(fā)各類市場主體活力，是建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系和構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的應(yīng)有之義。公平競爭的審查制度作為規(guī)制抽象行政性壟斷行為的一種創(chuàng)新性的制度安排，旨在通過對政府制定的政策措施實施事前審查，防止政府濫用行政權(quán)力排除或限制競爭，以促成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。[52]規(guī)制者在過去市場經(jīng)濟不健全環(huán)境下形成的固有認知和歧視性做法，是算法賦能政府規(guī)制過程中算法偏差產(chǎn)生的重要原因。因此，需要通過完善公平競爭審查制度，從制度層面對規(guī)制者潛在的歧視與偏見行為加以約束，通過糾正政府認知偏見和目標(biāo)偏差，防止規(guī)制部門為了自身利益而做出排除或限制競爭的規(guī)制決策。更重要的是，必須立足于算法賦能政府規(guī)制的時代背景，為公平競爭審查制度植入新的要素內(nèi)容，如對政府使用的數(shù)據(jù)代表性進行公平性審查等。

與此同時，必須要構(gòu)建算法影響評估制度。算法影響評估是指特定主體根據(jù)既定標(biāo)準(zhǔn)對算法系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)計、應(yīng)用和數(shù)據(jù)處理等內(nèi)容的描述，旨在評估其對特定個人或群體所產(chǎn)生的影響程度和風(fēng)險等級，據(jù)此設(shè)計相應(yīng)的方案以減輕或消除負面影響和風(fēng)險的算法治理活動。[53]算法影響評估本質(zhì)上是一個構(gòu)建和展示合規(guī)性的過程，是一種被廣泛采用的風(fēng)險防范機制，也是機器學(xué)習(xí)算法風(fēng)險規(guī)制的有效途徑。為防止規(guī)制部門算法技術(shù)應(yīng)用對特定場域活動主體形成歧視性規(guī)制，影響市場公平競爭和政府規(guī)制合法性，還需要構(gòu)建算法影響評估制度，從制度設(shè)計、制度執(zhí)行、制度保障等層面進行整體規(guī)劃[54]，促進算法賦能政府規(guī)制公平向善。可以以算法工具的適用領(lǐng)域、任務(wù)類型、規(guī)制目標(biāo)、影響范圍、影響主體、影響程度、數(shù)據(jù)信息敏感性等為基礎(chǔ)，建立科學(xué)合理的評估指標(biāo)體系，并建立由規(guī)制部門、被規(guī)制對象、第三方專業(yè)機構(gòu)、社會公眾等多方主體構(gòu)成的算法影響評估機構(gòu)，識別算法模型可能存在的價值偏見和數(shù)據(jù)缺陷，保護規(guī)制對象合法權(quán)益。通過內(nèi)外兼具的利益各方協(xié)同參與，提高制度執(zhí)行的靈活性和延展性，促進激勵相容，增強算法決策信任。

六、結(jié)語

算法技術(shù)的發(fā)展及應(yīng)用，蘊含著人們對良好社會秩序的期待和對美好生活的想象。隨著算法與政府規(guī)制融合程度的不斷加深，算法賦能政府規(guī)制的創(chuàng)新形式在越來越多的規(guī)制場景得以應(yīng)用，算法賦能由此延伸了政府規(guī)制權(quán)力的觸角，提高了規(guī)制權(quán)力運行的效率，拓展了規(guī)制治理在復(fù)雜情境中的規(guī)制能力。可以說，通過算法賦能政府規(guī)制強化規(guī)制部門對復(fù)雜社會風(fēng)險的規(guī)律性判斷，是實現(xiàn)更好規(guī)制的應(yīng)有之義。但是，在建構(gòu)有效市場和有為政府的良性互動關(guān)系中，強化規(guī)制與放松規(guī)制并非此消彼長的關(guān)系。算法技術(shù)運用具有的豐富想象并不足以使人們忽視其背后的風(fēng)險，必須認真審視算法技術(shù)理性可能存在的消極后果。在算法技術(shù)發(fā)展和政府規(guī)制智慧化轉(zhuǎn)型進程中，發(fā)揮算法在政府規(guī)制中的賦能效應(yīng)，必須始終堅持規(guī)制者的主體性地位，加強政府規(guī)制創(chuàng)新中的體制機制和制度建設(shè)，以保障算法技術(shù)在可控和可信賴的軌道上運行。