綠色財政促進經濟發展和環境保護雙贏的路徑探析

范宇辰

我國經濟長期處于高速發展階段，工業化和城鎮化以資源消耗、環境破壞為代價，不可持續的發展模式割裂了生態環境和經濟發展的關系，給生態環境帶來較大破壞。綠色財政是政府推進綠色轉型的重要抓手，本文基于成本效益分析的邏輯框架對綠色財政的作用機理進行簡要分析，提出應從綠色財政制度體系建設、綠色財政收入、綠色財政支出三方面共同努力，以促進經濟發展和環境保護雙贏。

習近平總書記在2023年7月召開的全國生態環境保護大會上強調，“要正確處理好高質量發展和高水平保護的關系，二者相輔相成，共融互動”。具體而言，經濟發展創造的剩余價值為環境保護和綠色低碳轉型提供物質支持，而綠色低碳轉型和可持續發展模式亦可以為經濟發展提供源源不斷的助力，這就是“綠水青山就是金山銀山的”深刻內涵。正確認識并妥善處理經濟發展和環境保護的辯證統一關系是考驗政府治理能力和治理水平的重要標準，統籌推進經濟發展和環境保護，要求各級政府必須積極尋求協調二者的手段和方法。

綠色財政的發展背景和重要意義

財政是國家治理的基礎和重要支柱，隨著綠色發展理念不斷融入財政制度，“綠色財政”的概念應運而生。綠色財政通過出臺一系列財政措施，將“獎優罰劣”機制融入到以稅收為主的財政收入和財政補貼、財政轉移支付、政府采購等財政支出中，促使資本更多地流向節能減排、污染治理、生態修復等綠色領域。綠色財政利用國家公權力實現了國民收入的再分配和資源的有效配置，進而帶動產業技術創新和轉型升級，營造全民低碳、綠色發展的新局面。綠色財政體現了“財政+”模式，其致力于兼顧公平和效率，最終實現經濟效益和環保效益的同步增長。

綠色財政是傳統財政理論和可持續發展理論的結合，同時體現了馬克思主義生態文明觀的深刻內涵。公共產品理論和外部性理論是傳統財政理論的基礎，薩繆爾森將公共產品定義為“每個人消費某物品或勞務不會導致該物品或勞務的減少”，并提出公共產品應具有不可分割性、非排他性和非競爭性三個特征。即公共產品無法分割為可買賣的單位，任何人消費該公共產品不會排除他人的消費，并且新增的消費者不需要付出代價。外部性理論將外部性分為正外部性和負外部性，正外部性指個體在生產或消費中受益卻不需要付出代價，負外部性指個體在生產和消費中受損卻沒有獲得補償。自然資源無法明晰產權所有，是典型的公共產品。若沒有政府的約束，市場主體在利用自然資源獲取經濟效益的同時無須為此付出代價，而受到生態環境惡化危害的主體也沒有得到相應補償，因此市場在配置自然資源這一公共產品發生了“失靈”，難以實現全體社會成員公共利益均最大化的“帕累托最優”，此時必須發揮政府“看得見的手”作用。可見，綠色財政在綠色資源配置方面起著不可或缺的作用。

然而，一味地追求綠色財政的環保效益最大化，將會不斷擴大綠色財政收入和支出總量，使財政制度體系的建設偏離一般公共財政存在的初衷。財政不僅有協調綠色資源、支持生態文明建設的職能，其更廣泛的職能體現在經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設的方方面面，因此綠色財政應承擔公共財政的廣泛職能，著眼于綠色，造福于全面。當前，我國區域間發展不平衡問題突出，中西部的經濟社會發展水平與東部有較大差距，自然資源分布的不均衡導致長期以來中西部和東部地區的產業結構完全不同，東部地區第三產業獲利能力和對經濟增長的貢獻水平遠高于中西部地區，而中西部地區對自然資源的索取和生態環境的破壞遠超東部地區，中西部地區政府同時面臨經濟發展和環境保護的雙重困境。若短期內將財政資金大幅投向環保領域，地方政府面臨巨大財政壓力的同時難以維持經濟持續增長，生態環境保護工程勢必無疾而終。因此，讓綠色財政走出一條既能促進經濟增長又能實現環境保護的雙贏之路至關重要。

綠色財政協調經濟增長和環境保護的邏輯框架

基于成本效益分析的邏輯框架，一項投資具備可行性的必要條件是投資所獲得的收益大于投入的凈成本。綠色財政支出的凈成本表現為綠色財政收入—綠色財政支出，具體而言，綠色財政收入主要包括資源稅、環境保護稅和消費稅等綠色稅收，綠色財政支出主要包括綠色投資、綠色轉移支付等綠色直接支出和綠色政府采購、生態文化教育支出等綠色間接支出。綠色財政產生的收益表現為經濟收益和環保收益之和，下表列示了綠色經濟收益和綠色環保收益的具體表現。

基于上述分析，綠色財政實現經濟增長和環境保護雙贏的必要條件是綠色財政支出凈成本大于0，且小于其產生的經濟收益和環保收益之和，即：

0＜綠色財政收入-綠色財政支出＜經濟收益+環保收益

首先，若無法實現綠色財政收入完全覆蓋綠色財政支出，綠色財政支出將擠占部分其他財政收入，長期以政府補助為代價實現環境保護和綠色轉型會加大政府財政支出壓力，縮減其他公共事業支出額度，無法實現可持續發展，因此限制綠色財政凈支出大于0是必要的。其次，綠色財政產生的經濟收益和環保收益必須能完全覆蓋其付出的公共支出成本，因此綠色財政凈支出應小于其帶來的經濟和環保收益。

發展綠色財政的對策建議

上述分析表明，綠色財政最大程度協調經濟增長和環境保護需在綠色財政收入和支出兩方面齊發力，擴大綠色財政收入來源的同時提高支出效率和質量，以最小的投入成本獲取最大的收益。

1、構建完善的綠色財政制度體系

綠色財政的制度體系是綠色財政收支行為的依據，完善其制度體系有利于厘清各方責任、規范收支行為、提供監督指導等。第一，要建立全流程化的綠色財政資金管理制度。在部門預算中增加綠色科目，將綠色支出納入部門預算編制和執行中，同時構建指標評價體系，對預算執行中的綠色支出進行支出績效評價，考核責任主體對綠色資金的使用效率。設立專門的綠色財政監督管理機構，協同財政部門對綠色財政收入和支出進行全過程、全領域的跟蹤和評價，確保綠色資金流入流出合理合規。構建與本土綠色發展相適應的綠色審計體系，聘請環保專業人員、政府審計部門和民間審計人員組成專項審計團隊，對綠色財政資金的管理模式、收入來源、使用效率等進行專項審計。第二，要建立全國統一的綠色核算和評價體系。將環保收益和環保成本統一量化，納入政府會計核算體系和現有GDP計算體系中，準確核算綠色收支，破除長期以來只關注GDP增速的惡性競爭機制，為評價地方政府綠色政績提供量化依據。第三，要借助科技和人才力量實現綠色轉型。依托大數據、云計算等技術建立政府綠色數據庫，提供綠色項目扶持名單、綠色金融產品、環保服務提供商等信息，公示企業ESG信息、環保違規違法處罰信息、對企業環保進行評級等，同時建立信息共享機制，降低各政府部門的協調管理成本，提高政府監管的精準度。完善人才激勵機制，鼓勵高學歷人才投身于高科技綠色技術、綠色金融、綠色物流等新興領域的研發和實踐。

2、增強綠色財政資金來源的持續性

綠色財政收入是政府進行環保治理、生態修復、綠色轉型的重要資金來源，是綠色發展的前提和保障。第一，要擴大綠色財政收入的來源渠道。通過財政直接補貼、財政貼息、稅收優惠等政策加快產業轉型升級和技術創新的進程，促使綠色環保企業盡快占據市場主流地位，提高如可再生能源發電、新能源汽車、加氫站、充電樁等清潔產業創造社會財富的能力。要擴大綠色非稅收入的來源，如激勵國有企業投資運營綠色項目，擴大國有資本經營收入中的綠色收入規模；提高市場主體使用國有資源的獲取收益的成本；加大對惡性排污等環保違規行為的行政處罰力度等。第二，要調整綠色稅收的結構。當前征收的環境保護稅沿襲了排污費的基本框架，稅目包括大氣污染物、水污染物、固體廢物和工業噪聲，從量計征且沒有固定稅率，由各省自行確定征收標準，調節力度較弱。應結合實踐繼續擴大稅目，將溫室氣體納入環保稅稅目，同時完善稅率制定標準。要細化消費稅征稅范圍，結合經濟社會發展階段動態調整消費稅稅目，如將塑料制品、化肥農藥等納入消費稅征稅范圍等。要厘清各稅種征稅邏輯，減少重復計征，避免綠色稅收不斷增加納稅主體的負擔，如車輛購置稅和消費稅均對小汽車征稅且功能類似，可擇一征收。第三，要構建政府和社會資本合作的新模式。如采用PPP模式（公私合作制）、BOT模式（建設-經營-轉讓）等，讓財政資金和民營企業合作，引入社會資本參與城市公園、廣場等綠色基礎設施等的投資建設，提升綠色財政資金的引流能力。

3、提高綠色財政支出的效能

綠色財政支出是政府實現綠色資金再分配手段，好鋼用在“刀刃”上，才能讓綠色資金發揮最大的效益。第一，要調整綠色財政支出的結構。當前，政府綠色財政支出主要以綠色投資、綠色轉移支付為代表的直接支出為主。隨著支出規模的不斷擴大，邊際效用逐漸減少，滋養了部分企業倚靠財政補貼生存，甚至出現惡意騙取財政補貼的行為，造成巨大的財政損失。要逐步減少直接支出在綠色財政支出中的比重，發揮綠色政府采購的市場拉動效應。健全綠色產品和綠色企業的評價體系，在政府采購網設立綠色政府采購模塊，專門提供綠色產品清單，結合評級對政府采購清單進行動態調整，利用競爭機制倒逼企業綠色轉型。同時要加大部門預算中綠色政府采購的比例要求，將綠色政府采購納入部門預算績效評價，并和單位績效評價相掛鉤。第二，要創新綠色財政支出的方式。逐步減少直接撥付的補貼方式，充分調動社會資本參與的積極性。如將財政資金以入股的方式參與綠色項目的經營，讓財政資金享有分紅權。要差異化、細致化制定財政補貼傾斜政策，如給予非國有企業和中小微企業更多的綠色財政資金傾斜，紓解其綠色轉型的融資困境；對依靠資源稟賦的企業支持其價值鏈延伸，培育新的利潤增長點。第三，要拓展綠色財政支出的領域。消費會激發新的生產需要，要加大對消費端的補貼力度，利用發放政府消費券、抵扣個人所得稅等直接或間接方式引導公眾購買節能家電、環保建材、新能源汽車等清潔節能類生產生活用品，形成崇尚綠色的社會風尚。加大生態文明宣傳教育支出的力度，在義務教育階段增加相應的理論和實踐課程，將環保意識通過教育內化為習慣。將生態文明教育和主題黨日活動、“三會一課”相結合，發揮黨員干部的先鋒模范作用，帶動全社會形成綠色環保的生活方式。

結 語

最大程度發揮綠色財政的經濟效應和環保效應，需要在“降本”和“增效”兩方面共同發力，即以最小的綠色財政凈投入獲取最大程度的經濟收益和環保收益。構建一個良好的綠色財政制度體系是前提和保障，提高綠色財政收入的持續性是源頭活水，增強綠色財政支出的效能是落腳點。合理規劃并嚴格把關綠色財政資金收入和支出的各環節，讓綠色財政政策落在實處，綠色資金用在實處，為實現可持續發展目標提供更強大的財政保障。

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