用行政復議視角看待行政執法水平的提升

劉光輝

行政復議是行政機關系統內部層級監督的重要制度，是依法行政和法治政府建設的“晴雨表”，是行政機關進行社會和經濟事務管理行為的“放大鏡”和“顯微鏡”。通過行政復議，可以依法糾正違法或不當行政執法行為，倒逼行政機關嚴格規范文明執法；可以及時發現行政執法活動中的違法共性問題，推動行政執法主體系統性整改，實現源頭規范；可以更便捷、更高效、低成本、實質性化解行政執法引發的行政爭議，降低行政成本、修復政府公信；也可以通過案件大數據分析，精準查找行政執法的薄弱領域、地域、層級、環節和突出問題，增強執法監督的針對性和實效性。

一、行政復議是監督行政機關依法行政的重要制度

2018年8月24日，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第一次會議上指出：“要研究建立健全行政糾紛解決體系，推動構建行政調解、行政裁決、行政復議、行政訴訟有機銜接的糾紛解決機制。”2020年2月5日，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上強調：“發揮行政復議公正高效、便民為民的制度優勢和化解行政爭議的主渠道作用。”《法治中國建設規劃（2020—2025）》明確要求，加強和改進行政復議工作，強化行政復議監督功能，加大對違法和不當行政行為的糾錯力度。2023年9月1日，第十四屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議修訂通過的《中華人民共和國行政復議法》第一條將原有法律規定的“保障和監督行政機關依法行使職權”調整為“監督和保障行政機關依法行使職權”，更加突出了行政復議在監督行政機關依法行政的首要功能。

以2022年江西省贛州市行政復議案件為例，贛州市通過撤銷、確認違法、調解（和解）等多種方式，加大了對違法或不當行政行為的監督糾錯力度。2022年，全市共收到行政復議案件868件，同比上升15.27%，受理778件。在辦結的案件中，維持行政機關原行政行為或駁回申請人復議申請的案件370件；調解（和解）案件259件，調解（和解）率達33.29%；撤銷或確認違法等被糾錯案件149件，直接糾錯率為19.15%，綜合糾錯率達52.44%（含調解、撤銷等案件）。通過強化糾錯監督功能，發現和糾正了一大批違法或不當的行政行為，有效化解了一大批行政爭議，達到了糾正一起、規范一片的效果，有助于推進行政機關嚴格規范文明執法，提升行政機關依法行政水平。

二、當前行政執法存在的主要問題

行政執法行為的規范與否，直觀地反映在一件件行政復議案件中。通過分析2022年贛州市行政復議糾錯案件，我們發現少部分行政執法部門存在執法不規范、不嚴謹、不合理等情況，行政執法能力現代化建設水平還有待進一步提升。

（一）程序違法現象比較突出

從糾錯的類別上看，違反法定程序糾錯案件較多，占比25.5%。例如，有的行政執法部門只注重對違法行為的實質性處置，卻忽略執法程序，在作出直接關系當事人重大權益的行政處理決定時，未經行政機關負責人集體討論與法治審核。有的行政執法部門在作出行政處理決定前，雖然書面告知了當事人擬作出行政處理決定的內容及事實、理由、依據，但并未告知其依法享有的陳述權、申辯權和聽證權，或在陳述答辯期限未屆滿前即作出行政處理決定。有的行政執法部門立案后，不積極履行職責，在不具有法定事由的情形下，隨意批準延長辦案期限或直接超期辦案，個別單位被行政復議的案件甚至全部存在超期辦案的程序違法行為。

（二）實體違法情形仍然存在

有的行政執法部門缺乏有效證據或者未形成完整的證據鏈條即作出行政行為，導致案件事實認定不清，因出現此類情況被糾錯的案件較多，占所有糾錯案件的26.9%。有的行政執法部門適用法律依據錯誤，對法律規范理解不到位，存在錯誤引用、遺漏法律條文和適用法律規范不明確、不具體等情形，此類糾錯案件占20.7%。有的行政執法部門擅自擴大執法范圍，超越職權進行執法，或者隨意授權其他行政機關進行執法，此類糾錯案件占6.2%。

（三）行政裁量權行使不夠規范

在行政復議決定中，行政裁量權行使不夠規范主要表現為具體行政行為明顯不當，此類糾錯案件占比7.6%。例如，有的行政執法部門以“過度處罰”替代“過罰相當”，片面追求處罰震懾作用，作出的行政處罰未充分考慮違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度，也未在法律文書中進行必要的釋法說理。有的行政執法部門以“頂格處罰”替代“裁量細化”，怠于綜合研判違法行為。這雖然適用了違法行為相應的行政裁量權基準，但在裁量幅度內頂格處罰的現象較為普遍，未進一步細化違法行為的各種自由裁量情形，主動適用從輕、減輕處罰規定的力度不夠。有的行政執法部門以“機械執法”替代“審慎監管”，簡單套用法律條文，沒有理解立法本意和準確適用行政處罰關于包容審慎監管的相關規定。

三、制約行政執法能力提升的原因

當前，基層行政執法的狀況和暴露出來的問題是客觀存在的，一定程度上制約了行政執法能力的提升。這些問題的出現，既有內部執法理念的因素，也有外部體制機制的因素；既有客觀原因，也有主觀原因。要提升行政執法水平，推進依法行政，就必須深入剖析問題產生的根源，努力從源頭上規范執法行為。

（一）執法單位法治意識淡薄

有的執法單位尤其是行政機關負責人法治思維不牢、程序意識不強。涉征地拆遷的案件被行政復議糾錯達22件，絕大多數案件都是因為項目要趕進度、趕工期，單位領導甚至是當地領導認為守法律、重程序應讓步于城市發展建設，存在重實體輕程序的錯誤認知，對一些程序違法問題熟視無睹或者放任不管。

（二）基層執法力量較為薄弱

從層級上看，涉及鄉鎮為被告人的案件88件，其中被糾錯（含調解和解）45件，糾錯比例偏高，反映出基層執法水平不高的問題，究其原因主要是因為基層政府的執法任務重、力量弱、水平低、問題多，執法人員素質參差不齊，學習能力不強、業務能力不高、法治素養不深、工作能力不足，盲目執法、隨意執法等情況時有發生。

（三）執法隊伍擔當意識不夠

通過深度分析行政行為明顯不當被糾錯的案件發現，50%以上的執法人員和部門負責人知道具體裁量細則，但為避免不必要的麻煩仍適用了自由裁量幅度內較重的處罰。這反映出部門執法人員和行政執法部門負責人缺乏擔當精神，缺乏為民情懷和服務意識。究其原因，主要是擔心適用從輕減輕規定被追責問責，不敢主動適用減輕從輕情節，存在只為辦完事、不為辦好事的消極思想。

四、新時代提升行政執法能力的建議

行政執法是行政機關履行政府職能、管理經濟社會事務的重要方式。新時代提升行政機關執法水平，提高行政執法能力，是在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化的應有之義。

（一）注重提升行政機關依法行政意識

注重提升行政機關依法行政意識，尤其是要提高領導干部運用法治思維和法治方式解決問題的能力，以“關鍵少數”帶動“絕大多數”嚴格規范文明執法。一個單位執法水平的好壞，關鍵看領導。一方面要推動黨政主要負責人履行好推進法治第一責任人的職責，牢固樹立依法行政意識，自覺在法治框架內求發展，杜絕在制度規則外圖方便，發揮好“關鍵少數”的帶頭作用，把第一責任人職責以“述法”形式納入領導班子和領導干部年終述職報告內容。另一方面，要樹立正確的選人用人導向，把領導干部推動法治工作納入提拔重用的重要考核評價指標，注重發揮黨政主要負責人在深化行政執法體制改革、推進行政執法規范化、法治化、高質量方面的示范引領作用。

（二）注重關注基層依法行政的新情況新要求

注重關注基層依法行政的新情況新要求，提升基層執法隊伍能力建設，不斷夯實基層依法行政的基礎。推動執法資源向基層傾斜，加大基層執法人員補給，充實新鮮血液。嚴把執法人員準入關，提高錄用標準，避免將不具備基本素養的人員選拔進入執法隊伍；嚴格選拔行政執法人員，做到公平競爭、擇優錄用。完善執法人員激勵機制，領導干部選拔任用優先從執法一線人員中選擇，充分調動一線執法人員的積極性，吸引更多的優秀人才充實到行政執法隊伍。完善基層執法人員輪崗制度，打破干部選拔任用“下鄉容易進城難”的局面，形成橫向交流常態化機制。加強執法隊伍教育培訓，提高執法人員綜合素質。知法懂法是守法用法的前提，接受培訓既是執法人員的權利也是義務，從兩方面人手。一方面要經常性開展執法業務培訓，增長實踐能力；另一方面要加強法律法規的學習，注重提升法治理念和執法水平。

（三）注重發揮行政復議對行政執法的監督制約效能

注重發揮行政復議對行政執法的監督制約效能，從嚴糾正違法行政行為，推動行政機關依法行政。

一方面，要加快落實行政復議體制改革要求，進一步加強行政復議規范化、專業化、信息化建設，不斷提升行政復議工作質效，充分發揮行政復議的制度優勢，強化監督功能。通過加大監督糾錯力度，建立健全與行政執法監督、法治督察、行政檢察等相關制度的銜接配合機制，加強對違法共性問題的源頭治理和監督指導。深化“穿透式監督”提升監督效能，進一步推動各級行政執法部門改進執法方式，切實糾正濫用自由裁量權、處罰畸重畸輕等不合理行政行為，推動健全行政裁量基準，實現過罰相當、寬嚴相濟。同時，對符合法定情形的輕微違法行為，大力推行行政指導、約談警示、承諾整改等柔性執法方式，引導行政相對人自覺遵紀守法。

另一方面，要進一步提升行政執法規范化、精細化水平，糾正不擔當、不作為、不善為現象。重點關注被反復糾錯的重點領域、重點地區和重要事項，排查存在的突出問題，采取有力措施切實加以整改。牢固樹立程序與實體并重意識，嚴格落實行政執法公示、執法全過程記錄、重大執法決定法制審核制度，落實告知制度，嚴守法定時限和步驟，保障行政相對人權益。