探析立案登記制的困境與優化路徑

王倩

立案登記制是我國特有的一項法律制度，變立案審查制為立案登記制是社會、經濟、法治發展的必然趨勢。2015年5月1日，立案登記制正式落地實施，標志著立案審查時代的結束，是順應經濟社會發展的必然結果。立案登記制對立案制度進行“瘦身”，降低了當事人起訴的門檻，結合近些年的實踐運行來看，該制度的實施緩和了“立案難”的矛盾，有效維護了公民訴權，提升了司法權威。實踐證明，立案登記制在訴權保障、解決“立案難”問題上取得了諸多成效，但在實際運行中仍面臨案件激增、違法濫訴的挑戰。對此，我們需要不斷創新思路、多措并舉，完善相應配套制度，促進立案登記制更好地發揮作用。

一、變立案審查制為立案登記制的背景

立案，即法院對決定受理的起訴進行登記的活動，是法院受理案件和訴訟程序正式開始的標志。立案制度是我國特有的訴訟環節。域外立法和司法中并無立案的制度設計，法院大多采用案件登記的方式或技術啟動訴訟程序。新中國成立后，我國法律體系深受蘇聯法學的影響，立案環節一直采用立案審查模式。隨著經濟社會的不斷發展，人與人之間、地域與地域之間的時空距離縮小，公民自身和公民財產都參與社會的大變革之中，各式各樣的糾紛接踵而至，訴訟作為公民權利保障的最后一道防線，在解決糾紛中的地位也更為突出。

立案審查制帶來的“立案難”問題也日益突顯。在社會各界的共同努力下，黨的十八屆四中全會出臺了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出要“改革法院案件受理制度，變立案審查法為立案登記法”。為進一步落實此重要精神，中央全面深化改革領導小組于2015年4月審議通過《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》。隨后，最高人民法院也發布《登記立案若干問題的規定》，自此立案審查制退出歷史舞臺，立案登記制邁入司法實踐階段。

二、立案登記制與立案審查制的區別

立案登記制是指法院對當事人的起訴材料僅形式上核對，除法律規定不予登記立案的情形外，一律接收當事人提交的訴狀，并出具書面憑證。當事人和相關證據材料符合訴訟法規定條件的，當場登記立案。根據《登記立案若干問題的規定》，立案登記制適用于一審民事起訴、行政訴訟和刑事自訴。

立案審查制是指法院在收到當事人起訴材料后，依據法律規定對其進行審查，對符合起訴條件和訴訟要件的進行受理，否則不予受理。根據《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）第一百一十九條的規定，立案審查要對原告和被告的適格性、原被告之間的法律關系、管轄問題等進行審核。新事物代替舊事物發展具有歷史必然性，從法條的更迭中可以看出立案審查制是對立案登記制的改革發展而非完全否定，兩者不同之處體現在三點。

第一，制度設立的出發點不同。立案審查制有利于法院辦案、結案，在于立案審查制可以對案件進行篩選，復雜、敏感案件可以拒之門外、不予受理。立案登記制則是立足于保障當事人訴權，通過降低立案門檻，使當事人的合法訴求能夠受到法律的保護。

第二，審查內容不同。立案審查制要對當事人遞交的起訴材料用專業的法律知識進行審查，如原告和被告適格性、法律關系、管轄問題等，當非法律專業人士難以回答此類問題時，易導致立案無門。立案登記制只需要當事人提供形式的起訴材料即可，如訴狀、原被告身份信息、證據副本等。

第三，啟動訴訟程序的時間不同。立案審查制度要求當事人提供的訴訟材料必須經過立案法官實質審查，滿足形式要件和法律要件的情形下才予以立案受理，訴訟程序才能啟動。立案登記制只要提供符合格式的訴狀，就可作出立案登記、啟動立案程序。

立案登記制是順應時代發展的結果。立案審查制并未完全退出歷史舞臺，而是在立案登記的程序之后，由法官進行立案實質審查，對于案件的去向，根據實際情況書面答復當事人，讓每一個當事人感受到法律的正規性與親民性。

三、立案登記制的困境與出路

立案登記制改革過程中，應當在當事人訴權保障與防止濫訴、解決“人案矛盾”及有效利用司法資源之間尋求合理的平衡點。因此，要創新路徑，完善相關配套制度，實現公民訴權保障與司法資源有限之間的有效平衡。

（一）針對“案多人少”困境的路徑優化

立案登記制實施以后，法院收案數呈現“爆炸式”增長。新制度的實施激發了民眾的訴訟激情，少數人甚至出現“訴訟萬能”的想法，某些律師也將“立案登記制”作為規避立案工作人員發問的擋箭牌，這些非理性行為都導致訴訟案件激增。糾紛當事人將沖突事項提交訴訟評價時，可能存在兩個預期：一是要求得到公正的訴訟結果；二是要求在審判過程中得到公正待遇。立案并非當事人參與訴訟的最終目的，公平公正、早日解決糾紛才是司法的追求。針對案多人少的挑戰，透過現象看本質，引起困境的主要原因包含三個方面。

第一，當事人對立案登記制存在誤解。任何國家的訴訟啟動程序都要經過相應的過濾而非盲目啟動訴訟程序，只是采用的方式和審查的程度有所不同。實施立案登記制并不等同于登記立案，也不是為了鼓勵訴訟。公民的誤解會增加法院的工作壓力，占用司法資源。

第二，收案范圍不明確。《登記立案若干問題的規定》第十條對不予立案的情形做了交代，但仍存在模糊地帶。如，“違法起訴”“不符合法律規定的”“所訴事項不屬于人民法院主管的”，究竟包含哪些具體情形未予明確。有專家曾在《人民司法》刊文指出，涉及政治、歷史遺留政策、社會突發事件、熱點敏感案件的起訴在實踐中不可回避，針對此類起訴如果只是簡單立案登記，極易造成負面政治影響，甚至會形成連鎖反應，影響國家和社會安定，因此需要對收案范圍進行明確。

第三，司法資源的有限性。司法不是解決糾紛的最佳方式，而是解決糾紛的最后手段。司法的有限性決定了立案制度的改革并不是完全摒棄立案審查制。通過“案多人少”的矛盾，探究背后產生沖突的原因，尋求案件激增與司法資源的平衡是立案登記制改革必須面對的問題。首先，加強立案登記制宣傳引導，讓老百姓充分認識立案登記制的立法初衷與制度內容。立案登記制并非事事進法院、案案找法官，只有在窮盡其他糾紛解決途徑仍無法解決矛盾時，才考慮進入司法程序。在使用司法手段解決案件的過程中，仍然要配合立案法官的工作，及時主動補充相關立案材料，確保糾紛能盡快進入司法程序。其次，明確法院受案范圍負面清單。制定一份完整的負面清單需要進行大量的調研、討論工作，各級法院出謀劃策。再次，在具體負面清單未出臺前，可以明確立案登記制負面清單的原則性規定，不利于國家和社會安定的不予登記立案。最后，不斷探索多元糾紛解決機制。面對案件激增導致司法資源短缺問題，多元糾紛解決機制成效顯著，解決糾紛的方式包括和解、調解、仲裁、公證、行政裁決、行政訴訟等。要不斷挖掘每種糾紛解決機制的功能，做好不同糾紛解決機制與訴訟的銜接工作。不同的糾紛解決方式的特點各不相同，帶來的效果也不盡相同，要不斷創新各種糾紛解決機制，不斷推進案件繁簡分流制度，實現司法資源利用的最大化。

（二）針對“違法濫訴”困境的路徑優化

違法濫訴是指當事人違反誠實信用原則，濫用法律所賦予的訴訟權利，造成司法資源浪費、訴訟程序拖延等的一系列行為。造成違法濫訴現象形成的原因包含兩方面。一是部分當事人無視司法權威、缺乏誠實信用，對立案登記制存在一定的誤解；二是懲治違法濫訴行為的制度不完善。根據法律規定，針對制裁違法濫訴的規定很簡明，司法實踐中，一些法官發現此類行為，僅僅止步于口頭訓誡，罰款、拘留等更加嚴厲的懲罰手段適用頻率極低。立案登記制的出發點是解決“立案難”的問題，但在司法實踐中，訴訟欺詐、惡意訴訟、虛假訴訟、濫用訴權的行為層出不窮，已影響了司法的公信度。

僅僅依靠《民事訴訟法》的程序性規定很難做到在實踐中嚴厲制裁，容易縱容違法濫訴現象出現。對此，還要結合我國實際情況，借鑒國外的先進做法，構建違法濫訴行為制裁機制，為立案登記制的大力推行保駕護航。具體可從三個方面進行。

第一，完善有關違法濫訴的法律規定。違法濫訴行為不僅包括不該進入訴訟程序的案件進入訴訟程序中占用司法資源，還包括干擾立案秩序的極端行為。對此，在今后的立法中需考慮明確違法濫訴的具體情形、歸責原則、過錯分類及處罰方式。

第二，明確法官職權行為。前文強調，立案登記制不是對立案審查制的否定而是發展，完全剝奪立案法官的審查權并不可取。登記立案不是“和稀泥”，也絕不是簡單粗暴的“掛號問診”，維護立案秩序，必須嚴格遵循訴訟程序的相關規定。在立案階段，法官發現違法濫訴行為應當及時予以制止，防止這類案件流入訴訟程序占用司法資源。在案件審理階段，建議成立濫訴審判團隊，對有豐富審判經驗的法官賦予一定的自由裁量權，讓違法濫訴的懲罰更具專業性，樹立司法權威。

第三，完善相關配套制度。例如，設置違法濫訴黑名單，形成法院內部黑名單共享，針對一些違法濫訴的當事人和違法濫訴的敏感案件進行預警，有效防范虛假訴訟。每種制度要想實現效能最大化，有賴于其他制度的相輔相成，違法濫訴制度的完善有益于立案登記制的有效實施。

結語

立案登記制自2015年5月1日實施以來，改革的初衷在司法實踐中逐漸實現，我們應努力尋找訴權保障與司法有限性的矛盾突破口，通過不斷完善相關配套制度，加大登記立案法治宣傳，使更多當事人在立案登記制中受益，讓立案登記制在公民訴訟權利保障中發揮最大效用。