風景名勝區總體規劃制度發展歷程

宋 霖

王曉潔

嚴國泰

周宏俊*

2018年，國家林業和草原局掛牌國家公園管理局，對包括風景名勝區在內的自然保護地體系實行統一管理。2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布指導意見，強調“編制自然保護地規劃”，落實國土空間開發保護要求[1]。自1978年改革開放后，風景區作為中國特有的區域性管理自然和文化資源的保護地制度逐步建立起來[2]。各風景區編制總體規劃統籌和安排保護培育、合理利用和經營管理等工作，總規上報審批后具有法定效力，是管理風景區的基本依據[3]，也是指導下位詳細規劃和銜接區域性空間規劃的核心內容。多年來，風景區已形成了以一系列法規、標準為基準的總體規劃制度，保證了其編制、審批、實施、檢查等環節的內容完善和程序規范，促使風景區在保護遺產和環境、拉動旅游經濟、豐富社會文化生活、促進區域發展等方面成效卓著[4]。風景區總規制度成為其區別于其他自然保護地最顯著的制度特征。

由于多年來風景區發展及其相關制度建設程度的局限，早期文件和研究中所稱“規劃”實質上即指“總體規劃”[5-6]。而就目前來看，關于風景區規劃的研究多著眼于解決具體問題的方法[7-8]，而有關現代風景區制度的研究，多是回顧性總結[9-10]，或是綜合性地梳理風景區設立、規劃、保護、管理等制度各方面[11-12]，仍未辨明其中總規制度的內容。總體規劃是風景區設立后的首要工作，總規制度的建設發展對風景區依規、依法落實保護和管理至關重要，有必要進行專門研究。

基于筆者梳理公文分析風景區制度建設歷程的研究[13]，篩選出風景區主管及相關部門發布的以規劃為主的150余份公文、近10項法規和標準，又爬梳各國家級風景區管理機構公示或印發的總體規劃文本、說明書和圖冊200余份。以1978年風景區開始建設后，國家層面發布的具有革新意義的規劃法規、標準的時間節點為劃分依據(圖1)，參考筆者此前對風景區發展歷程及賈建中對當代風景區規劃發展歷程的階段劃分[10，14]，分5個階段論述這40余年風景區總規制度的發展變化，總結不同時期總規編制、審批、實施、檢查等制度各方面在要求和內容上的異同，言明總規實踐對法規標準的遵循和創新之處，以期為新時期自然保護地規劃制度的發展提供參考。

圖1 1978年以來風景名勝區規劃相關的重要法規、公文和標準

1 1978—1981年：總規編制要求的初定

1.1 總規編制要求“初稿”擬定

面對當時我國風景區普遍被占用、破壞的嚴峻情況，國家建委城建局于1978年11月組織召開風景旅游城市規劃座談會，急切呼吁要立法保護風景資源，編制專門的“風景區建設規劃和旅游事業規劃。不但要有總體規劃，還要強調做好詳細規劃和重要地段的規劃模型”[15]。12月，第三次全國城市園林綠化工作會議召開，此次會議形成文件于次年6月發布(圖1)，強調“風景區建設要統一規劃、統一管理”。首次提出設立專門機構管理風景區并組織規劃[16]。

1981年3月，國務院批轉《關于加強風景名勝保護管理工作的報告》，針對當時我國風景資源數量不清、價值不明的狀況，督促全國各地調查風景資源并確定風景區的等級和范圍，要求各地組織全面的規劃，規定了規劃的基本內容，指明了國家級風景區規劃組織、審查、批準和實施的單位[5]。同年6月，國家城市建設總局下發《風景名勝資源調查提綱(初稿)》和《風景名勝區規劃內容及審批辦法(初稿)》(以下簡稱《景源調查初稿》和《規劃辦法初稿》)，是我國官方最早發布的指導風景資源調查和規劃的2個文件，標志著我國風景區規劃開始規范化探索。前者包括風景資源的調查內容、評價，以及風景區的分級和調查報告四部分內容(圖2)，后者規定了規劃原則、基礎資料、規劃編制、總規成果的文件及圖紙、審批等要求[17]。由于各風景區總規都尚未全面開展，更未能涉及下位詳規的內容，因此，各文件雖以“規劃”為名，但實際上是針對總規提出要求。

1.2 總規實踐中注重資源調查并探索規范化編制程序

桂林等風景區自1959年起便組織針對風景區的規劃設計工作[18]，但全國性的風景區規劃工作開始于改革開放后。1978年以來，國家召開的多次會議都要求盡快保護此前遭受重創的風景資源并合理利用之，地方上也迫切地想要管理好風景區，并乘當時國內旅游勃發之勢發展風景旅游、提振地方經濟。因而在2個“初稿”下發前，峨眉山、廬山、黃山、九華山、泰山、洛陽龍門等風景區已在省、市人民政府及城建部門的要求下，開始著手進行風景資源調查及風景區總規的工作，總規的目標、內容和方法與2個“初稿”中規定的有諸多相似之處。

1979年4月全國自然風景區座談會在杭州召開后，浙江省率先要求各市、縣普查各地風景資源[19]。1979年3—4月，四川省建委組織包括規劃院和高校在內的規劃工作組，完成了峨眉山風景區總規與分項規劃的初稿，此后經省建委初審并向省委匯報，又組織專家召開評議會，同年底修改完成后上報省政府并于1982年1月13日得到批復[20]，較早地探索并施行了總規編制審批程序。1980年丁文魁編撰完成了《風景區的開發與規劃編制》，開篇論述了這一時期普遍關注的風景資源調查及保護、開發的基本要義，而后對規劃編制、審批的內容和程序提出要求[6]，是較早專門研究現代風景區規劃的專著，實際上仍多關注總規方面。

2 1982—1987年：總規法制基礎的形成

2.1 總規制度基本內容法規層面的確定

1982年11月，國務院審定公布了第一批44處國家重點風景名勝區，并敦促各地抓緊編制規劃，為剛設立的風景區提供建設和管理的科學依據。1985年，國務院頒布《風景名勝區管理暫行條例》(以下簡稱《暫行條例》)，首次在行政法規層面規定了風景區規劃(總規)基本的內涵、目標、內容和審批程序，奠定了風景區總規制度的法規基礎。1987年城鄉建設環境保護部出臺的《風景名勝區管理暫行條例實施辦法》(以下簡稱《暫行實施辦法》)細化了規劃編制要求，明確了各級風景區總規、詳規的編制組織、審查、批復和備案分別由國務院、各級人民政府和建設部門各負其責，規劃編制可委托國內有資格的科研單位或大專院校協助進行[21]。其附件1為《風景名勝區調查評價提綱》，與上述《景源調查初稿》相比內容相差不大，但在寫法上更為概要和條目化。附件3為《關于風景名勝區規劃內容和上報材料的規定》，規劃編制內容在《規劃辦法初稿》的基礎上(圖2)增加了景物和環境評價，以及交通、居民社會經濟等一系列專項規劃，初步形成了機構設置、法規建設等管理規劃，表明這一時期的總規還必須制定風景區建立初期尚不健全的管理制度。

圖2 1978年以來風景名勝區(總體)規劃內容的傳導與革新圖2-1 《風景名勝區規劃內容及審批辦法(初稿)》(1981)圖2-2 《關于風景名勝區規劃內容和上報材料的規定》(1987)圖2-3 《風景名勝區規劃規范》(GB 50298—1999)圖2-4 《風景名勝區總體規劃標準》(GB/T 50298—2018)

另外，隨著國內開發建設項目增多，再加上當時風景區內土地管理混亂，1987年國家土地管理局發文要求加強風景區土地管理(圖1)，強調在總規階段對風景區各級保護范圍及各類用地的劃定進行審查[22]，科學分析土地利用的環境、社會、經濟效益，提出合理意見。

2.2 抓緊總規編制并培養專門人才

2個“初稿”下發后，風景資源調查和風景區規劃工作在全國迅速開展起來，各地組織多個部門、單位、專業形成綜合性多學科考察組，全面考察各風景區的資源情況。各地上報的風景資源調查報告，成為國務院審定第一批國家重點風景名勝區的重要依據。“摸清家底”的風景資源調查和評價是這一階段總規的重點工作。

基于此，加之國家相關文件的敦促，該階段多個風景區抓緊編制總規，部分省市有意組織人員跟進學習并引進專門人才，以便此后獨立開展規劃編制工作。同時，國家也認識到了各地風景區專門人才缺乏的問題，于1984和1986年，由城鄉建設環境保護部委托同濟大學舉辦了2期全國風景名勝區領導干部研習班，邀請馮紀忠、朱暢中、羅哲文等專家授課，近百位學員提高了對風景區保護、規劃和管理的認識和專業素養[23]。

截至1986年底，太湖、武夷山、路南石林、井岡山、衡山、黃龍—九寨溝6處風景區總規由國務院同意批準實施，其他各處國家級風景區的總規也處在編制或上報審批階段。總體來看，各總規基本上遵照了規章中編制內容和審批程序的要求，但在具體方法和成果上略有不同。

1)針對資源保護和旅游開發兩方面的需求，各風景區采用了不同的方法區別保護和利用的功能和空間，對于重大建設工程的必要性也有截然相反的認識。其中，黃山風景區首次系統運用了功能分區和分級、分類保護的規劃方法；廬山風景區首次進行了土地利用區劃，劃分了農林用地和不同的可利用地類型。而索道建設則在廬山、黃山、泰山等多個風景區總規編制和評議中形成了贊成和反對兩派，爭論的焦點實際上仍是如何平衡資源保護和旅游開發之間的關系。

2)在當時文物保護“兩重兩利”方針和“系統論”思潮的影響下[24]，風景區規劃也急于為保護和開發工作分清主次，因而多形成了層次化、系統性規劃內容。如太湖風景區規劃大綱中就形成了多個歷史文化古鎮、文物保護區、博物館、文物保護單位組成的“文物網”；嶗山風景區總規中確定了層次分明的風景點、旅游點、居民點三大職能系統；西雙版納風景區總規中采用“以面為主，點、線、面相結合”的方法對景區景點、道路游線及全區分期分批進行綠化規劃。

3 1988—1999年：總規編制和建設管理的規范

3.1 總規編制的規范性逐步增強

1988年8月，國務院審定公布了第二批40處國家重點風景名勝區，各地也陸續審定了一批省、市(縣)級風景區。基于前一階段規劃方法的探索，以及風景區設立、規劃后，建設和管理問題的增多，10月，建設部發文將此前規劃實踐中嘗試的“多學科、綜合性”評價風景資源的方法作為官方要求，敦促抓緊編制規劃，指明“經政府批準的總體規劃以及景區和近期建設小區的詳細規劃是風景名勝區資源保護、開發建設和經營管理工作的依據”[25]。這體現了實踐對于制度制定的促進作用，明確了經批準后的規劃的法定作用，還區分了總規和詳規的層次。進一步地，1992年9月，國務院辦公廳發文敦促現有的各級風景區要加緊編制總規并上報審批，并針對當時風景區中旅游開發和設施建設過度的問題，開始要求制定風景區實施規劃建設的相關規定，加強規劃實施過程中的監督、檢查和管理。這直接促使1993年12月《風景名勝區建設管理規定》的發布，要求風景區內的各項建設必須按照規劃進行，以遏制這一時期風景區中各項設施違規建設的勢頭。1995年，國務院辦公廳發文重申要認真執行風景區總規，嚴格控制各類建設活動[26]，再次彰顯規劃對于建設管理的作用。

與此同時，1989年，國家計委下達了工程建設國家標準《風景區規劃規范》的制訂計劃。直到1999年11月，《風景名勝區規劃規范》(GB 50298—1999)(以下簡稱《規范》)才正式發布，是我國首個風景區規劃強制性國家標準。《規范》指明風景區規劃應分為總規和詳規2個階段，但仍未明晰二者規劃要求和內容的不同，實際上還是以總規為主，明確了總規的具體內容、基本方法、成果和深度規定。《規范》結合近20年的規劃實踐經驗，在《規劃辦法初稿》《暫行實施辦法》等基礎上(圖2)：1)延續了風景資源評價、范圍和分區劃定、容量人口等內容；2)將資源保護、風景營造、旅游服務、設施建設等作為專項并細化要求；3)把原有的生產生活規劃明確為“居民社會調控規劃”和“經濟發展引導規劃”；4)補充了此前法規未有但實踐已進行的“土地利用協調規劃”。此外，明確規劃成果應包括文本、圖紙、說明書、基礎資料匯編4個部分，文本要以法規條文形式呈現規劃的主要要求，這是風景區規劃具有法定效力的直接表現。《規范》是此前多個規劃實踐、理論和方法研究的思想結晶，在此后很好地指導了各風景區的規劃編制工作，規劃文本成為最簡要且規范的規劃成果。

3.2 加強總規實施后的工程建設管理

各風景區基本完成了首次總規，共檢索到1993—1998年批復的國家級風景區總規36個。同時，這一階段無論是規劃專業人才還是技術方法都得到了較大的提升。電子計算機、航測、遙感等新興技術被應用到了海南、丹霞山、九華山等風景區總規實踐中，有助于快速完成規劃中的資料搜集和數據處理等耗時費力的步驟，以便迎合當時旅游勃發迫切需要建設旅游設施的需求，迅速進入總規實施和建設階段。各風景區編制完成的總規，成為指導建設并加以管理的法定依據。

然而，部分風景區未按或是超出規劃建設破壞了風景和環境，促使國家多次發文重申規劃的法定意義，要求加緊編制總規、建設要依規執行，強化了對工程建設的管理。例如，在《風景名勝區建設管理規定》施行后，1998年鼓浪嶼、廬山索道纜車的建設選址都需經過建設部審查同意。此后，《規范》中要求大型工程項目規劃需進行前期論證分析，并提交環境影響評價報告。相關規章和規范的出臺，也從規劃內容和審批程序上加強了對建設實施的約束性，對這一階段風景區中過快的建設速度和旅游開發勢頭起到了遏制作用。

4 2000—2018年：總規監管和法規體系的完善

風景區的規劃和建設同步于我國改革開放以來的城鄉建設的飛速發展，多年來“重開發、輕保護”的思維和舉措，致使部分風景區中建設規模過大，于風景無益。2002年5月，國務院發布《關于加強城鄉規劃監督管理的通知》(以下簡稱《通知》)痛批這些問題，重申風景區要認真組織規劃編制并嚴格按規劃實施[27]，強調總規編制的法定性和內容的強制性。2006年，《風景名勝區條例》(以下簡稱《條例》)出臺結束了暫行20余年的《暫行條例》，從法規層面進一步明確了總規的法定地位和權威性。以此為基點，分為法制強化和規章細化前后2個階段，細化梳理這一時期的風景區總規制度建設特征。

4.1 2000—2006年：增強總規制度的法律效力

2000年元旦起，作為強制性國家標準的《規范》正式開始實施，標志著我國風景區規劃工作進入一個新的階段[28]。與此同時，部分風景區過度建設的問題更加突出，甚至還出現了將部分景區、風景資源出租出讓的違法違規情況，保護壓力倍增。為此，2000年3月，國務院發文要求“科學編制風景名勝區規劃”，重申要按照保護需求嚴格控制開發利用活動，敦促尚未編制總規的需在2002年底前完成，并檢查總規實施情況[29]。此外，2001年建設部發布《國家重點風景名勝區規劃編制審批管理辦法》，將國家級風景區總規的審查工作納入城市總規部際聯席會議審議。基于此，8月建設部聯合其他八部委發文要求貫徹《通知》，指明對規劃的監督管理是當下風景區工作的重點。隨著大部分風景區總規編制完成且已執行實施，風景區規劃及其制度建設的重心由編制執行轉向監督管理[13]。

2003年4月，為進一步貫徹落實《通知》的要求，同時為了改善此前部分風景區因面積過大、邊界不明而管理不到位的情況，建設部發文要求劃定風景區“核心景區”并單獨編制專項保護規劃，加強風景資源保護的完整性[30]。這促使多個風景區專門編制核心景區規劃，保護最為精華的風景資源，也對游客到訪最為頻繁和集中的區域加強了管理。6月，建設部印發《國家重點風景名勝區總體規劃編制報批管理規定》指出，規劃文本是實施風景區總規的行動指南和規范[31]，對風景資源的保護具有強制性，對其合理利用具有引導和控制性。

2006年出臺的《條例》取消了20余年的“暫行”，重申了風景區總規的內涵、目標和內容并與詳規明確區分，納入了“纜車、索道等重大建設工程”的管理要求[32]。風景區總規制度在內容上、程序上的法律效力得以加強。

4.2 2007—2018年：完善總規制度的法規體系

以《條例》為依據，結合風景區總規建設基本完成，又因執法檢查和重大建設項目等管理要求的提高，這一階段的總規編制更具針對性，并進一步加強了與城市總體規劃、鄉村建設規劃等的協調，落實區內詳細建設規劃的管控。國務院及建設部門在這一階段發布了系列公文，修訂了部分規章，并新頒布了標準，重點加強了監督管理的內容，風景區總體規劃制度的法規體系也逐漸得到完善。

2015年，《國家級風景名勝區規劃編制審批辦法》(以下簡稱《編審辦法》)出臺取代了2001和2003年印發的2個編制審批規定，重申了國家級風景區的總規、詳規編制審批等各階段的負責主體(圖3)。2016年，住房和城鄉建設部印發《全國風景名勝區事業發展“十三五”規劃》，要求實現國家級風景區總規編制和審批全覆蓋，并實行周期性的規劃實施評估。2017年《風景名勝區總體規劃實施評估報告框架》下發，還出臺《風景名勝區管理通用標準》(GB/T 34335—2017)，明確了《風景名勝區總體規劃和詳細規劃技術審查要點》，進一步規范了風景區規劃實施評估、審查的內容和要求。

圖3 2018年以前國家級風景名勝區總體規劃編制審批主體與程序

在此過程中，受《條例》調整的影響，并為了適應新時期國家建設和環境保護需求，住房和城鄉建設部最終于2018年先后發布了《風景名勝區詳細規劃標準》(GB/T 51294—2018)、《風景名勝區總體規劃標準》(GB/T 50298—2018)(以下簡稱《標準》)，至此，原實為指導總體規劃的《規范》得以調整并明確為《標準》延續，風景區規劃體系和制度建設更加完善。眾多參與編制《規范》的單位和專家參與了《標準》起草或審查，保持了連貫性。《標準》較大程度保留了《規范》的內容，指明本次修訂的主要是章節結構、適用范圍、術語、保護分區、專項規劃、用地類別等[3]。另外，《風景名勝區游覽解說系統標準》(CJJ/T 173—2012)作為指導某一專項規劃的行業標準，已先行發布實施。

4.3 基于《規范》的規劃實踐及內容方法的調整

這一階段我國國家級、省級風景區已逾千處，基本上都已編制過總規，20世紀80年代編制的總規部分已達年限需要修改或重編。已檢索到2000—2018年住房和城鄉建設部批復了62個國家級風景區總規，其中受2015年《編審辦法》等規章、公文的敦促，2016—2017年集中批復了51個。基于此，各風景區進入了較長時期的按總規管理并檢查實施情況的階段。

在《規范》的實施及此后多個法規的指導下，各地規劃院和高校也已能熟練開展規劃編制工作，各個總規從方法、內容到文本、圖紙等成果都逐漸統一且標準化。分別對比1982、1999和2022年峨眉山及1986、2000、2011年武夷山的3版總規成果來看，2個風景區后2版總規成果中已形成《規范》要求的文本，這是在第1版中欠缺的，同時在行文結構上后2版也更為近似且規范，表明《規范》出臺對于總規成果的規范作用。

由于此前風景區中進行了以旅游服務為主的大量設施建設，隨著規劃法定性的加強和規劃監督檢查執行，這一階段部分總規進一步要求拆除和控制此前未按規劃建設的各項設施，恢復并保護景觀風貌。如2000年后完成的泰山、武陵源、八達嶺—十三陵風景區，總規中分別要求拆除中天門索道、遠超容量的居民自建房、游樂設施等。

部分風景區進一步深化調整了《規范》規定的內容和方法。例如，《規范》要求因地制宜地采用功能區，景區及分級、分類保護區等不同分區方法，但部分風景區重復區劃，致使同一空間保護和利用要求矛盾，難以管理。2000年后，泰山、衡山、黃山、羅浮山、嶂石巖等風景區總規以資源保護和利用為尺度，提出具有唯一性用地邊界的分區。另外，在已獲得的2000年后的64個風景區總規中，有39個提出7～8項分類專項保護取代分類保護分區，也解決了這一矛盾。這促使《標準》中功能分區取代《規范》中分類保護分區形成統一的分區類型，并要求與分級保護分區相對應。

風景區規劃編制實踐中及時增加了《規范》未有的內容。例如，黃山等總規中已經提出風景游賞解說系統的內容，武當山等總規中增加了風景資源以世界遺產文化景觀為主的價值識別和保護的內容。此外，2000年后，貴州省、北京市、廣東省等編制完成省域、市域的風景名勝區體系規劃，拓展了風景區總體性規劃的范疇和內容。2008年“5·12”汶川地震后，住房和城鄉建設部印發《汶川地震災區風景名勝區災后重建指導意見》，要求受災的63處國家級、省級風景名勝區在2年內編制完成災后重建規劃，除總規原有內容外，還增加了災損調查與評估、地質安全性評價、地質災害治理等。這都促使以標準、規章為表征的風景區總規制度的更新和完善。

表1 風景名勝區總體規劃制度階段劃分及特征

5 2018年以來：總規制度的保留和調整

在生態文明建設的引領性下，強調保護自然資源與生態環境的國家公園與自然保護地體系開始建立。鑒于風景區中自然和文化資源交融且同樣富集的特征，在經歷了激烈爭論和管理實踐后，這一最具中國特色的保護地制度得以整體保留，總規仍是此次改革的先期重點工作，相關制度特別是總規審批主體需要進行調整。

一方面，部分權責明確、需要修編總規的風景區自2018年后仍穩步推進相關工作。2021年，四川、福建等省林草部門公示了由風景區所屬人民政府組織編制的貢嘎山、米倉山大峽谷和鼓山國家級風景區總規，承擔編制的仍是各地規劃院，公示后由省政府上報國務院審批。同年，國家林草局自然保護地管理司組織召開國家級風景區總規部際聯席審查會議，審查通過了寶雞天臺山、紅楓湖、貢嘎山等風景區總規。可見，此前幾十年形成的風景區總規制度仍有效，編制審批程序依舊，但在主體上發生改變，國家林草局及各級林草部門開始行使對風景區的管理職能。這些風景區不涉及與其他自然保護地的重合調整，在總規內容上與《標準》中規定的基本一致，但在土地利用、居民點及城市發展協調規劃等方面，大多以已完成的國土三調數據為基礎，與國土空間規劃劃定的“三區三線”相協調，并與國土空間用地用海分類相對應，這有利于風景區規劃與國土空間規劃相銜接。

另一方面，部分與其他自然保護地交叉重疊的風景區總規編制工作則暫緩，直至2022年7月，國家林草局辦公室印發了《風景名勝區整合優化規則》，各省市才全面啟動風景區整合優化工作。然而，由于風景區管理主體的改變和總規編制程序要求未明確，整合優化工作進展并不順利。需要強調的是，此前各風景區總規中劃定的邊界、面積具有經國務院審定批準的法定效力，是風景區保護、利用和管理的基礎，整合優化過程中涉及邊界、面積調整的，必須要對其總規進行程序合法的修訂，以保證風景區管理的法治性。

6 結論與展望

6.1 風景區總規制度發展的階段性和總體性特征

1978以來，我國社會、經濟、城鄉建設空前發展，從設立之初，風景區就強調總體規劃的重要性，為風景區平衡資源的保護和利用、改善區域環境又提振地方經濟起到了極大的積極作用，這是風景區區別于其他自然保護地的制度優勢。多年來，總規為統籌安排保護、利用和管理好風景區的內涵和目標一以貫之，總規制度在編制內容、審批程序、監管要求等方面總體上呈現規范化、標準化、法制化的發展趨向。

1)風景區總規的法規、標準建設及其實踐發展歷程可劃分5個時期，各時期在保有發展的階段性之外，整體上又體現了發展的連貫性(表1)。各時期的時間間隔逐漸增長，表明風景區總規制度的穩定性逐漸增強。特別是進入21世紀以來的20余年間，風景區總規通過規劃實踐更新了較多的內容和方法，并對其法規、標準通過修訂加以優化和細化，一套較為完善且能不斷更新的保護地總規制度已經形成，將為風景區乃至其他保護地的管理持續助力。

2)早在20世紀80年代就已經形成了基本的總規內容和方法，幾十年間規劃內容不斷更新，也嘗試了不同的方法，形成了“現狀調研-資源評價-總體布局-專項規劃(先保護后利用)”并指導“實施和管理”的基本內容和步驟。早期所稱規劃基本上等于總規，隨著規劃制度的明晰和建設程度的變化，逐步明確了總規和詳規的差異。總規制度與實踐的內容與方法同步構建又相互影響，各階段總規程序、內容、方法等各方面不斷完善并在下一階段行之有效，這表現出制度建設滯后性的一面，也符合事物發展的規律。

3)總規編制審批逐步形成了“前期編制、審批，中期執行、檢查，后期實施評估”的程序，并以省級人民政府建設主管部門或風景區主管部門作為編制、實施的主體，各層級部門各司其職、相互協作。高校在前期是承擔編制的主力軍并培養了規劃人才，隨著規劃經驗的累積和要求的規范，此后各地和依托高校建立的具備資質的規劃院成為規劃的主要力量。

6.2 新時期風景區規劃制度發展的趨向

風景名勝區雖已設立并規劃發展了40余年，但這只是我國幾千年來不間斷地保護和開發利用風景名勝歷史中較短的一個時期，卻也是我國社會經濟和建設空前發展的一個時期。在法規、標準不斷調整和嚴格管理之下，幾十年間風景區通過總規的統籌安排，對該區域的風景資源和生態環境進行了很好的保護，但這仍避免不了一小部分區域違規建設造成破壞。納入自然保護地體系統一管理的風景區及其規劃制度將邁入新的發展時期：1)如何平衡保護和利用仍是風景區總規及其制度施行需要關注的重點；2)規劃將從空間建設性的總體規劃，轉向管理性總體規劃和強調功能更新的詳細規劃，出臺的詳規標準將對詳規編制加以指導；3)更大區域空間的風景區總體性體系規劃、更精細化的專項規劃，以及非常規性的規劃類型及其制度建設的探索也應深化；4)檢查和實施評估將是此后風景區各類規劃工作的重要環節，相關的制度建設應當加強。

注：文中圖片均由宋霖、王曉潔繪制。